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IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS HABITACIONALES SIN COMPONENTES SOCIALES. EL ANÁLISIS DE UN CASO TESTIGO

Walter Fernando Brites




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2.3. El viraje neoliberal en las políticas de viviendas

La Argentina no ha sido ajena a la evolución de economía en el mundo, ni a los problemas sociales que ello ha acarreado, si bien con matices particulares propios de su escaso desarrollo industrial y de acontecimiento políticos que desde 1976 afectaron profundamente a su estructura productiva y la redistribución del ingreso y la deuda pública. Transformaciones que no se limitaron exclusivamente a estas dimensiones, sino que tuvieron su expresión también en las políticas sociales y, por ende en la re-conceptualización y redefinición de las políticas de viviendas. Desde 1976 en adelante la política económica tuvo como objetivo eliminar las prestaciones sociales deficitarias, como salud y vivienda, entre otras (Canitrot, 1979) de manera que estos programas comenzaron a ser progresivamente abandonados.

Con posteridad a la tan mentada “década pérdida”, la gradual implementación de un modelo económico-político de corte “neoliberal” y que recrudeció en el decenio de 1990, planteo como primer problema a superar el papel del Estado como regulador social. La imposición y desarrollo del nuevo proyecto hegemónico transformó el modelo socioeconómico que había predominado durante las décadas anteriores. De allí en más las políticas impuestas apuntaron a des-regular los mercados y a reducir la esfera de la actividad estatal en la economía y en las áreas sociales con el propósito de dejar operar al mercado y su libremente ley de oferta y demanda.

En líneas generales, tales reformas se erigieron en contra del mantenimiento de un Estado centralizado que “supuestamente” se había mostrado ineficiente en la gestión, a la vez que separaba a los ciudadanos de las posibilidades de ejercicio del poder de decisión. En continuación a este proceso extendieron su incidencia a los contextos de implementación de las políticas y causaron efectos en las relaciones entre Estado y sociedad que fueron delineando un modelo de política social que, a grandes rasgos, incluyó gradualmente la descentralización, privatización o asociaciones de cooperación público-privadas, participación de la comunidad y focalización (Coraggio, 1998; Andrenacci, 1999).

En el marco de estas transformaciones, la economía Argentina se sumerge en una nueva organización económica, en la que existe una nueva división del trabajo entre el sector público y el privado. Se transfirieron desde el primero al segundo las actividades de producción de bienes y servicios cuya distribución es realizada a través de mecanismos del mercado (Cuenya y Falú, 1997). Por otro lado, en el contexto de la crisis, la política crediticia del Banco Mundial y otros organismos financieros internacionales en materia de vivienda y desarrollo urbano fue condicionando claramente la agen¬da del desarrollo habitacional en los países de Latinoamérica .

A mediados de los años ‘80s el Banco Mundial ha considerado a los gobiernos como incapaces de suministrar viviendas, infraestructuras y servicios que requerirían las poblacio¬nes urbanas en constante crecimiento, de modo que, el banco estableció cual debió ser el papel del sector público en el sistema de vivienda: “El Estado deberá encargarse de las actividades de facilitación (desarrollo de derechos de propiedad, financiamiento hipotecario, concesión de subsidios destinados a beneficiarios específicos, suministro de infraestructu¬ra para urbanización de terrenos, reforma de la reglamentación, etc), aquellas que, desde el punto de vista del Banco, no pueden ser desarrolladas en exclusiva por el sector privado” (Banco Mundial, 1995: 33) .

Las reformas económicas orientadas al mercado y al sector privado que se han implantado en Argentina en las últimas décadas, han traído consigo importantes redefiniciones en las políticas de vivienda para los hogares de menores ingresos. Las nuevas políticas de vivienda de interés social han implicado significativos cambios en los papeles de los sectores público y privado. El sector público asumió por lo general como regulador de la producción de vivienda; como gestor del sistema de subsidios directos a la demanda de viviendas, y como agente “subsidiario” en determinados papeles que el sector privado no está en condiciones de desempeñar adecuadamente. El sector privado ha tomado la principal responsabilidad en la construcción de viviendas de interés social, y también ha proporcionado crédito hipotecario a su financiamiento en condiciones de mercado . Por su parte, los hogares de menores ingresos han aportado ahorros al financiamiento de sus viviendas.

