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IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS HABITACIONALES SIN COMPONENTES SOCIALES. EL ANÁLISIS DE UN CASO TESTIGO

Walter Fernando Brites




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1.2. Hacia una perspectiva incrementalista y transaccional de las políticas

En las últimas décadas las políticas sociales han sufrido un viraje en su orientación, incorporando el componente participativo, desde los modelos de desarrollo de la comunidad hasta modelos más centrados en la decisión de los ciudadanos; experiencias que han dado lugar a la realización de diversas investigaciones. En este marco el estudio de las políticas sociales contemporáneas (y, en particular, el estudio de la implementación de las políticas) ha experimentando una serie de cambios en sus perspectivas de análisis. Muchos han sido los enfoques desarrollados en el campo tanto de la sociología política, como de la politología; algunos avances se desarrollaron con cierto alti-bajos y limitado poder explicativo; otras perspectivas en cambio contribuyeron a esclarecer de la forma más apropiada el amplio y complejo campo de los procesos políticos contemporáneos, sobre todo en las sociedades democráticas.

En el marco de la compleja búsqueda de dimensiones analíticas que sustenten el estudio de las políticas sociales, la polémica estuvo centrada fundamentalmente, en la cuestión de que si la política era esencialmente la decisión y/o acción exclusivamente gubernamental o implicaba algo más. En este contexto, las pioneras investigaciones de teóricos como Lindblom, (1959) y Lowi (1964 y 1972); (entre otros) comenzaron a incorporar, con cierto éxito, una perspectiva de análisis en la que se proponía minimizar el solitario protagonismo gubernamental y simultáneamente aumentar el peso de los individuos, de sus organizaciones, y de sus capacidades de negociación e incidencias en las políticas. Esta perspectiva que concibió a la elaboración de cada política como resultado de la contienda de fuerzas sociales, sentó las bases para el desarrollo del enfoque incrementalista de la política. Especialmente, en relación a este último, el debate parece haber dejado atrás la idea de una política implementada de forma lineal y mecánica orientada a cumplir objetivos.

Para muchos Lindblom, es uno de los máximos exponentes y precursores del incrementalismo. En su concepción una “política no es algo que acontece de una vez por todas. Es algo que se rehace sin cesar. Elaborar una política es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados, que van también cambiando a la luz de nuevas consideraciones” (Lindblom; 1959: 86). Esta perspectiva implica analizar la formación de las políticas sociales desde un punto de vista procesual.

Originariamente la perspectiva de análisis incremental de las políticas surge como reacción contra un enfoque racional (enfoque administrativistas o racionalistas), en el que la formación de las políticas estaría constituida por un esquema de decisión racional o de solución racional de problemas, perspectiva en la que la implementación de la política aparecería como una estrategia de realización de objetivos que procede rigurosamente en función de criterios de eficiencia económica y de eficiencia técnica .

En esta perspectiva, la concepción acerca de la implementación de políticas es mecanicista, presta atención a cómo hacerla más eficiente, dejando de lado, el efecto de los impactos reales y sinergias desatadas en las intervenciones . Desde la perspectiva incremental, el esquema canónico de análisis y decisión racional implica un único modelo de planificación central y decisión única gubernamental que eliminaría la compleja naturaleza de conformación de los asuntos públicos. Los ciudadanos resuelven sus problemas en la mayoría de los casos, a partir de libres competiciones, arreglos, cooperaciones, más que por la vía de un sistema rígido de intervención gubernamental y regulatoria del Estado. En este sentido el análisis racional/administrativista de las políticas debe contemplar las estrategias de acción colectiva que los actores emprenden junto a las sinergias desatadas.

