A N E X O

PROPUESTA A LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE PARA LA INCORPORACIÓN DE PRECEPTOS RELATIVOS A LA INTEGRACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN BOLIVIANA

Por

Alberto Solares Gaite - Ana María Solares Gaite

Jorge Quevedo Gonsalez - Erick Cárdenas del Castillo

2007

FACTOR OPORTUNIDAD

El tema de constitucionalizar la integración fue planteado en ocasión de las anteriores reformas constitucionales, sin haber merecido ninguna reacción. Es por ello, que se considera que el actual desarrollo de la Asamblea Constituyente en Bolivia, constituye el mejor marco, es más, la oportunidad histórica para resolver el rezago constitucional en materia de integración.

El dejar pasar esta oportunidad, manteniendo el silencio constitucional que acompaña la participación nacional en ya 40 años en los procesos latinoamericanos de integración, constituiría no sólo una falta de visión estratégica sobre la necesidad de un desarrollo conjunto y solidario con el resto de países de la región, sino una grave responsabilidad política e histórica.

No se debe olvidar que la intensidad de la dinámica internacional, puede determinar la marginación del país de ésta quizá última opción de un desarrollo integrado, única forma posible de lograr el desarrollo frente al fenómeno de la globalización. Como en todo fenómeno político y económico existe una oportunidad, y la integración tiene una oportunidad cada vez más estrecha por los escenarios globales. Esta oportunidad puede prescribir para un país o para una región.

ALTERNATIVAS

Los preceptos constitucionales relativos a la integración podrían ser concebidos bajo dos alternativas:

Primera

Un sentido general de respaldo y promoción de los procesos de integración, tipo constitución de Brasil, Perú o Uruguay, que sin ser demasiado compromisorio tenga el efecto de dar cobertura constitucional al concepto de la integración.

Segunda

Un sentido directo y preciso, que no deje ninguna duda sobre la definición y vocación integracionista del país, donde se establezca expresamente la posibilidad de atribuir poderes a organismos comunitarios y la supranacionalidad. Es decir, un claro reconocimiento al Derecho de Integración, a su primacía y a su carácter de supranacionalidad. La utilización de este último concepto, tipo constituciones de Argentina, Colombia, Paraguay y Venezuela, podría ser suficiente para abarcar implícitamente todo el conjunto de los conceptos del moderno derecho comunitario.

Evaluación

Cada una de estas alternativas tiene sus matices, que hay que evaluar en función de la decisión política y del grado o intensidad que se pretenda dar a la participación del país en estos procesos.

La primera alternativa tiene un alcance limitado y formal, que podría dejar la impresión que se quiere evitar compromisos mas profundos o se quiere dejar un margen de flexibilidad política para orientar los esfuerzos de desarrollo hacía otro tipo de opciones. La desventaja de esta formula estaría dada por su sentido meramente declarativo, que en los hechos restaría eficacia y no posibilitaría, ni interna ni externamente, niveles de seguridad plena en los procesos en los que el país participe.

La segunda alternativa, representaría introducir, quizá en un contexto no preparado, un concepto de mucha evolución jurídica, que podría crear un desequilibrio de naturaleza conceptual frente al resto del ordenamiento jurídico nacional. Por otro lado, se podría argumentar que la situación de Bolivia en estos procesos no ha tenido, comparativamente, beneficios importantes hasta ahora, por su menor nivel de desarrollo y por falta de efectividad en el tratamiento preferencial que le es acordado para compensar sus asimetrías. Sin embargo, la ventaja de adoptar esta segunda alternativa sería el contar con una posición muy clara y definida respecto a la integración, considerándola como uno de los principales medios del desarrollo nacional y, en consecuencia, el asumir con responsabilidad los compromisos derivados de nuestra participación. Un compromiso de esta naturaleza, implica volcar las acciones y esfuerzos nacionales para impulsar tanto una disciplina nacional en este campo como impulsar también la marcha de los mismos procesos. Esto conlleva situarse en una posición de autoridad moral para exigir a los demás países participantes un similar cumplimiento de los compromisos contraídos.

En resumen, la alternativa que consideramos adecuada y recomendamos es la segunda, en tanto constituiría una definición y6 decisión nacional para institucionalizar plena y decididamente el desarrollo integrado. Es esta alternativa la que basa nuestra propuesta consignada a continuación.

REDACCIÓN PROPUESTA

Se proponen, para su incorporación a la Constitución Política del Estado, los siguientes preceptos:

ARTÍCULO.- Bolivia, promoverá la integración con otros Estados, especialmente con los latinoamericanos, como un instrumento conjunto del desarrollo económico, político, social y cultural de sus pueblos.

ARTÍCULO.- Sobra bases de igualdad, reciprocidad, equidad y conveniencia nacional, el Estado podrá suscribir o adherir tratados de integración que autoricen la creación de órganos supranacionales, a los cuales se podrán delegar competencias nacionales que deriven de esta Constitución y las leyes.

