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IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS HABITACIONALES SIN COMPONENTES SOCIALES. EL ANÁLISIS DE UN CASO TESTIGO

Walter Fernando Brites




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Capítulo 3. El proyecto del complejo habitacional Itaembé Miní. El estudio de un caso

El análisis de la planificación e implementación de las políticas habitacionales que dieron lugar, al complejo habitacional de Itaembé Miní adquiere fundamental importancia, en tanto constituye el análisis de un “caso testigo” de eficientistas soluciones habitacionales individuales que a nivel colectivo desataron un conjunto de problemas socio-urbanos, como resultado de un modelo de implementación de políticas habitacionales que excluyeron de su contenido aquellos componentes sociales y urbanos necesarios para la dimensión del habitar. Análisis en el que además, es necesario dar relevancia a los actores-beneficiarios en la gestión del proyecto, en tanto actores con capacidades activas y transformativas sobre las políticas implementadas.

Itaembé Miní, -como veremos a lo lardo de este apartado- constituyó desde sus inicios un complejo socio-habitacional cargado de carencias urbanas, conformado a partir de un paquete de políticas habitacionales experimentalmente implementadas con el doble objetivo: solucionar el déficit habitacional de familias sin posibilidad de acceso a la vivienda y por otro lado paliar la problemática de los asentamientos precarios. En la política habitacional programada, la planificación del viejo modelo bienestarista que impulsaba, junto a la vivienda un estilo de vida familiar estandarizado fue prácticamente inexistente, por ello no se planificó un proyecto de desarrollo urbano-habitacional y en detrimento de ello, sé priorizó la orientación a familias individuales.

El complejo habitacional Itaembé Miní está situado al sudoeste de la ciudad de Posadas, a unos 10 kilómetros del centro urbano, y se encuentra circunscrito a un área que presenta vegetación boscosa que se extiende a lo largo de toda la zona. Originariamente el proyecto habitacional se genera a comienzos del año 1994 con el propósito inicial de construir viviendas económicas para familias provenientes de sectores populares.

El proyecto Itaembé Miní, constituiría una experiencia inédita, en la medida en que se proyectaría el primer plan de urbanización sobre tierras propias del Iprodha . En este sentido, para la localización de este complejo habitacional, la elección del suelo como suele ser norma, obedeció no tanto a una decisión meditada, sino a la constatación de que allí se conseguían los suelos a un preció mucho más económico (Pobur; 2000). En virtud de ello, el Iprodha, compró 156 hectáreas (superficie equivalente al micro centro de la ciudad de Posadas), espacio donde planificó construir las primeras viviendas, a pesar de grandes disputas y problemas con el municipio para conseguir su habilitación como urbanas, ya que además de su lejanía no contaban con infraestructura de agua ni cloacas.

Finalmente la entrega del primer conjunto habitacional se efectúa recién a mediados del año 1996 en que se inaugura el primer barrio, denominado “Nuevo Amanecer” conformado por cien viviendas , (construidas con aportes del Ministerio de Bienestar Social). Las unidades habitacionales construidas durante esta etapa fueron de “tipo económica” y, generalmente se efectuaron con ayuda financiera de otros organismos gubernamentales. Las viviendas construidas son de una sola planta y compuestas de dos o tres ambientes /dormitorios. Normalmente están ubicadas a pocos metros de la calle, con amplios patios en el fondo; son de material y, están construidas en pares de modo que dos casas se hallan adheridas compartiendo una sola pared divisoria . Al momento de ser entregadas las viviendas están dotadas de infraestructura básica y lista para ser habitada: cocina, comedor y baño instalado con pisos y revestimiento; el resto de los ambientes están acondicionados para colocar pisos cerámicos y con todas las instalaciones eléctricas y sanitarias completas .

La característica más sobresaliente de las viviendas construidas fue su homogeneidad arquitectónica, ya que el conjunto habitacional fue el resultado de un diseño estandarizado. En general las dimensiones de las viviendas son relativamente reducidas para las necesidades de las mayorías de las familias (unidades domésticas numerosas) y a nivel barrial se constata un tratamiento muy precario de los espacios colectivos. Como consecuencia de tales problemas estos programas habitacionales no hacen más que poner de manifiesto el desencuentro existente entre los diseñadores de las viviendas y sus destinatarios: las familias.