En términos generales, en la literatura politológica, por política suele entenderse un conjunto o secuencia de decisiones más que una decisión singular acerca de una acción de gobierno particular. Las políticas generalmente se ponen en movimiento con la decisión de alcanzar ciertos objetivos a través de ciertos medios: es una acción con sentido. Pero más allá de ello una política contiene un comportamiento propositivo, intencional, planeado, no simplemente reactivo, causal. La política es un proceso, “un curso de acción” (Anderson; 1989: 3) , que involucra a todo un conjunto complejo de decisores y operadores, más que la decisión singular, suprema e instantánea (Aguilar Villanueva; 1996).

Una política no sería entonces, la simple decisión deliberada de los actores gubernamentales como la gran decisión en la cúspide del Estado. “Hay que incorporar las muchas y diversas decisiones de todos los actores participantes, gubernamentales y extra-gubernamentales, que en sus diversas interacciones han preparado y condicionado la decisión central, le dan forma y la llevan después a la práctica, haciéndola y rehaciéndola, con el resultado muy probable que los resultado finales no se asemejen a las intenciones y planes originales” (Aguilar Villanueva; 1996: 25).

En este sentido, numerosas han sido las críticas al modelo administrativista formal de las políticas. El modelo de la planeación, (o planificación) reconoce que la implementación puede fracasar porque el plan original era impracticable. Pero no reconoce el punto importante de que muchas de las restricciones, tal vez la mayoría, se encuentran ocultas en la etapa de planificación, y sólo se descubren durante el proceso de implementación. Además, las condiciones de factibilidad cambian en el curso del tiempo; las restricciones anteriores desaparecen o son superadas, mientras surgen otras nuevas. El intervalo de la solución sufre transformaciones continuas, se contrae en una dirección, se expande en otras (Majone y Wildavsky, 1979: 266) .

En esta dirección, Bardach (1979) sostiene que el análisis del desarrollo de las políticas debería reducir al mínimo la importancia de metas y planes: unas políticas adoptadas con autoridad serían “únicamente una colección de palabras” que antecede a la implementación, a lo sumo son un punto de partida para una negociación .

La etapa de formulación de políticas prescribe procedimientos que guían la implementación para el logro de los resultados deseados o proyectados con base en ciertos supuestos. Sin embargo desde el incrementalismo se señala que en los hechos concretos, la implementación puede desviarse de los cursos de acción previstos por causas diversas que pueden incidir en su ejecución. Así, algunos actores podrían interesarse en los efectos que tienen ciertas políticas sobre la población, por lo tanto intentarían modificar la conceptualización original de las políticas, intentado cambiar las premisas, los modelos y teorías que dan base a las propuestas de políticas (Penso D albenzio; 1998). En este sentido, se reconoce que los actores no son neutrales y pueden cambiar las reglas del juego y la distribución de los papeles hasta desviar las acciones de las políticas de la línea en que fueron concebidas y diseñadas .

Las políticas, son entonces corrientemente diseñadas e implementadas desde el gobierno, pero también potencialmente sujetas a reelaboración/redefinición en la misma interacción dinámica con los actores sociales. Toda implementación de las políticas contiene mecanismos autocorrectivos, en el que las mismas interacciones establecen o hacen a las políticas. En síntesis, la transacción hace a las políticas de forma incremental, la modifica, ajusta y perfecciona.

En este sentido, la programación, el diseño y ejecución de una política, no son sencillamente el producto de un delicado cálculo tecnocrático o de una preferencia gubernamental. Son, en cambio el resultado del análisis, discusión y comunicación recíproca de los diversos actores sociales, políticos y gubernamentales, involucrados en su formulación, aceptación y puesta en marcha. En definitiva de todos los actores y sectores involucrados en la construcción de la cuestión.

La temática de la interacción adquiere fundamental relevancia para el incrementalismo, en la medida en que la política no es la simple decisión singular y discreta que se toma desde el terreno estatal. De modo que las políticas, no aparecen solo como decisiones gubernamentales en el sentido estricto, sino que es constituida a partir del inter-juego de interacciones y negociaciones de intereses. Ello explicaría el hecho de que la política no es sólo lo que desde el Estado se idea e intenta hacer. Sino que es lo que realmente logra hacer en interacción con actores políticos y sociales, más allá de simples planificaciones.