En líneas generales, los cambios estructurales han llevado a redefinir la orientación de las políticas habitacionales y delinear múltiples estrategias que contemplen las necesidades y heterogeneidad de las familias con déficit habitacional y su inclusión No como “beneficiarios” pasivos de la asistencia, sino como actores de su propia reconstrucción. De esta manera, se pretendió con cierto éxito delegar y transferir la solución de los problemas habitacionales a la sociedad civil y el mercado, minimizando así el papel y la responsabilidad del Estado en el mejoramiento de las condiciones habitacionales de vastos sectores de la población. Así, en los años ‘90s la condición de vivienda social ha sido dejada a la suerte de las políticas neoliberales y en las recomendaciones de las agencias financieras internacionales; pregonándose por otro lado, la vuelta al principio liberal de responsabilidad individual en el acceso a la vivienda, y el abandono de la noción de la responsabilidad compartida y los principios de solidaridad (Cravino y otros; 2001: 6).

En este contexto, en el plano ideológico discursivo hablar de políticas habitacionales, implicó apelar a la necesidad de definir un nuevo modelo de intervención en el campo habitacional, alternativo a los anteriores y de cara a una perspectiva neoliberal. En el ideario de las políticas neoliberales, el problema de la vivienda, es un problema estrictamente individual/personal y no social. En este sentido, a nivel estatal la reducción de la participación del sector público en el suministro de las políticas habitacionales implicaría la construcción de una nueva óptica desde la cual se concebiría la “problemática habitacional”. Perspectiva desde la que no se estableció el reconocimiento general del derecho de toda familia al acceso de una vivienda básica e indispensable para el bienestar familiar , sino más bien una serie de intervenciones dirigida hacia “grupos específicos” en la escala social. De allí que desde el Estado se comenzaron a concebir programas habitacionales diferenciados, y tallados en la medida de las necesidades de los sectores que padecen algún déficit habitacional.

En este sentido, y en el marco del modelo neoliberal las políticas de viviendas tal como se habían concebido comenzaron a atravesar paulatinamente por un proceso de desmantelamiento, impulsado por una lógica re-mercantilizadora, en la que el problema de la vivienda comenzó a ser abordado como una mercancía y no como un derecho social, proceso en el que se antepuso la fragmentación y focalización ante que la universalización de las políticas.

En este contexto, las viviendas comenzaron a estar cada vez más orientadas hacia aquellos sectores sociales con poder adquisitivo y menos a merced de los que padecen la necesidad habitacional; de manera que en un mundo crecientemente mercantilizado el consumidor comenzó a adquirir más importancia que el ciudadano, y se antepuso una lógica de atención centrada en los clientes antes que en los derechos sociales de ciudadanía .

Merece señalar que la introducción de los derechos sociales significó, en la época de constitución del Estado de bienestar, que el individuo podía vivir independientemente del mercado (de trabajo). Gracias a los derechos sociales, la reproducción social pudo efectuarse independientemente del mercado del trabajo (Esping-Andersen, 1992). Mientras más general es la base de extensión de los derechos sociales, más importante es su función de desmercantilización. En efecto el Estado de bienestar había sido el sistema que más ha contribuido a reconocer la ciudadanía social de sus miembros articulada en torno al trabajo. Sin embargo desde que esa modalidad estatal ha entrado en crisis y el neoliberalismo ha afianzado sus postulados, la protección social se ha debilitado y se han desmantelado los tradicionales derechos sociales.

Es en tal sentido, en que el advenimiento del nuevo Estado neoliberal, reduce los derechos al mínimo con la actuación del mercado. Incluso privatizando los servicios públicos y terciarizando la prestación de esos servicios (Faleriros, 1995). De este modo se fue configurando un escenario social signado por lo que Zermeño llamó “debilitamiento de lo público ”. Así la cambiante transición de lo público a lo privado y sobre todo la crisis y el desmantelamiento de las tradicionales instituciones del Estado de Bienestar repercuten o se traducen como la crisis de los principios de organización del conjunto del sistema social (Barbeito y Lo Vuolo, 1993). El Estado de esta forma se disocia de lo social y su carácter universal de las regulaciones/intervenciones sociales se fue tornando más particularista hasta el punto de pulverizar y minimizar el componente social de las políticas económicas provocando verdaderos retrocesos y crisis sociales.