Durante los años posteriores comprendidos entre 1998-2000, como consecuencia de programas de renovación e intervención urbana encarado por el gobierno Municipal, se desarrollaría el eje sur del complejo habitacional Itaembé Miní. En este caso se trataría de población relocalizada de distintos barrios carenciados, asentados ilegalmente en intersticios claves de la trama urbana. La definición oficial de “población meta” incluyó a aquellos ocupantes de terrenos fiscales, los asentados en calles y veredas, los afectados por las inundaciones y los desplazados por grandes obras de infraestructura urbana como el caso de la Avda. Costanera de Posadas. En este sentido, el complejo habitacional engloba a varios barrios que se fueron radicando en el lugar según diferentes oleadas de traslados; de modo que la zona se halla fraccionada por conjuntos barriales como por ejemplo: 17 de Octubre; La Paz; Oleros, El Acuerdo, Las Flores; Eva Perón; barrio Costanera, y hasta el reciente “Terrazas” entre otros barrios que fueron dinamizando y heterogeneizando el proceso de poblamiento.

Para la construcción de algunos barrios, en esta segunda etapa de edificación de las viviendas intervinieron el Iprodha, la Municipalidad, los mismos vecinos, y en menor medida la Sub Unidad Provincial de Coordinación para la Emergencia (Supce). En este sentido, el emprendimiento que se impulsó en Itaembé Miní, se apoyó en la participación de estos tres organismos gubernamentales, además del trabajo de la misma población involucrada bajo las reglas del sistema de “esfuerzo compartido” . El primero de los organismos fue el encargado de brindar los terrenos con servicios y el tercero de financiar la compra de materiales, en tanto el municipio se encargo de coordinar la obra, además de seleccionar a los beneficiarios, no obstante, el Iprodha realizó una evaluación de los mismos.

Tal modalidad de implementación estuvo orientada no solo a lograr mayor eficacia en la gestión y reducir los gastos a cargo del Iprodha por medio de la “diversificación de las fuentes de aportes”, sino a focalizar la intervención en aquellos sectores marginales y con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), implementación que se acomodó a los criterios de focalización presentes en operatorias y programas diseñados por el Iprodha.

La población definida institucional y eufemísticamente como “beneficiaria”, se caracterizó por constituirse de familias con alto nivel de carencia: grupos numerosos; bajos ingresos; nivel elevado de desocupación, etc. Sin embargo, más allá de las carencias de la población, las familias debían pagar por las viviendas cuotas mensuales que oscilaban entre 27 a 32 pesos . No obstante, debido a los recurrentes problemas de inestabilidad de ingresos por la que atraviesan las familias, la mayoría de ellas mantiene actualmente una abultada deuda con el Iprodha, salvo los relocalizados de la Costanera, en el que, el propio proyecto de traslado contemplaba en uno de sus puntos, la asignación gratuita de viviendas a cada unidad familiar a modo de resarcimiento, quedando los adjudicados exentos del pago de impuestos municipales por un período de 5 años .

En este contexto, finalizada las primeras etapas de implementación de las políticas habitaciones y culminado los programas de relocalización-reasentamiento, la población comenzó a padecer una serie de carencias/necesidades que afectaron la calidad de vida socio-barrial e incrementó la situación estructural de carencias. Entre las familias adjudicatarias el desempleo y la caída generalizada de los ingresos, repercutió en la caída del poder adquisitivo, resultante no sólo del contexto macro-económico, sino precisamente de las nuevas restricciones emergentes en el nuevo contexto “no-urbano” en el que residen; contexto carente de demanda laboral que posibilite producir suficientes ingresos o proveer recursos alternativos para esta población (Brites; 2001). Situación que por otro lado, fue acompañada por el incremento de una nueva estructura de gastos: familias que comenzaron a vivir en zonas alejadas, mal comunicadas, con servicios escasos y caros, que potenciaron su aislamiento y su vulnerabilidad: falta de escuelas, centros de salud, instalaciones de agua potable, alumbrado público, comercios, trasportes, áreas deportivas/recreativas, etc., necesidades que emergieron y se agudizaron con posterioridad a la asignación de los primeros conjuntos de viviendas.

En términos formales, durante los primeros tiempos, el Iprodha más allá de asignar viviendas individuales a familias en el nuevo complejo habitacional implementaría “simultáneamente” un programa de urbanización integral, con importantes componentes sociales y el desarrollo de tareas de acompañamiento social, por medio de la implementación de acciones interinstitucionales a fin de paliar las situaciones de carencias incrementadas por los efectos socio-urbanos no deseados de las políticas implementadas.

