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INTEGRACIÓN. TEORÍA Y PROCESOS. BOLIVIA Y LA INTEGRACIÓN

Alberto Solares Gaite




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6.4. Participación

Como apreciación general en relación a la participación de Bolivia en el proceso andino de integración, se puede decir que ésta tuvo un desempeño precario que no le permitió un eficaz aprovechamiento de las ventajas especiales establecidas en favor suyo, ni de las oportunidades que representaba el proceso en general.

En los primeros años de la integración andina, como una característica general en todos los países miembros, también en Bolivia se generaron espectativas importantes en relación al proceso, acompañadas de una notable voluntad política y nivel de participación que permitió, en conjunto, el establecimiento de sus principales instituciones, de una notable dinámica normativa y de la puesta en marcha de los complejos mecanismos y programas comerciales e industriales.

No obstante, esta voluntad política fue decayendo progresivamente motivada en gran medida por los cambios políticos en el país y después por el surgimiento de políticas económicas contradictorias al modelo de integración andina, lo que derivó en un marginamiento del tema en la atención política por los sucesivos gobiernos, que no estuvieron exentos de frecuentes presiones internas de marginamiento.

En general, en el caso boliviano, el incumplimiento de los compromisos contraidos fue frecuente y se alimentaba por la falta de resultados visibles de la participación nacional. Este panorama duró en tanto no se empezaron a perfilar las posibilidades del mercado andino como destino para las exportaciones agroindustriales, originadas especialmente en la región oriental del país. También los cambios de orientación del modelo andino, a partir de las transformaciones de política económica e institucionales operados al inicio de la década de los años 90, influyeron para el relanzamiento del proceso y para afianzar al mercado andino como una de las opciones para las exportaciones bolivianas.

Participación en el comercio intrasubregional

Excede el propósito del presente trabajo el análisis exhautivo del comportamiento de Bolivia en el comercio andino y de cómo ha venido evolucionando el mismo en los diferentes periodos del proceso. Consideramos que es más significativo, en materia de participación, tener una visión actual, la que según la información de la propia Secretaría General de la Comunidad Andina, muestra que los países que más contribuyeron al comercio intracomunitario, en el año 2008, son Colombia y Ecuador con 38% y 34% respectivamente, seguidos por el Perú con un 22% y Bolivia con tan sòlo el 6%.

Las exportaciones bolivianas al mercado andino, tienen como principal vanguardia a los productos del sector de oleaginosas, productos alimenticios, manufacturas de madera y manufacturas varias que se destinan principalmente a los mercados de Colombia y el Perú.

Participación en la Programación Industrial

Mientrás tuvo vigencia el Programa Industrial andino, se aprobaron en realidad tres PSDIs: el Metalmecánico, el Automotríz y el Petroquímico.

En el programa metalmecánico, reforzado por la Nómina de productos no producidos, Bolivia recibió aproximadamemnte unas 40 asignaciones para el establecimiento de plantas productivas, de las cuales sólo se pudieron implementar unas cinco (Triconos para uso petrolero en Santa Cruz; Cadenas de Trasmisión y Bolas para Molino en Oruro; Compresoras y Herramientas Neumáticas en La Paz; y Aparatos de Corte y Seccionamiento Eléctrico en Tarija).

El caso más relevante fue el de compresoras y herramientas neumáticas, habiéndose logrado la participación de la empresa propietaria de la tecnología, la sueca Atlas Copco, con la instalación de una moderna planta de ensamblaje y efectivas exportaciones a los otros países andinos.

En el caso de los triconos de uso petrolero, se llegó a implementar la planta con la participación de capital américano; sin embargo, al tiempo de iniciar su exportación al mercado de Venezuela, principal justificativo y destino de la inversión y producción, este país incumplió en la apertura de su mercado, arguyendo tener compromisos previos con el Brasil en el marco de la ALALC, determinado el fracaso del proyecto.

En el caso de las cadenas de trasmisión y bolas de molino, no se llegó a completar el proceso de inversión y producción.

Por último, en el caso de los aparatos de corte y seccionamiento eléctrico, se recibío la inversión directa de la empresa Brown Bovery de Suiza, la que instaló una moderna planta en Tarija, pero más orientada al mercado argentino.

Al presente, ninguna de estas planta sigue en funcionamiento, sufrieron las contingencias y peripecias que enfrentó el proceso, así como incumplimientos de mercado y la falta de apoyo negociador por parte de Bolivia. Pero lo más significativo de esta experiencia, es que se demostró como es posible atraer inversiones y tecnología con base en la perspectiva de un mercado ampliado y como es posible un salto tecnológico que permitió al país, aunque en forma muy breve, la exportación de bienes de capital de alta tecnología, si bién partiendo de simples procesos de ensamble pero con progresivos niveles de integración nacional.

