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IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS HABITACIONALES SIN COMPONENTES SOCIALES. EL ANÁLISIS DE UN CASO TESTIGO

Walter Fernando Brites




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2.5. Las políticas del Instituto Provincial de Desarrollo Habitacional

En la provincia de Misiones el Instituto de Desarrollo Habitacional aparece como el órgano específico de aplicación de la Ley Nacional Nro. 24.464 (creación del Sistema Federal de la Vivienda), por ley provincial Nro. 3255. En el artículo 6 de la mencionada ley Nacional se faculta a los organismos ejecutores a dictar normas para la utilización del Fondo Nacional de la Vivienda, siempre y cuando sea para la construcción y/o compra de viviendas. A través del Artículo 6° de la Ley 21.581, creada en el marco del Sistema Federal de Viviendas, la Escribanía General de Gobierno, tiene a su cargo la escrituración de barrios sociales financiados a través del Instituto de la Vivienda de la Provincia.

A mediados de los años ‘90s, se sostenía que los fondos para dicho fin, previstos en el Fondo Nacional de la Vivienda, (FO.NA.VI), deben estar dirigidos hacia sectores sociales excluidos y marginados, a “un costo por vivienda que sea accesible tanto para el estado, como para los ciudadanos”. De acuerdo a lo indicado en el Art. 6 de la Ley 21.581, las viviendas cuya construcción financia el Fondo Nacional de la Vivienda, son viviendas económicas, es decir, que deben cumplir con las condiciones mínimas de habitabilidad, determinadas por la Secretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda, y deben constituir un centro de atracción y reunión familiar .

Desde principios de la década de los ‘90s la política estatal implementada provincialmente con recursos del FO.NA.VI., ha experimentado importantes modificaciones en el diseño de la oferta, si se compara con la política que tuvo vigencia durante las décadas de los ‘70 y ‘80, caracterizada fundamentalmente por su poca flexibilidad, en relación a la heterogeneidad de los segmentos socioeconómicos que padecen déficit habitacional. “Estos cambios se hallan dirigidos a orientar las inversiones en soluciones habitacionales variadas, posibilitando el ingreso de sectores sociales hasta entonces excluidos del sistema estatal, tanto en el ámbito urbano como en el rural” (Iprodha, Boletín, 2003).

En el sistema actual de política habitacional, el gobierno entrega viviendas directamente a beneficiarios seleccionados de una extensa lista provincial de inscriptos y mediante criterios públicamente establecidos. En este sentido, las familias que desean obtener una vivienda pueden postularse para recibir un subsidio estatal, que se entregaría mediante un sistema de puntajes en el que tendría mucha influencia el ingreso familiar, se consideraría también la antigüedad de la inscripción, así como la composición y tamaño de la familia. Mientras mayores sean los puntajes obtenidos por estos dos conceptos, mayores serían sus posibilidades para acceder a la vivienda . Sin embargo, resulta importante desatacar que gran parte de los programas/operatorias contemplan un estilo de intervención que responde a las características socio económicas de los destinatarios, en esa dirección, la selección de los beneficiarios es precisa (por no decir rigurosa) y se orienta en función de características familiares y ocupacionales, que conjugan y ponen de relieve, en la mayoría de los casos, situaciones de precariedad y carencias habitacionales .

En el contexto provincial, las insistentes necesidades habitacionales de los sectores más carenciados, y la dificultad de acceso al crédito privado para la adquisición de viviendas, ha derivado en el corto o largo plazo en demandas incrementadas de viviendas sociales dirigidas hacia el Estado . En este marco, siendo la masividad y urgencia de las demandas muy superior a los recursos disponibles, se hace necesario asignar adecuadamente los recursos. Bajo estas líneas directrices, y reconociendo los heterogéneos niveles de ingreso de la población, se crearon paulatinamente diversos programas, que fueron definidos en función de la capacidad adquisitivas de las familias (acceso a crédito, ahorro y consumo), dando lugar a un sistema de acceso a la vivienda social basado en la estratificación socioeconómica de la demanda.