ARTÍCULO .-

I. I.a aprobación legislativa de los tratados de integración, deberá contar con el voto calificado de dos tercios de los miembros de cada Cámara.

II. Las normas derivadas de los Tratados de Integración, en su aplicación al ámbito interno, tendrán la naturaleza, vigencia y jerarquía que les sea asignada por el correspondiente tratado.

III. El Tribunal Constitucional, conocerá y resolverá sobre la constitucionalidad de los tratados de integración únicamente en forma previa a su aprobación legislativa, en vía de consulta vinculante.

JUSTIFICACIÓN DE LA PROPUESTA

Las justificaciones para los artículos propuestos, se las formula para cada uno de ellos:

Primer Artículo

En este Artículo se pueden resaltar los siguientes aspectos fundamentales:

1) Se proclama el respaldo del Estado Boliviano a la integración, asumiendo el compromiso de promoverla especialmente con los países latinoamericanos. Se declara así en forma clara la vocación integracionista del país y se da sentido a su ya larga participación en estos procesos.

2) La integración que se busque, sin embargo, no es cualquier integración, sino la concebida como un medio de desarrollo, estableciéndose un concepto fundamental, no se trata de la integración per se o por razones simplemente históricas o emocionales, sino de la definición clara del sentido instrumental de la integración como factor de desarrollo.

3) En el mismo sentido, se amplía la concepción del desarrollo simplemente economicista a un concepto integral que comprende lo económico, pero también lo político, social y cultural.

4) Finalmente, se incorpora una concepción de avanzada en la materia, al designar como beneficiarios de los procesos de integración a los pueblos, rescatando el sentido de desarrollo humano y social que estuvo casi siempre ausente en el pragmatismo de estos procesos.

Segundo Artículo

Se pueden destacar los siguientes aspectos:

1) Se autoriza la participación nacional en procesos de integración, mediante la suscripción o adhesión de tratados de integración, cumpliendo así las formalidades usuales del Derecho Internacional, autorizándose asimismo la delegación de competencias nacionales, pero supeditando la suscripción o adhesión de los tratados y la delegación de competencias a la existencia de valores condicionantes que le dan el sentido cualitativo a la participación nacional, como la igualdad, reciprocidad, equidad y conveniencia nacional, que están en la base filosófica, política y jurídica de todo proceso comunitario.

2) Se acepta y esto es lo nuclear, la delegación de competencias nacionales, que deriven de la Constitución y las leyes, a órganos supranacionales o comunitarios. De esta manera se equipara la Constitución Boliviana a la mayor parte de las constituciones de la región, sentando bases de claridad, interna y externa, en la relación país-proceso.

3) Se acepta la supranacionalidad como la naturaleza de organización, funcionamiento y representatividad de los órganos comunitarios, entendiendo que lo supranacional es la base fundamental en la que se asienta el derecho comunitario y los procesos de integración.

Tercer Artículo

Se pueden destacar los siguientes aspectos, contenidos en cada numeral de este Artículo:

Numeral I

El suscribir o adherir un tratado de integración es una decisión trascendental que toma el Estado y, por tanto, debe estar respaldada por un proceso de análisis y reflexión profunda, que debe traducirse después en un sistema de aprobación lo más consensuado posible, para darle legitimidad nacional. En consecuencia, consideramos que el mejor medio para asegurar esa reflexión y consenso, radica en una votación calificada de dos tercios de las cámaras legislativas para su aprobación.

Numeral II

Se aborda en este numeral uno de los temas centrales de la integración, la posibilidad de asignar una naturaleza supranacional a las normas derivadas de un tratado de integración, lo que implícitamente les otorgaría aplicación directa y primacía, pero ello dependerá del reconocimiento expreso que de estos atributos realice el correspondiente tratado de integración, ya que podrían existir casos de tratados que no consideren la necesidad de un régimen de supranacionalidad, como el caso de una simple zona de libre comercio.

Numeral III

Por último, se precisa la oportunidad de una posible intervención del órgano de control de la constitucionalidad, corrigiendo una verdadera distorsión jurídica contenida en la Constitución al establecer la posibilidad de un control constitucional posterior a la aprobación y ratificación de una norma internacional, pudiendo ello dar lugar a un desconocimiento unilateral de un tratado o instrumento internacional ya aprobado y ratificado constitucionalmente, originando así responsabilidad internacional para el Estado.

Es por ello que se acepta el control constitucional, pero sólo en forma previa a la aprobación legislativa de un tratado de integración, en vía de consulta prejudicial, dando un sentido correcto a esta competencia.