No obstante, contrariamente a lo manifestado pública y oficialmente por el Iprodha, para la elaboración del denominado “Programa de Urbanización Integral Itaembé Miní”, No se tuvieron en cuenta además de los aspectos poblacionales, las necesidades de equipamiento público comunitario en materia escolar, de salud, de seguridad, de actividades comunitarias, recreativas, deportivas y de espacios verde, necesarios para generar un plan de desarrollo habitacional sustentable que incorpore y respete la compleja dimensión del habitar . Es decir el proyecto original e inicial de complejo habitacional se limitó a lotear y construir viviendas individuales para familias con escasos recursos, otras obras y servicios de fundamental importancia para el bienestar de la población no se desarrollaron al menos durante los primeros tiempos (Ver foto). Sin embargo, en aquel momento paradójicamente sólo se había construido un local para oficinas del Iprodha destinadas a atender a la población local en aspectos relacionados administrativamente al uso y tenencia de la vivienda (regularización de la situación).

La planificación original del Iprodha, que proponía un estilo de solución habitacional eficientista e individual, más que solución de las políticas pone al descubierto nuevos problemas referidos al plano colectivo del barrio y los modos de vida de las familias destinatarias. La falta de escuelas, agua potable, centros de salud y transporte urbano comenzaron a emerger como problemas de las políticas y, simultáneamente a pensarse como componentes esenciales de una solución integrada de las políticas.

Estas acciones han venido implicando para sus residentes un conjunto de problemas y desafíos relacionados con la ausencia de componentes sociales así como urbano-ambientales en las políticas implementadas. Este tipo de intervención señala la disyuntiva existente entre una auténtica política social de vivienda y simples programas de viviendas carentes de componentes sociales y urbanos.

En el caso de Itaembé Miní tales componentes sociales: servicios básicos, infraestructura y equipamientos fue incorporado parcialmente a posteriori y, como producto de la demanda activa, movilizada y conflictiva de los vecinos. Como señalaremos en esta investigación las luchas reivindicativas efectuadas por organizaciones vecinales constituyeron mecanismos importantes para revertir mínimamente las consecuencias de una la lógica inadecuada de construir conjuntos habitacionales sin hábitat urbano. En nuestra concepción una política sustentable de desarrollo habitacional no se debe focalizar en la simple casa-objeto, sino en el entorno, en la dimensión del habitar.

La operatoria de vivienda económicas por la que se adjudicaron los primeros conjuntos habitacionales en el asentamiento, ha implicado significativas mejoras en las condiciones habitacionales de las familias reasentadas, ya que los grupos familiares carecían de una vivienda de material dotada de infraestructura básica. No obstante, las viviendas entregadas en el marco de esta operatoria, acarrean a muchas unidades domésticas otra problemática: el tamaño relativamente pequeño de las casas como para albergar a grupos domésticos compuestos por numerosos miembros. Sin embargo, esa problemática es solucionada (a veces) mediante una ampliación “precaria” de la vivienda; modificación que es llevada a cabo por las propias familias del barrio y, a menudo con los materiales (maderas y chapas de cartón) que han podido extraer del desarme de sus viejas viviendas al momento en que eran desplazados, fundamentalmente la población que fue relocalizada de la ribera.

En este sentido al concretarse la construcción y ampliación mediante el anexo de más habitaciones precarias, el resultado es la generación de una vivienda de carácter híbrida: por un lado una vivienda básica dotada del equipamiento para satisfacer las necesidades de una familia y por el otro, un precario “anexo” sin equipamiento logrando apenas satisfacer la necesidad del resguardo de un techo. El gran número de arreglos y modificaciones realizadas a las nuevas viviendas da una idea muy aproximada de la inadecuación entre lo construido y lo verdaderamente necesitado por la población. Situación, que por otro lado, en un contexto de pobreza cuestiona la definición oficial y estatal de solución habitacional.

Por otro lado, como resultado de la ausencia casi prolongada (y esperada) de componentes sociales de las políticas habitacionales desde la adjudicación del primer barrio y, del impacto de la relocalización, en viviendas económicas, de familias con alto nivel de vulnerabilidad (grupos numerosos, elevada desocupación, NBI), el Iprodha ha requerido establecer indefectiblemente al menos de manera coyuntural una tarea de acompañamiento social dirigido a mejorar las condiciones de vida de los grupos familiares “afectados por residir en un hábitat con carencias urbanas y sociales”. En otras palabras el Iprodha se encontró en la necesidad de generar complementos paliativos como una manera de dar continuidad a las políticas.