En este sentido, el IPRODHA cuenta en la actualidad con una amplia gama de programas habitacionales que son implementados a partir de diferentes operatorias y, orientadas en función de las características socioeconómicas que presentan los potenciales beneficiarios. En tal dirección, y en el marco de los criterios de focalización vigentes en todas las políticas sociales, el Iprodha se propone como objetivos fundamentales:

 Brindar una vivienda digna a distintos segmentos poblacionales incluyendo a los que hasta el momento no estaban cubiertos por otras operatorias.

 Proveer servicios de infraestructura mínima para posibilitar un entorno o espacio social que favorezca la situación de diversas necesidades (empleo, servicios de salud, educación, etc.).

 Posibilitar la participación de los Municipios; Organizaciones No Gubernamentales y los Beneficiarios, movilizando sus recursos humanos, técnicos y materiales con el objeto de lograr la optimización de los mismos.

 Fortalecer la integración armónica de las familias beneficiarias a través de proyectos integrales tendientes a mejorar su calidad de vida, articulando la intervención de instituciones específicas del medio, para fortalecer las organizaciones comunitarias en el nuevo medio.

En correspondencia con el cambio general de las políticas sociales, las propuestas en materia habitacional comenzaron a incorporar gradualmente el componente participativo (de las familias, ONG’s, y otros actores sociales) como transferencia de competencia a la sociedad civil. Es en tal contexto, en que las reformas introducidas a escala provincial en materia de política habitacional comenzaron a traer aparejada la modificación en las modalidades de gestión e implementación de las políticas, iniciándose las primeras experiencias con la participación de los distintos actores sociales, y es en este sentido, en que el estilo de intervención comenzó a dar un giro importante, alentando programas participativos, hasta entonces considerados como experiencias aisladas dentro del ámbito de las instituciones que ejecutan la política habitacional con recursos del FO.NA.VI. De este modo ingresarían, en este nuevo escenario, el denominado “Tercer Sector”, constituido por Entidades No Gubernamentales, sin fines de lucro, filantrópicos o asistenciales. Quizás como una nueva modalidad de delegar responsabilidades y articular esfuerzos y recursos que economicen los programas.

En los últimos años se observa por doquier como abunda la “eufemística” propuesta descentralizadora, delegativa y co-gestiva que poseen los programas habitacionales vigentes, como se observa en numerosos boletines informativos del Iprodha: “...Se propone incluir a los beneficiarios en las distintas etapas del programa, promoviendo las capacidades que contribuyen a fortalecer y desarrollar la dinámica social y ampliar sus niveles de participación. Consolidar las organizaciones comunitarias existentes e incluirlas en el proceso social más amplio, respetando sus necesidades e intercambiando experiencias a través del diálogo permanente y la acción común...” (Iprodha: 1999).

En el contexto de incrementadas demandas y necesidades habitacionales fundamentalmente de los sectores más carenciados, y frente a recursos gubernamentales muy limitados, como consecuencia de la crisis fiscal y de la reforma del sector público, el Iprodha comenzó a poner en marcha con bastante éxito programas de soluciones habitacionales, frecuentemente denominado soluciones alternativas. Esta modalidad de intervención diversifica la fuente de aportes/financiación, ya que complementa articuladamente recursos del Iprodha con el aporte de los beneficiarios, ONG’s, y con fondos del Municipio y/o Programas Nacionales destinados a implementar en la franja de la población más carenciada.

El modelo de soluciones alternativas se ha caracterizado por presentar un paquete de de operatorias y planes que ha adquirido (a través del tiempo y de numerosas experiencias) un perfil cada vez más definido y en muchos casos diversificado a fin de atender una pluralidad de demandas habitacionales de la manera más flexible y económica posible. De modo que el gobierno plantea medidas que incentiven la producción de viviendas de bajo costos y que posibiliten el acceso a ellas a familias que estaban excluidas de programas existentes.

