7.3. Otras Normas Constitucionales Vinculadas o Limitantes de la Integración

Antes de ingresar en este análisis, no se puede dejar de comentar un par de aspectos sobre el Título VIII, donde se halla también inserto el Capítulo de la Integración, por cuanto algunos de sus conceptos contradicen nociones fundamentales del Derecho Internacional y también pueden influir en el desarrollo de los procesos de Integración.

­ En primer lugar, habrá que referirse a la denominación del mismo Título y de su Primer Capítulo dedicados a las Relaciones Internacionales. Dijimos ya que la Constitución vigente es innovadora en cuanto incorpora por primera véz un régimen específico sobre la política y relaciones externas; sin embargo existe un error de concepto al denominar como “relaciones internacionales” a las relaciones externas del país. Las relaciones internacionales constituyen un concepto genérico aplicable al conjunto de las relaciones entre los estados y a los problemas generales del sistema o comunidad internacional, por tanto, un país individualmente considerado no puede tener relaciones internacionales sino relaciones externas, a través de las cuales se diseñan los principios y las políticas de su relacionamiento exterior y su inserción en la dimensión más amplia de las relaciones internacionales.

­ Otro aspecto fundamental, por sus concecuencias jurídicas, es la asimilación de los tratados internacionales ratificados dentro del ordenamiento jurídico interno con rango de ley (Art.257, I CPE).

Este es un tema doctrinal del Derecho Internacional ampliamente analizado y ya superado, en el sentido de que una norma internacional no puede tener el mismo rango que una ley interna, reconociéndose en el moderno Derecho Internacional la primacía de la norma internacional sobre las diversas manifestaciones del derecho interno.

Si bien antes, en los países influidos por la teoría dualista, la doctrina y jurisprudencia eran coincidentes en asignar a los tratados y normas internacionales, una vez incorporados al derecho nacional, el valor de ley, es decir que adquirían la obligatoriedad de la ley de su incorporación, la cual como instrumento interno era reconocida y aplicada por los tribunales nacionales, actualmente se considera que la categoría de ley asignada a la norma internacional es impropia, porque si bien aseguraba su observancia en el ámbito interno, implicaba la posibilidad de una abrogatoria o modificación unilateral mediante una disposición posterior o por su declaratoria de incompatibilidad constitucional, creándose así una situación de sujeción del Derecho Internacional a las normas y decisiones del derecho interno.

Para evitar esta posibilidad, la doctrina evolucionó reconociendo la superioridad de la norma internacional y ya muchas Constituciones reconocen una jerarquía especial y la validez autónoma de los Tratados y normas internacionales, designándoles incluso como “Ley Suprema de la Nación” (EE.UU. y Argentina), otorgándoles por tanto un nivel de igualdad con los preceptos constitucionales. Todo esto se refleja en un principio práctico según el cual un tratado internacional puede abrogar o modificar una ley interna pero esta nunca podrá abrogar o modificar un tratado internacional.

En consecuencia, la Constitución vigente adopta una solución doctrinal y jurídica ya superada y que potencialmente puede afectar el régimen de los tratados y convenios internacionales que suscribió o suscriba el país, afectando igualmente al Derecho Comunitario en sus dos dimensiones, derecho primario (tratados) y derecho secundario (normas derivadas que se originan en órganos comunitarios o supranacionales).

En referencia ya específica a normas de la nueva Constitución, consignadas en forma aislada pero referidas al tema de Integración y que pueden resultar limitantes a su ejercicio, se identifican las siguientes:

­ Artículo 7, que establece que la soberanía, que reside en el pueblo boliviano, se ejerce en forma directa y delegada, pero en este último caso sólo puede ser delegada a los órganos del poder público, siendo inalienable e imprescriptible.

Si esta inalienabilidad es de carácter absoluto, entonces debe presumirse que cualquier delegación en otro tipo de órganos no es posible y esto, obviamente, afectaría a la delegación de potestades o funciones (legislativas, jurisdiccionales y de formulación de políticas comunitarias) que constituye una premisa básica de la supranacionalidad y, por tanto, haría inviable la participación nacional en los procesos de integración

­ Sin embargo, en el segundo parágrafo del ya citado Artículo 257, se realiza una mención a la posibilidad de cesión de competencias institucionales a organismos internacionales o supranacionales, en el marco de los procesos de integración. Habrá, en consecuencia, que considerar a este precepto como una excepción a la inalienabilidad absoluta que prescribe el Artículo 7 ? En todo caso, se requeriría formular esta excepción de manera más formal y sustantiva, consideramos que no es suficiente salvar esta contradicción sólo mediante una norma adjetiva que trata de cómo hacerlo.

­ Precisando, el Artículo 257,II establece que “Requerirán de aprobación mediante referendo popular vinculante previo a la ratificación los tratados internacionales que impliquen:

1. Cuestiones limítrofes

2. Integración monetaria

3. Integración económica estructural

4. Cesión de competencias institucionales a organismos internacionales o supranacionales, en el marco de procesos de integración.”

Analizando el requisito y los casos definidos por este Artículo, se pueden formular los siguientes criterios adicionales:

1. El requisito de referendo popular para definir cuestiones limítrofes – aunque no es un tema de integración – dada la triste y dramática historia nacional en temas de frontera, creemos que es una previsión adecuada para preservar la integridad territorial. No obstante, a escasos meses de la vigencia de esta nueva Constitución, se procedió a un ajuste definitivo de límites con el Paraguay, sin ningún referendo de por medio.