Participación en la Armonización de Políticas

El área de armonización de políticas, es quizá una de las más prolíficas del proceso, ya que existen normativa e instituciones comunitarias en diversos campos sectoriales. Bolivia ha adoptado todos estos regímenes comunes y participa en diferentes ámbitos de coordinación de políticas macroeconómicas, sociales y sectoriales y en proyectos conjuntos de desarrollo.

En cuanto al nivel de cumplimiento, éste es heterogéneo, existen áreas como las relativas a la Propiedad Industrial, los recursos genéticos y el obtentor vegetal, donde la normativa andina, por obsolecencia o ausencia de la legislación nacional, se aplica como principal legislación interna, y por el contrario y esto al parecer es lo más frecuente, existe un bajo o nulo nivel de cumplimiento de otros instrumentos o regulaciones comunitarias, que incluso tienen un desconocimiento generalizado.

Participación en lo institucional

Bolivia, como país miembro, participa plenamente en los órganos principales de la integración andina: Consejo de Presidentes, Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión de la Comunidad Andina y los Consejos Laboral y Empresarial, cuyas presidencias asume por rotación anual con los demás países.

En el órgano técnico, antes la Junta del Acuerdo de Cartagena y ahora la Secretaría General de la Comunidad Andina, la participación de Bolivia ha sido y es escasa, pués en pocas oportunidades un boliviano fue miembro de la Junta y hasta ahora ningún boliviano ha asumido la Secretaría General. Esta insuficiencia de representación a nivel de la institución permanente del proceso, se refleja en el número escaso de funcionarios andinos que, proporcionalmente, siempre han existido respecto al resto de los países miembros.

Bolivia, asimismo, forma parte de los diferentes convenios e instituciones que integran el Sistema Andino de Integración, siendo relevante la ya tradicional asignación de la Presidencia de la CAF a un boliviano. Algunos institutos andinos como el Instituto Andino de Integración (III), dependiente del Convenio Andrés Bello, la Universidad Andina Simón Bolivar (UASB) y el Programa Andino de Cooperación a Bolivia (PCAB), éste último en actual receso, tienen su sede en Bolivia.

En lo relativo al Parlamento Andino, si bien Bolivia es uno de los países promotores de su creación y su Tratado constitutivo fue suscrito precisamente en el país, mantiene aún la representación de parlamentarios nacionales acreditados pero no elegidos especialmente por voto universal, como dispone desde hace mucho tiempo la normativa del PARLANDINO.

Participación en lo jurídico y jurisdiccional

Bolivia, como se verá en forma detallada posteriormente, es el único país, no sólo a nivel andino sino a nivel regional, que pese a los más de 40 años de participación en los procesos de integración, no tenía a nivel constitucional ningun precepto que respaldara la integración y la participación nacional en estos procesos. Recién en la última Constitución, aprobada en el referendo de enero del presente año, se han incorporado algunas menciones sobre el tema de la integración, pero en forma tan mal concebida y dispersa que se desvirtúa la larga espera por superar este vacio constitucional.

Quizá por esta falta de cobertura constitucional, las normas comunitarias andinas, si bien nominalmente se hallan incorporadas, directa o expresamente, al ordenamiento jurídico nacional, nunca tuvieron una difusión adecuada, son desconocidas por las autoridades, tribunales, la academia y la población en general, generándose así, alrededor de los temas jurídicos de la integración, un evidente vacío en claridad y seguridad jurídica. Existen en lo jurisdiccional administrativo fallos notables por su completo desconocimiento de los principios del Derecho Comunitario, así como en el ámbito judicial una total ausencia de causas vinculadas a esta temática.

Sin embargo, a Bolivia, como país miembro, le son vinculantes las normas del ordenamiento jurídico andino y tiene responsabilidad por su incumplimiento. Bolivia, fue con frecuencia el campeón de los incumplimientos que dieron lugar a la creación del Tribunal Andino, instancia a la cual ha comparecido como demandada en mucha ocasiones. A la inversa, excepto un par de casos conocidos (tramitados por el autor y que inauguraron la jurisdicción laboral del Tribunal y el conocimiento de recursos de omisión contra la Secretaría General), tampoco a nivel privado se halla difundida la posibilidad de acudir a esta instancia jurisdiccional o a los jueces nacionales demandando el cumplimiento de la normativa andina.