Para alcanzar estos objetivos se prevé la aplicación de recursos presupuestarios nacionales. La construcción de esta cantidad de soluciones habitacionales, posibilitará la consolidación de la evolución decreciente del déficit habitacional ya que permitiría anualmente la producción de nuevas unidades buscando de esta forma superar el numero estimado de formación de nuevos hogares. En efecto, si se tiene en cuenta la ejecución de estos programas federales, la ejecución de las distintas operatorias provinciales con fondos del FO.NA.VI., más las viviendas construidas con recursos privados, se podría superar con holgura el crecimiento anual de la demanda de nuevas viviendas. Lograr el fortalecimiento de reactivación productiva tendrá efectos significativos de crecimiento tanto en el mercado laboral como en el de insumos de la construcción. Estos efectos generaran la creación de empleos, puestos de trabajos directos e indirectos, incidiendo directamente y en forma significativa en las actuales tasas de desempleo y un fuerte impacto en el mercado de insumos de la construcción

En los últimos cinco años el Iprodha ha perfilado una propuesta de acción orientada a: “Mediatizar a través del Poder Ejecutivo provincial, una tarea racionalmente coordinada entre los organismos que intervienen en la formulación y ejecución de infraestructura comunitaria, equipamientos, viviendas y los programas sociales. En este último punto se pone especial énfasis, por la necesidad de integrar de manera activa y permanente a los que intervienen en el desarrollo de programas sociales”. “Continuar con programas de viviendas participativos, que posibilitan un espacio para los distintos sectores involucrados y, simultáneamente favorecer aquellas operatorias que pongan en valor los esfuerzos de los usuarios en el sentido de hacer diferentes aportes, sea en forma de terrenos, materiales, trabajo, como por ejemplo créditos en lote propio, urbanos y rurales, planes de ayuda mutua y autoconstrucción lotes con servicios etc...” En el marco de estas propuestas quizás la más señalada como significativa por el Iprodha es “fortalecer el trabajo que se viene desarrollando con los municipios, y Entidades intermedias orientado a sumar esfuerzos de los distintos sectores y transferir experiencias institucionales y técnicas acumuladas ”.

A los fines de estas propuestas de desarrollar los programas, se contaría en mayor proporción con fondos provinciales del Iprodha, no obstante, lo innovador de los programas se debe a que trata de instrumentar una modalidad de gestión diferente, que implica la coparticipación del Iprodha, con diferentes actores tanto gubernamentales como no gubernamentales. En líneas generales, soluciones bajo esta modalidad tienen como objetivo criterios de conformación evolutiva o progresiva de la solución habitacional, y de participación de los propios habitantes en su proceso de producción. Esto posibilita al Iprodha delegar tareas y recursos, ya que los beneficiarios pueden generar su propia vivienda ya sea ellos mismos o con ayuda comunitaria. De este modo, tal articulación entre actores “constituye una alternativa” para brindar una ligera respuesta al problema de la vivienda. Por lo general, programas de esta naturaleza constituyen una verdadera estrategia de reducción de los costos, y la experiencia acumulada indica que tales programas culminan afectando la calidad del acervo habitacional de los sectores carenciados.

Desde el Iprodha, el criterio participativo es un requisito metodológico adecuado para la consecución un buen “Plan de Acciones Focales”, destinados a la solución habitacional de los sectores carenciados. En este sentido, resulta importante señalar como central entre los objetivos de todo programa desarrollado por el Iprodha: la incorporación de la participación activa y cooperativa de los beneficiarios. Así, desde la institución tal propuesta forma parte de “un estilo de intervención social más democrática” y, en la que se podrían vislumbrar todas aquellas problemáticas y necesidades de la población objeto. Idealmente ello sería el sentido de la participación en el contexto del platenamiento de los programas y las políticas.