2. En relación a la integración monetaria, es decir al establecimiento de un patrón monetario común entre países integrantes de un proceso integrador, puede ser una decisión altamente sensible para cualquier sociedad, identificada generalmente con su signo monetario como uno de los símbolos de la nacionalidad. Sin embargo, este es un avance que se ha dado en procesos de integración muy avanzados como el de la Unión Europea, donde no han faltado resistencias de países que no participan de la Unión Monetaria. En todo caso, pensar que nuestros procesos de integración estén maduros para un avance de tal magnitud lo consideramos muy prematuro, en el único proceso donde se tiene una unidad de cuenta monetaria común es en el proceso andino, pero exclusivamente para contabilizar el intercambio recíproco. Sin embargo y paradójicamente en el marco del ALBA, el proceso más precario y politizado de la región, se ha proclamado el objetivo de una moneda común, esperamos que en el momento de la decisión, si llega, se someta a referendo al menos en nuestro país.

3. En cuanto a la integración económica estructural, que requerirá también de aprobación mediante referendo, habrá que preguntarse en que consiste o a que se refiere la Constitución con esta denominación, ajena a la doctrina de la integración. Si bien, es cierto que todo proceso integrador, en mayor o menor grado, puede inducir a una renovación de las estructuras económicas, políticas y sociales, dada la importancia de un precepto constitucional debería haber una mayor precisión y rigor conceptual para determinar que es o no una integración económica estructural y quién tendría la potestad de realizar tal calificación, para someterla o no a un referendo.

4. Por último, la posibilidad de cesión de competencias institucionales a organismos internacionales o supranacionales, aparece completamente mediatizada en jerarquía conceptual cuando tendría que ser el concepto más importante que defina la integración y como tal debería ser tratado como un eje conceptual en el Capítulo específico sobre la Integración, no en forma tan adjetiva y hasta disimulada. En todo caso, el requisito de referendo para la cesión de competencias nacionales a órganos supranacionales o comunitarios, al tenor de esta disposición constitucional, resultará exigible para cuanto tratado de integración suscriba el país, ya que, como se dijo en los capítulos de la Teoría de la Integración, esta cesión de competencias institucionales es un elemento esencial a partir de cierto grado de integración. En consecuencia, en virtud de esta limitación constitucional, Bolivia sólo estará habilitada a participar en zonas de libre comercio, siempre y cuando en ellas no se establezcan órganos comunitarios.

5. En conclusión, someter al requisito de referendo a cuanto tratado de integración suscriba el país, parece constituir un factor limitante y que podría afectar la oportunidad de participación nacional en estos procesos, que se caracterizan por una intensa dinámica. En vez de referendo quizá habría que aplicar un necesario y previo control constitucional.

Para finalizar este análisis, no podemos dejar de comentar otra norma que al parecer se refiere a la Integración pero que resulta fuera de contexto, más bien a contramano de la actitud recelosa y defensiva que se asume en las normas constitucionales analizadas anteriormente. Nos referimos a una de las últimas disposiciones del texto constitucional, el Artículo 410 relativo a la jerarquía normativa y primacía de la Constitución. Lo sorprendente de este Artículo es que al establecer la jerarquía de la Constitución como “…la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa…”, señala expresamente que “…El bloque de constitucionalidad está integrado por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país…”.

De ser cierta esta previsión constitucional, se tendría que reconocer a la Constitución Boliviana como verdaderamente revolucionaria en esta materia al asimilar en jerarquía a las normas del Derecho Comunitario o derivadas de la Integración a las normas constitucionales, incluyéndolas en el mismo nivel o bloque de constitucionalidad. Sin embargo, esta sorpresiva inclusión motiva algunas dudas:

­ La primacía a nivel constitucional que se menciona para las normas de Derecho Comunitario en este Artículo, contradice todo el enfoque anterior claramente preventivo respecto a la Integración. Son dos formulaciones claramente contradictorias, provienen de vertientes conceptuales diferentes, cual será la que prevalezca ?

­ No se tratará de una confusión de los redactores o correctores de última hora de la Constitución, pensando que el Derecho Comunitario se halla referido al derecho o justicia comunitaria de los pueblos indígenas ?

­ Desde el punto de vista gramatical, la inclusión de las normas de Derecho Comunitario en el bloque de constitucionalidad, parece más bien una interpolación en el texto de último momento, si se considera el uso del genero “ratificados” que propiamente se halla referido a los tratados y convenios internacionales en materia de Derechos Humanos.

­ No obstante, asumiendo que sean las normas del Derecho de Integración o Comunitario las incluidas en el bloque de constitucionalidad, que alcance tendría la disposición?, se refiere únicamente a las normas primarias del Derecho Comunitario, es decir a los tratados constitutivos de los procesos de integración, los que sí constituyen normas convencionales de Derecho Internacional y como tales se hallan sujetas a la necesidad de ratificación? De ser así que pasa con las normas comunitarias derivadas o supranacionales que tienen aplicación directa y no requieren de ratificación o de acto de recepción en los derechos nacionales? Las normas derivadas o supranacionales se incluyen también en el bloque de constitucionalidad ?