IMPLICACIONES SOBRE LA ESTRUCTURA LEGAL E INSTITUCIONAL DEL ESTADO BOLIVIANO

La incorporación de los preceptos propuestos en el texto de la nueva Constitución Política del Estado, tendrá diversas implicaciones en la vida interna y de relación internacional del país, especialmente en relación a los países latinoamericanos, con los cuales se podrán fortalecer los procesos de integración en curso o buscar, con pleno respaldo constitucional, nuevas proyecciones integradoras que contribuyan en forma decidida en la búsqueda de un desarrollo conjunto y en la posibilidad de una mejor y más equitativa inserción internacional.

Pueden ser previstas implicaciones como las siguientes:

IMPLICACIONES EN EL SISTEMA LEGAL BOLIVIANO

• En primer lugar, habrá que señalar que, aunque en forma tardía, el Estado Boliviano proclamaría su vocación integracionista al más alto nivel normativo de su sistema jurídico, equiparando su Constitución al resto de las Constituciones latinoamericanas.

• En el mismo sentido, la incorporación constitucional de la integración, significaría la incorporación al sistema jurídico boliviano de uno de los fenómenos más evolucionados en la dinámica internacional contemporánea, remozando nuestra estructuras jurídicas tan arraigadas en una visión exclusivamente interna.

• El piso constitucional fortalecerá la participación nacional en los procesos de integración, a través de los cuales se podrá impulsar procesos de armonización de legislaciones y el establecimiento de regímenes de derecho común, como bases de una mejor cooperación, coordinación y complementación económica, de una acción externa ampliada y, en definitiva, de un desarrollo conjunto y solidario.

• La constitucionalización expresa de la integración, demandará, desde ya, una necesaria adecuación legislativa que sintonice al derecho nacional con los nuevos principios y realidades del derecho comunitario, basado en la supranacionalidad.

• Otro efecto de la incorporación constitucional, será lograr una necesaria rigurosidad y disciplina jurídica en el tratamiento de los temas de integración y el asumir los compromisos que demanda esta participación. La integración es un proceso complejo, implica limitaciones de soberanía y costos que un país debe estar decidido a cumplir, en beneficio del superior interés colectivo.

• Se fortalecerá el sistema jurisdiccional boliviano integrándolo en un ámbito mayor de competencias y perspectivas, dando bases más claras y firmes a los Tribunales bolivianos en la interpretación y aplicación del Derecho de Integración en sus fallos judiciales.

• Se posibilitará a los operadores económicos vinculados a la integración, desenvolverse en un escenario de mayor claridad y seguridad jurídicas, eliminando factores de incertidumbre e inestabilidad.

• Finalmente, se posibilitará la evolución del pensamiento jurídico nacional, vinculándolo a uno de los temas más dinámicos de la realidad internacional. Para ello, será indispensable considerar la necesidad de programas y mecanismos de información, difusión y capacitación que vayan formando en la sociedad boliviana una conciencia y cultura de integración, como una de las opciones históricamente válidas para un desarrollo compartido y solidario con los países de la región.

IMPLICACIONES EN EL SISTEMA INSTITUCIONAL

La incorporación constitucional de la integración, implicará en general una mejor participación nacional, más seria y eficiente, en los procesos de integración, derivada del solemne compromiso que asumiría el país consigo mismo y con los países que busquen a través de la integración una mejor base para su desarrollo e inserción internacional.

• Esta constitucionalización expresa, implicará indudablemente desafíos en el sistema institucional boliviano, demandando una toma de conciencia general acerca de la importancia de estos procesos y de sus beneficios, pero también sobre el costo y el esfuerzo que conllevan. En función de la conveniencia nacional, por tanto, deberá procurarse minimizar los costos y maximizar los beneficios mediante ajustes estructurales e institucionales indispensables.

• En el ámbito público, será necesaria la voluntad política de los poderes públicos para acompañar el desarrollo de los procesos con la mayor atención y responsabilidad, será necesaria la identificación precisa de los objetivos y metas que se pretenden alcanzar en cada proceso, formulando las políticas públicas compatibles con la participación nacional, mejorando la capacidad negociadora y la capacidad institucional para la ejecución de los compromisos derivados de la integración.

• En el ámbito privado, el fortalecimiento de los agentes económicos y de los factores productivos nacionales, es esencial. Los operadores económicos, en realidad, constituyen una de las bases principales de todo proceso integrador y su calificación, mediante el mejoramiento de su productividad y competitividad productiva, es determinante para concretar y participar en los beneficios de las economías ampliadas que genera un proceso de integración.

• La constitucionalización de la integración, puede incidir también en la formación de una base social de la legitimación de la participación boliviana, en la medida que se comprenda que la integración representa un esfuerzo comunitario y solidario entre los pueblos, con el objetivo de vivir mejor.

• Finalmente, en el mundo académico tan ausente en el país de estas temáticas, la incorporación constitucional de la integración inducirá a una mayor apropiación de los temas, a su discusión, a su difusión, a la participación en el análisis de la decisiones de participación, a la formación de recursos humanos en estas materias y, en definitiva, al logro de una cultura de integración, aún precaria en Bolivia.