Las interacciones y los ajustes continuos desarrollados en las políticas hacen que la misma sea descrita correctamente como un proceso, más que como una simple acción/decisión tomada en un solo momento . En este sentido, el modelo incremental es relevante para detectar los problemas relacionados con el diseño de políticas, así como la aparición de viejos y nuevos conflictos entre los actores involucrados en las políticas: los “especialistas-pensadores” y los actores socioeconómicos, empresas, organizaciones, grupos de interés o comunidades locales. La implementación puede verse como la arena para la interacción. La complejidad de los cambios refuerza la búsqueda de diferentes combinaciones de formas organizacionales, tipos de participación y liderazgo, requeridos para lograr los objetivos de las políticas (Penso D albenzio; 1998).

Las políticas no se desarrollan en el papel, ni son meros resultados de acciones gubernamentales. Es en el mundo real en donde se materializan las tramas de relaciones entre actores, instituciones y organizaciones, tanto gubernamentales como no gubernamentales presentes en todo proceso de formación e implementación de las políticas. Si bien desde el ámbito gubernamental el diseño de los programas sociales implica la adopción de una perspectiva ideológica en el cual se construye al “otro”, objeto de la intervención y, en el que a partir de un conjunto de rasgos y atributos tipifican (estereotipan, asignan identidad y acción) a un colectivo sobre el que posteriormente actuar: los carenciados, los villeros, los relocalizados etc. No obstante, la población objeto de los programas e intervenciones, no son moldeados por las políticas. Los sujetos no solo recepcionan las políticas sino que las hacen: “las construyen, deconstruyen y reconstruyen”, en un proceso de doble y recíproca determinación construcción.

Estudios pioneros en esta temática (Aguilar Villanueva 1996; Lindblom, 1996) sugieren que la transacción entre actores gubernamentales y sociales puede pensarse como un proceso amalgamado de negociaciones/relaciones activas, en el que la población involucrada en las políticas, más allá de simples sujetos receptores, constituyen actores que tienen la potencialidad no solo de aceptar, sino de rechazar y modificar las políticas planteadas desde espacios de mayor poder de ejecución . En otras palabras, los programas, son corrientemente diseñados e implementadas desde el Estado, pero también potencialmente sujetas a reelaboración/redefinición en la misma interacción dinámica con los actores sociales. Así, en el momento de su implementación, los programas son replanteados/resignificados en la misma interacción dinámica, lo que implica también incorporar junto al incrementalismo una perspectiva transaccionalista de las políticas.

El actor principal que esta por detrás de una perspectiva transaccionalista de la política, es una vez más una actor/agente activo, con capacidades activas y creativas y sobre todo con capacidades y posibilidades de “dar otra direccionalidad al plan de intervención original”. En este sentido, la etapa de implementación no siempre refleja lo diagramado en un momento anterior de planificación y diseño, sino que la política adquiere una forma diferente en el proceso de interacción dinámica con la población.

Como puede notarse, esta perspectiva implica considerar la noción de “agencia”, en la que no se hace hincapié en la determinación de la acción por el contexto estructural/institucional. A partir de esta perspectiva se pone de relieve que en el marco de las limitaciones estructurales, las prácticas dependen de los esquemas interpretativos aplicados al reconocimiento y evaluación de la situación; de una praxis orientada y limitada por las posibilidades y alternativas dadas en función de la posición que se ocupa (Giddens, 1985) . En base a estas consideraciones se pone el acento en analizar junto a las políticas, el carácter dinámico de las relaciones sociales y el desarrollo de capacidades analíticas y creativas de los individuos, frente a las limitaciones del sistema, de modo que habría de darle más peso a la viva realidad de la “interacción social” como alternativa que potencialmente estaría constituyendo a las políticas. Contexto en donde además, cobra importancia la deliberación, la confrontación y la comunicación entre actores sociales y gubernamentales.