No obstante, en intervenciones de esta naturaleza, detrás de la “consigna participación” se ocultan algunas variables de ajustes, que en concreto se corresponden con muchas modalidades de implementar políticas sociales en la coyuntura actual. En primer lugar participación haría referencia a un proceso desconcentrador tendiente a transferir en parte, recursos y responsabilidades a las poblaciones receptoras de las políticas. En segundo lugar el participar aparece como un mecanismo de concertación/negociación entre diferentes actores con potencialidad de intervención, en alguna etapa o momento del proceso de producción o adjudicación de las soluciones habitacionales. En términos generales ambos caminos perseguirían un objetivo común: minimizar el costo de la obra, reduciendo así el financiamiento por parte del Iprodha en la construcción de conjuntos habitacionales para sectores con escasos recursos.

Más allá del eufemismo en el diseño de los programas, para el Iprodha la imbricación entre diversos organismos cobra importancia exclusivamente en términos de recursos materiales básicos que financien los programas/operatorias, debido a que la articulación de las acciones públicas y privadas constituyen mecanismos que permiten redistribuir competencias y presupuestos. En este sentido, desde un punto de vista económico los programas de operatorias alternativas constituyen una opción válida y eficientista para generar acciones que intenten mejorar las condiciones habitacionales de los sectores carenciados. Sin embargo, es cuestionable si los criterios eficientistas presentes en el diseño de las políticas pueden llegar a conforman un conjunto de programas sustentables que solucionen a fondo la problemática habitacional.

En función de anterior, si bien la participación, la integridad e instersectorialidad son las actuales apuestas en el planteamiento de las políticas habitacionales, y a nivel ideológico discursivo tal propuesta ha calado hondo en el sentido común de la sociedad como la forma más propicia para solucionar el problema de la vivienda. No obstante, develar si las estrategias de intervención están logrando conformar acciones sustentables para el mejoramiento de los barrios constituyendo o, no verdaderas soluciones habitacionales con las que se resuelve la demanda popular por la vivienda, es una tarea que conlleva un minucioso análisis. Análisis con el que se podría determinar si los programas habitacionales en la actual coyuntura son realizables o solo forman parte de una retórica eficientista.

En general, en los programas habitacionales aparecen numerosas acciones e innovadoras modalidades de gestión en torno a la solución del déficit habitacional de los sectores de bajos recursos y marginales de la provincia. Si bien (aún en el contexto de la actual crisis) uno de los logros más importantes de la política habitacional provincial es el sostenido aumento del número de viviendas construidas, no obstante la mayoría de ellas se concentran en los grandes centros urbanos de la provincia de Misiones, como las ciudades de Oberá, Eldorado y fundamentalmente Posadas (Capital). Entre los años 1978 y 1997 se habrían construido solo en Posadas 10.456 viviendas, mientras que en el resto de la provincia la cifra ascendía a 16.861 alcanzando a un total de 27.317 viviendas, lo que muestra que las acciones en materia habitacional estuvieron y se están concentrando mayoritariamente en el contexto de la ciudad de Posadas .

En los últimos años, ante el rápido crecimiento urbano, en general, los programas de viviendas sociales generados por el Iprodha no tratan de aportar soluciones en aquellos lugares en donde la gente se halla asentada o radicada: las villas, los bolsones de pobreza, los asentamientos surgidos de tomas organizadas, etc., sino que se trata de concebir nuevos barrios con viviendas individuales, en zonas distantes del centro urbano en donde el suelo es barato .

En el caso de la ciudad de Posadas la localización de grandes complejos habitacionales como el A-4, Bº Cocomarola, A-1 (Yohasá) e Itaembé Miní, son ejemplos de la marcada segregación socio-espacial que conllevan los programas habitacionales implementados por el gobierno. Por otra parte, los factores que definen la localización de los conjuntos habitacionales y la eficacia lograda en la localización, están dando como resultado la concentración masiva de familias que presentan una similar condición de carencia en aquellas zonas más periféricas. Conjuntos habitacionales, que por otro lado, comienzan a carecer de infraestructura, equipamiento y servicios necesarios que puedan contribuir a la generación de un plan de desarrollo habitacional originariamente más integral y sustentable, lo que desata un proceso de periferización de los conjuntos habitacionales y nuevos problemas .