En líneas generales, el acompañamiento social se fue implementando paulatinamente a través de distintas acciones gubernamentales articuladas, en coordinación con organismos responsables de otras áreas, como el Ministerio de Bienestar Social, Subsecretaria de Conductas Adictivas, Monoclínico Manantial, Dirección de deportes, Ministerio de Ecología, INTA-PROHUERTA, Municipalidad de Posadas y la ONG Ayudar, Programa de Asistencia a Menores en Riesgo (PROAME).

En este contexto se implemento el proyecto de Huerta Orgánica Familiar, en forma conjunta con el INTA. Este proyecto consistió en brindar asesoramiento y provisión de semillas a familias interesadas en realizar actividades de auto-producción mediante el cultivo de huertas domiciliarias. Durante el año 1999, alrededor de 180 familias formaron parte de este proyecto, capacitándose algunas en talleres de alimentación y dulces para el total aprovechamiento de su producción, así como la cría de aves de corral para el consumo de huevos y carnes. Además se propició y coordinó la concreción de talleres de información y capacitación en temáticas relacionadas directa o indirectamente con problemáticas de la población con el objetivo de ampliar sus niveles de participación, así como sus capacidades y habilidades para mejorar la calidad de vida .

De acuerdo a información suministrada por el Iprodha, los talleres que se realizaron en el marco de acciones de acompañamiento social fueron los siguientes:

 Talleres sobre conductas adictivas con la población y el personal del destacamento de policía, cargo de profesionales de la Subsecretaria de Adicciones.

 Talleres de “Igualdad de Oportunidades” y de “Promoción Comunitaria de la Salud Reproductiva”, con los temas Planificación Familiar, Derechos de la Mujer, Mujer y Trabajo. Se realizó con profesionales de la Subsecretaria de la Mujer, del Ministerio de Bienestar Social.

 Taller de capacitación en cocina, especialmente planificados, para la venta de los productos como alternativa laboral, y taller de comercialización y venta domiciliaria para la valorización de la tarea como actividad laboral. esto se realizó con el apoyo de capacitadoras del Ministerio de Bienestar Social.

 Taller de cestería en papel diario, como alternativa de ocupación de tiempo libre.

 Se implementó el proyecto Juego y Deporte en mi barrio, del Consejo Provincial del Deporte y Recreación, con el fin de integrar a la población infantil a través de actividades participativas comunes.

Para la realización de las distintas actividades que se llevaron a cabo en los barrios: talleres, reuniones, capacitación y asesoramiento a las distintas inquietudes de la comunidad, se contó con una Oficina Técnico-Social y dos unidades habitacionales que fueron reservadas para aquel fin. Estas últimas fueron ampliadas con fondos del PROAME, construyéndose una panadería y un taller de serigrafía en los que se capacitarían y trabajarían jóvenes del barrio, en el marco de uno de los objetivos del programa (Iprodha; 2004).

En líneas generales durante los primeros tiempos de adjudicación de los primeros barrios, el componente social de las políticas habitacionales se hizo esperar, y en detrimento de ello se priorizaron programas y acciones de acompañamiento social a la población en condiciones de vulnerabilidad incrementada, quizás también como una manera de contener y estimular la construcción de nuevas redes sociales de anclaje e integración social en un nuevo contexto socio-barrial cargado de carencias.

Desde el año 1996 en que se comienzan a construir los primeros barrios sobre las 156 hectáreas adquiridas, las familias que fueron poblando el sur del complejo se caracterizaron por compartir similares condiciones sociales y culturales. Si bien el eje sur del complejo habitacional, desde sus orígenes se fue conformando como uno de los principales núcleos de viviendas económicas que concentró a población carenciada proveniente de distintas tramas de la ciudad . No obstante, desde el año 2001, el asentamiento ha dejado de conformar un conjunto habitacional exclusivo para “pobres”, debido a que en el lugar se ha venido construyendo viviendas para sectores sociales medios, beneficiados a partir de la implementación de diversas operatorias y programas, con lo cual las características socio-económicas de los residentes del asentamiento se ha heterogeneizado.

En este sentido, en el complejo habitacional conviven diariamente los habitantes de barrios construidos mediante operatorias económicas y tradicionales del Iprodha, como ser, aquellas familias que estaban asentadas en la vía pública o en zonas inundables y que tuvieron la posibilidad de acceder a una nueva vivienda vía reasentamiento y por otro lado, aquella población recientemente radicada y beneficiada de una vivienda de mejor nivel, en términos de tamaño, diseño, y materiales utilizados en su construcción como el complejo Terrazas y otros barrios. Operatorias que se implementaron paulatinamente por medio de la incorporación del Contrato Marco 2.000 entre el Banco Nación y el Iprodha .