En la perspectiva incrementalista, la propuesta relacional y transaccional de corregir las políticas, parte del supuesto que la acción social genera una gran variedad de “arenas de decisión”. En ellas participan múltiples actores, todos ellos dotados de conocimiento local, información parcial y un capital acumulado de prácticas. Al ponerlos en juego interactivamente buscan arribar a la “solución” del problema, que puede consistir nada más que en su desplazamiento, transformación o simplemente en su re-elaboración conforme los actores vayan negociando sus preferencias en una arena de intereses y poderes constituidos . Ello posibilitaría además de la participación, los espacios mixtos y la gestión asociada para la discusión y el tratamiento de las políticas (Poggiese; 1999).

En función de estas consideraciones teóricas, el resultado de las políticas sociales, se gestaría en diferentes “campos o arenas de poder”. En este sentido, la importancia radica en cómo se configura un nuevo escenario, en el que (en un sentido estricto) no se trata de quién debe perder y quién debe ganar, sino de ver el haz de negociaciones, interacciones y contiendas desplegadas. Así “las áreas de implementación de la política (o de actividad gubernamental) constituyen arenas reales de poder, cada arena tiende a desarrollar su propia estructura política, su proceso político, sus élites y sus relaciones de grupos” (Lowi, 1975; 101). En estas arenas se activan campos de fuerzas, de pujas, de tira y afloje, proceso que pone de relieve el carácter transaccionalista y negociacionista que adquiere toda instancia deliberativa de las políticas a implementar.

La premisa básica del incrementalismo señala que las políticas nunca se implementan tal como se planificaron. La complejidad del entorno social, político, económico y administrativo, así como las variaciones entre las distintas arenas de poder, influyen en el comportamiento de los programas políticos y no siempre se obtienen los mismos resultados. Contexto en el que por otro lado, se pone de relieve que las diferentes formas de organización social pueden ser más efectivas que la gestión gubernamental burocrática, diferentes características de liderazgos y otros elementos pueden dar otra direccionalidad al plan de implementación y desarrollo de las políticas. Así en la concepción incremental y transaccional la constante elaboración/re-elaboración de las políticas sociales constituyen instancias indisolublemente necesarias y ancladas en tramas de poderes y en las sinergias desatadas.

En el incrementalismo los principales aspectos sujetos a discusión se centran en la manera como la interacción/intervención de actores distintos al gobierno en la construcción de políticas sociales, pueden generar una vía alternativa para incidir no sólo en las orientaciones de las políticas originales, sino también en los efectos que las mismas implicarían para la población. Si bien una política social es, en buena parte una particular y planificada aproximación o estrategia para solucionar un problema concreto, no obstante, la fase de implementación señala que entre la planificación y la ejecución se producen brechas. Todas las políticas siempre van precisando de cambios, modificaciones, alteraciones, en función de la incorporación activa de los distintos actores que intervienen por medio de la transacción, a lo largo del proceso de las políticas. Actores que en última instancia no hacen más que corregir, acrecentar e incrementar sucesivamente los resultados de las políticas, sin que existiera en ningún momento un corte radical entre la planificación original de la política y una modificación inmediatamente posterior. Modificación en la que tienen tanta injerencia los poderes gubernamentales como las libertades ciudadanas.

En la actualidad esta perspectiva incremental y transaccional que hemos propuesto para concebir el desarrollo de las políticas es de significativa relevancia, para la evaluación de la implementación tanto de las políticas sociales, como de las políticas habitacionales en particular; en un contexto en donde el problema de la vivienda gradualmente ha constituido una cuestión de Estado en relación a demandas construidas por actores colectivos, y sobre todo en una coyuntura democrática y socio-política formalmente abierta al involucramiento y participación de la sociedad civil en las políticas. Cuestiones que en la actualidad dejan márgenes de oportunidades a los ciudadanos para trascender a la retórica participativa formal de los programas e “incidir realmente en las políticas”.


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