En líneas generales, en la Argentina el Estado al disociarse de lo social incrementó los procesos de exclusión, que de hecho vulnerabilizaron a franjas crecientes de la población, ya que al ser privados del acceso a bienes colectivos fundamentales deterioraron progresivamente sus condiciones de vida. En este sentido los “recortes y ajustes” (y el consecuente paquete de reformas) realizados en el presupuesto social acarrearon durante los años ‘90s a importantes descensos en la calidad de vida de los ciudadanos; conduciendo a su vez a niveles crecientes de dificultades para acceder a bienes y servicios básicos, como la vivienda; la educación; la salud; etc., lo que ha disparado en alza procesos de vulnerabilidad social. De manera que más allá de la transformación en las políticas de viviendas, el proceso de reestructuración del Estado y de remercantilización de la función estatal de bienestar ha venido generado fuertes repercusiones en las condiciones de vida de amplios sectores de la población .

Resulta preponderante el rol que puede jugar el Estado en el mejoramiento/empeoramiento de las condiciones habitacionales de los sectores populares. En este sentido, en relación a la acción del Estado además está la acción/recepción de la población destinataria, así “la importancia que adquiere la familia-unidad doméstica en la satisfacción de la necesidad habitacional es variable según el tipo de política social implementada y será menor cuanto más activa y directa sea la acción estatal dirigida a satisfacer ese tipo de demanda. Cuando la acción del Estado resulta prácticamente nula, la cuestión de la vivienda se define como una cuestión individual/familiar, estrechamente ligada a la capacidad de generación de recursos de cada familia” (Feijoó 1984; 13).

En el marco de las políticas de viviendas, el creciente des-involucramiento del Estado, que pasó de ser responsable a “articulador” del sector privado, (en tanto se re-mercantilizaron los programas de intervenciones), desató el incremento vertiginoso del déficit habitacional. Así, de acuerdo a Rojas (2001: 2) “la construcción y el financiamiento de viviendas quedarían a cargo del sector privado y el Estado sólo actuaría como facilitador. Además consideró que las dificultades encontradas por el mercado para satisfacer las necesidades de la población de escasos recursos eran producto, más que nada, del bajo poder adquisitivo de esos hogares”. En el marco de ese proceso las franjas sociales medias y altas obtendrían una solución individual a partir del financiamiento de bancos privados.

En el marco de este proceso transformativo, cada vez más privatista y eficientita neoliberal, se sentaron las condiciones para la “desarticulación y desprendimiento de la política habitacional de la política social”, que promovió un estilo de vida masivo sobre la base de los tradicionales derechos sociales de ciudadanía. Es decir, se comenzó a imponer una concepción de la vivienda como un bien de cambio y no como componente de un derecho integral y universal.

En este contexto “la búsqueda de alternativas para paliar el déficit habitacional ha implicado una nueva imaginación del Estado en torno al producto-vivienda concebido real y simbólicamente como una mercancía y por ello se ha insistido en desarrollar políticas orientadas a la ilusoria acción “inteligente” de los mercados que generarían la oferta adecuada, suficiente y asequible de la “mercancía vivienda” para que sea adquirida por medio de la demanda” (Florian; 2003). En tanto estas visiones emergieron el Estado comenzó a operar a partir de los criterios selectivos y eficientistas de “focalización”; desarrollando aisladas y fragmentadas intervenciones, con limitados recursos públicos intentando generar una amalgama de soluciones habitacionales “precarias” para aquellas familias de sectores sociales que no pueden acceder a la vivienda por la vía del sistema de mercado.

Frente a estos cambios, en la Argentina se comenzó a desarrollar y sostener un sistema de financiamiento y producción de la vivienda que fue orientada en función de cuatro grandes tendencias, y que podríamos resumir de la siguiente manera:

• Viviendas gestionadas y construidas por el sector privado, destinado a hogares a hogares con poder adquisitivo y/o respaldo financiero bancario. (sectores medios/altos).

• Viviendas generadas por el Estado, cuyos destinatarios son familias de bajos recursos, que acceden a la vivienda a partir de créditos, micro-créditos y subsidios estatales.

• Viviendas de cooperación privado/estatal; una especie de esfuerzo compartido entre familias con posibilidad de ahorro, subsidios de diversos entes estatales y créditos de empresas privadas.

• Finalmente como instancia residual: la autoconstrucción en lote propio con aportes de las familias y/o con colaboración de ONG’s.