Tema Marítimo

En las negociaciones preliminares a la suscripción del Acuerdo de Cartagena, Como ya se dijo, Chile fue reacio a la participación de Bolivia que le resultaba incomoda por el permanente reclamo de reivindicación marítima. Incorporada recién en la fase final del proceso negociador, Bolivia consiguió que en el texto del mismo Acuerdo los Países Miembros asumieran el compromiso de ejercitar acciones para aliviar los problemas derivados del enclaustramiento geográfico de Bolivia (Artículo 4º).

En el país, esta fórmula se consideró totalmente inocua para el objetivo perseguido, por cuanto se refería a los “problemas derivados” pero no al problema en sí de la mediterraneidad boliviana, que se consideraba un obstáculo para su real y efectiva participación en el proceso subregional andino. La falta de un acceso soberano al Pacífico, además de los factores histórico-morales implícitos que esperan una justa reparación, determina una total dependencia portuaria y tarifaria de decisiones ajenas, que indudablemente dificulta en la realidad concreta y económica el comercio exterior boliviano.

La insatisfacción boliviana sobre el alcance del Artículo 4º del Acuerdo fue clara, ya que no recogía el interés nacional ni tampoco el interés conjunto del proceso andino, puesto que un problema que afectaba la participación de uno de los países miembros, a la larga, significaría un obstáculo para la marcha de todo el proceso. En la experiencia europea esta situación fue muy clara y motivó importantes esfuerzos comunitarios para el fortalecimiento de zonas deprimidas y la solución de problemas que limitaban su participación, entendidos como problemas conjuntos que afectaban a todo el proceso.

En 1976 Chile se retiró del proceso andino y se abrió para Bolivia una nueva perspectiva en el tratamiento del problema marítimo con mayor solidaridad andina, en el sentido de lograr un compromiso de respaldo conjunto para la solución integral del mismo, como responsabilidad comunitaria. En los siguientes años, Bolivia inició una acción diplomática ante los otros países para mejorar el alcance del Artículo 4º del Acuerdo, para superar su simple sentido declarativo y buscar posiciones de mayor respaldo para la solución, no de los problemas derivados, sino de la misma situación de enclaustramiento del país.

Esta posibilidad se dió en oportunidad de las negociaciones para la modificación y reorientación del proceso a partir de 1985, que contemplaba un ajuste y modificaciones del Acuerdo. En tal sentido, se abría la posibilidad de ajustar el Artículo 4º, sin la presencia ya de una oposición determinante por parte de Chile. Sin embargo, con sorpresa se constató la reacción adversa contra este propósito por parte del Perú, pero también el decidido apoyo por parte de los demás países. En este marco, se llegó a un importante consenso en la etapa de negociación para la modificación del Artículo 4º, consangrando el apoyo andino a la solución del enclaustramiento geográfico de Bolivia y, además, formulando una expresa y clara mención de este problema, como problema conjunto, en el proyecto de Preambulo al nuevo texto ajustado del Acuerdo.

Mientrás tanto, Bolivia había iniciado una véz más un proceso de negociación bilateral con Chile con vista a una solución marítima. En este proceso, a pesar de experiencias negativas pasadas, Bolivia resignó la multilateridad del problema - que es uno de los fundamentos de su política en esta materia - y se acogió nuevamente a la posición inalterable de Chile de tratar el problema en la vía bilateral. Seguramente, esto explica la actitud asumida por Bolivia en ocasión de las reuniones que dieron como resultado el Protocolo de Quito en abril de 1987, cuando a solicitud del propio país interesado y ante el asombro del resto de los países miembros se demandó dejar sin efecto las modificaciones al Artículo 4º y suprimir toda mención al problema marítimo en el Preambulo, a fin de no perturbar las negociaciones en curso con Chile bajo un denominado “enfoque fresco”. Sin embargo, a las pocas semanas de la reunión en Quito, el Comandante de la Armada de Chile, Almirante Merino, dió al traste con toda la negociación del “enfoque fresco” con una simple declaración, en la que manifestaba que Chile no cedería jamás ni un centimetro de su territorio. En consecuencia, el Artículo 4º del Acuerdo quedó inalterado hasta el presente

Se perdió así, una invalorable oportunidad de convertir el objetivo boliviano de recuperar un acceso marítimo en el Pacífico en un objetivo conjunto de todos los países andinos, comprometidos solidariamente en la solución del problema que más afecta la participación de uno de sus miembros. Este lamentable episodio, poco conocido en Bolivia, tendrá que ser algún día motivo de responsabilidad histórica para sus autores.


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