La experiencia del Iprodha, pone de relieve que la política habitacional ha centrado su atención en lograr objetivos cuantitativos de construcción de viviendas individuales nuevas. Tal medida se ancla en la minimización de costos, lo que lleva a adoptar rigurosos modelos de viviendas construidas por el gobierno. Construcciones uniformes y estandarizadas de viviendas se erigen en las periferias habilitando conjuntos habitaciones cuya localizan obedece al precio del terreno barato (suelo), sin atender características o necesidades de las familias beneficiaras y excluyendo la dimensión social y urbana. Precisamente porque en el modelo de planificación actual de solución habitacional individual apunta a modelos mínimos de hábitat. El resultado de tal intervención es simple: no se cumplen los objetivos de conformar una política o acción integrada socio-habitacional.

El modelo de construcción de viviendas nuevas en conjuntos habitacionales periféricos, casi desintegrados de la trama urbana, por otro lado genera crisis de la planificación urbana. En este sentido, “como hechos físico-ambientales, o como hechos económicos, político-distributivos, las externalidades y los conflictos que se suscitan ponen en juego, respectivamente, la sustentabilidad, la eficiencia o productividad de la ciudad y la equidad del “hecho urbano” (Sabatini: 1998: 131).

Esta modalidad de diseñar e implementar políticas habitacionales que excluyen las dimensiones del habitar desatan nuevos problemas emergentes que son necesarios evaluar: barrios sin infraestructura, con insuficiencia de servicios y equipamientos básicos que desembocan en demandas colectivas y conflictos. De modo que no queda bien esclarecido si los beneficios de una vivienda nueva superan los costes de trasladarse a vivir en un barrio con carencias socio-urbanas.

Lejos del modelo de planificación fordista regulador de componentes sociales universales, las políticas de viviendas se han desarrollado, como programas cuyo único objetivo es proveer viviendas individuales a la población excluida del mercado inmobiliario y, como consecuencia, se han construido importantes cantidades de viviendas en zonas periféricas, sin contar con un conjunto mínimo de servicios básicos, como, agua potable, alumbrado público; áreas verdes; educación, salud, transportes etc. Constituyendo barrios carenciados, con mala accesibilidad al resto de la ciudad, de modo que la política habitacional ha mostrado poca preocupación por el componente social y urbano. Un reto para la sustentabilidad de los programas habitacionales.

La ciudad de Posadas no esta ajena a este proceso de implementación de nuevas políticas de viviendas que generan efectos socio-urbano no deseados; debido a que en la ciudad el impacto de los grandes complejos habitacionales construidos ha venido implicando un reordenamiento socio-espacial que a su vez, ha tendido a imponer elementos de homogeneidad y segregación como rasgos ordenadores de la trama urbana de la ciudad. Proceso que también ha despertado fenómenos tales como la profundización de los niveles de desintegración socio-urbana y la potencialidad de conflictos sociales, expresados en el incremento de procesos vinculados a la pobreza y la exclusión social y, la implicancia política que ello conlleva eventualmente para las administraciones gubernamentales.

En los últimos años, en el contexto de la ciudad de Posadas, la experiencia acumulada en materia de políticas habitacionales señala, que la radicación masiva en grandes complejos habitacionales ha generado una alta concentración poblacional en zonas periféricas con altos índices de población en situación de carencia o de exclusión con relación al empleo, salud, educación y en general en todas aquellas dimensiones básicas para la calidad de vida, experiencia que a su vez está dando lugar a una serie de reclamos y demandas vecinales.


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