En la Argentina, el viraje de la concepción de la vivienda como un derecho social en la órbita estatal; hacia la vivienda como bien escaso, como mercancía, ha implicado una re-conceptualización y re-conversión de programas y poblaciones objetos de las políticas de vivienda. La perspectiva limitada y excluyente de la “vivienda-mercancía”, ha fisurado la tradicional concepción de la vivienda como un servicio público, “una política” destinada principalmente a los sectores de bajos ingresos, cuya época de mayor vigencia fueron los años 60, 70 y parte de los 80. El resultado de esta desfiguración de orden neoliberal ha implicado la creación de nuevos esquemas financieros para los ricos; en tanto para los pobres, solo el recurso de una construcción-casa básica, cada vez menos asistida, más irregular y precaria en la periferia .

Características del nuevo modelo de gestión de políticas habitacionales

1- Paulatino desinvolucramiento del Estado de las políticas de viviendas, al transferiri funciones y acciones al sector privado.

2- Continuos recortes y ajustes en los programas habitacionales y desfocalización de recursos públicos en materia de políticas habitacionales.

3- Carencias de políticas continuas, que posibiliten planificar a largo plazo mejoras de las condiciones habitacionales.

4- Nuevos programas y diseños eficientistas dejan de lado otras alternativas habitacionales mejor adaptadas a necesidades de la población.

5- Reducción del problema habitacional la “casa”, dejando de lado otras dimensiones de desarrollo habitacional (bienes y servicios de consumo colectivo: la dimensión del habitar).

6- Reducción de la calidad habitacional para la población pobre; así a fin de maximizar la cobertura y eficientizar recursos se recortan los estándares de confort.

7- Emergencia de nuevos complejos habitacionales con hábitat precarios e insuficiencia de servios urbanos, que posteriormente demandarán programas de mejoramiento con grandes costos y dificultades burocráticas.

Más allá de estos cambios, a partir de medidos de la década de los ‘90s, con la profundización del ajuste estructural aparecieron nuevos desafíos para la gestión habitacional: las sucesivas crisis financieras, los recortes de los gastos sociales y la privatización de entes públicos acumulativamente han profundizado la retirada del Estado Nacional en materia habitacional .

La Argentina con una población de 32.615.528 habitantes (INDEC, 1999 y 2001), posee un incrementado déficit habitacional (tanto cuantitativo como cualitativo): el 36,35% de los 15.981.385 hogares existentes padecen hacinamiento o precariedad habitacional, lo cual supone un déficit que supera los 5.809.233 hogares, de los cuales el mayor porcentaje corresponde a franjas sociales más carenciadas . En los años 90’s, desde el gobierno oficial, públicamente se ha reconocido que los principales indicadores de pobreza serían también las precarias condiciones de habitabilidad y la carencia de servicios básicos como energía, agua y saneamiento.

En líneas generales esta situación sería difícilmente reversible bajo criterios selectivos y eficientistas de las políticas: los recursos fiscales del Estado se han invertido intervenciones de carácter asistenciales, obviando políticas más ambiciosas orientadas al desarrollo habitacional, lo que impide generar políticas habitacionales de matiz más integral y universal. Los organismos gubernamentales atienden sectorial y desarticuladamente los problemas de viviendas, mal administrando los recursos públicos del Estado. Estas experiencias en la actualidad señalan, que las políticas programadas no se encuentran disminuyendo el problema del déficit habitacional, sino por el contrario lo han agravado y extendido.

En este sentido, en los últimos años, frente a incrementados balances negativos en el resultado de las políticas de viviendas, paradójicamente se ha pregonando de manera retórica por la concepción de nuevas estrategias de solución de los problemas habitacionales, en las que resulta imprescindible la focalización de las políticas de viviendas mediante criterios muy selectivos sobre franjas sociales consideradas vulnerables a fin de implementar acciones concretas de apoyo directo a familias en condiciones de precariedad habitacional. Ello sugiere que en el fondo la política habitacional dejó de ser integral y comenzó a descomponerse para atender una variedad de situaciones habitacionales deficitarias por medio de acciones focalizadas.

En este sentido, en el marco de la focalización, se comenzó a impulsar retóricamente el trabajo entre Estado y Sociedad Civil y, rescatar la importancia de acciones co-gestivas que contemplen la plena participación de las organizaciones comunitarias de base y organizaciones no gubernamentales en el planteamiento y ejecución de políticas y programas. La focalización de la intervención junto con la descentralización de la política de vivienda hacia otros niveles del Estado, han sido dos grandes cambios en la orientación de las políticas. Una orientación hacia una perspectiva que transformó la construcción de viviendas a cargo del estado en un proceso social a partir del involucramiento de diversos actores: Estatales, ONG, organizaciones de base, familias destinatarias etc.


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