En los últimos tiempos la multiplicidad de operatorias implementadas no solo ha heterogeneizado al complejo habitacional, sino que ha sobredimensionado su tamaño, mediante ininterrumpidas construcciones de nuevos conjuntos de viviendas. El Iprodha ha entregado desde el mes de agosto del año 1996 hasta el año 2004 inclusive, 2.219 unidades habitacionales, en conjuntos o programas correspondientes a distintas operatorias de viviendas.

Actualmente, como resultado de políticas habitacionales que han tendido a implementar masivamente programas de viviendas en Itaembé Miní, el crecimiento de la incipiente población superó muchas previsiones, al punto en que en 7 años ha recibido más de 3.500 familias, con lo que la población total de complejo habitacional asciende a los 22.000 habitantes y, las proyecciones del Iprodha estiman que el complejo habitacional en su totalidad llegará a albergar alrededor de 45.000 habitantes en los próximos 5 años.

Por otro lado, en los últimos tiempos esta concentración poblacional acelerada producto de una política habitacional poco planificada (y que incorporó deficientemente el componente social en su diseño), ha resultado sumamente desordenada. Las carencias de todo tipo se acumulan dando lugar a un complejo habitacional con insuficiencia de servicios y equipamientos básicos, provocando así la emergencia de nuevas demandas, principalmente en lo relativo a infraestructura, servicios y asistencias sociales. De modo que la construcción de viviendas en el complejo habitacional se hizo sin las condiciones que incorporan los elementos sustentables de construcción de viviendas urbanas: los bienes y servicios de consumo colectivo y la dimensión del habitar

En este sentido, el traslado de población fundamentalmente pobre y marginalizada a las periferias limita las capacidades que tienen las familias de integrarse a la dinámica social urbana, proceso que a su vez incrementa la dualización socio-espacial. Así en palabras de Löic Wacquant (1997: 21) este proceso que apunta a una nueva configuración socio-espacial de la ciudad que concentra geográficamente la pobreza y la acumulación de distintos tipo de marginalidad constituye auténticos “territorios de relegación” que derivan en espacios de sobrevivencias de los excluidos.

En líneas generales, estas modalidades de implementar políticas habitacionales (segmentada, compensatoria y desintegrada), en nuevos barrios establecidos en los márgenes de la ciudad, localizados en la periferia, sin componentes sociales y urbanos consolidan formas precarias de hábitat desatando así, antes que auténticas soluciones, nuevas problemáticas y nuevos desafíos para las poblaciones afectadas por las políticas. En ese sentido, la relación problemas-demandas-políticas, no desembocan acertadamente en soluciones integrales, sino que conllevan nuevos problemas y demandas que culminan desatando sinergias incrementales que gradual y acumulativamente corrigen a las políticas.

La experiencia de Itaembé Miní señala que la construcción de prototipos habitacionales económicos en la periferia urbana es uno de los efectos de la inflexibilidad, característica de una forma de producción estandarizada y, donde el factor costo-suelo fue el elemento principal que orientó la decisión para la localización del complejo habitacional. Contexto en el que por otro lado, la vivienda fue concebida simplemente como un objeto más de consumo que debió cumplir con determinados requisitos técnicos, por cierto notablemente básicos. Así, el marco de una lógica eficientista, el interés por maximizar la cantidad de viviendas construidas con acotados recursos ha afectado los parámetros de calidad de vida tanto en el plano individual (la casa) como en el colectivo (el barrio). Fundamentalmente cuando la lógica de los programas habitacionales, aún deficientemente planificados, son subsumidos bajo la lógica lucrativa de las empresas constructoras, que incrementan la “desintegración” de políticas habitacionales referidas al hábitat.

Sin duda, una de las consecuencias más drásticas del modelo de política habitacional implementado, fue la forma en que se materializó la llamada solución habitacional dentro del espacio de la ciudad. La dimensión del Proyecto Itaembé Miní instauró una lógica de creación de un conglomerado peri-urbano que ha desatado procesos alienantes que acrecentaron la vulnerabilidad; la precariedad; las carencias: barrios poco atendidos por la administración, con degradación ambiental, servicios deficientes, mala accesibilidad, sin alternativas económicas locales, etc. Así, a las condiciones de carencias de muchas familias reasentadas se sumaron aquellas creadas por el incremento de la segregación socio-espacial urbana, etc.; situaciones que actuaron potenciando la intensificación y profundización del deterioro de las condiciones de vida de las poblaciones denominadas eufemísticamente beneficiarias.


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