1.1. Los modelos de implementación

En el análisis de las políticas sociales no se debe reducir el estudio de los programas de acción gubernamental al momento decisorio de diseño, formulación y planificación dirigido desde el Estado. Más allá del diseño esta la concreción o implementación de la decisión. La etapa de implementación adquiere relevancia no solo porque facilita la evaluación de los “resultados reales” a lo que ha alcanzado una política, sino precisamente, porque en el fondo posibilita develar dimensiones de las complejas interrelaciones Estado-sociedad. Toda política que se va a implementar se basa en una teoría de causa-efecto en la concepción de lo que se pretende solucionar, de modo que lo que se implementa es la hipótesis causal que constituye la política (Pressman y Wildasky; 1984).

Si bien en la literatura politológica se ha diferenciado una gran gama de estilos de implementación de las políticas (también llamados ejecución o implantación), no obstante la clasificación tradicional de estos modelos nos conduce a tres formas predominantes que se han registrado durante las últimas décadas en las sociedades democráticas contemporáneas. Estos modelos de implementación de las políticas comúnmente han tenido una designación muy laxa entre los analistas de las políticas. Un primer modelo es denominado de “arriba hacia abajo”, un segundo de “abajo hacia arriba” y, finalmente un modelo de carácter más flexible, relacional y participativo, que constituye una especie de síntesis de los modelos anteriores: el modelo transaccional que supone el desarrollo incremental de las políticas.

El modelo de “arriba hacia abajo” considera que la política es elaborada e implementada exclusivamente desde el Estado, por directivos y funcionarios de las administraciones e instituciones públicas. En otras palabras, los programas son concebidos desde un área técnica. En este sentido, se parte del punto de vista de los decisores públicos y excluye a otros actores que pueden aportar otras visiones sobre las cuestiones a incorporar en las políticas. De este modo, los programas emergen como un resultado y producto de la actividad estatal, siendo el diseño y la ejecución (implementación) la mera acción ejecutiva de un plan.

Este modelo de implementación es rigurosamente tecnocrático, en la medida en que se basa en un esquema que articula un nivel técnico especializado (decision makers) y un nivel político decisorio (decisión takers). Este esquema de funcionamiento gubernamental en el que los preparadores de la decisión y los tomadores de la decisión determinarían las políticas a implementar, supone que los decisores públicos son los actores clave y que las poblaciones objeto son simples receptoras de los programas. En la medida en que el sector gubernamental tiene la palabra final de las decisiones este modelo es de partida, poco permeable a la incorporación de otros actores sociales y, sobre todo es rígido en cuanto a participación social.

Contrariamente a la perspectiva anterior, el modelo de “abajo hacia arriba”, no se centra exclusivamente en las decisiones políticas elaboradas a nivel estatal/gubernamental, sino en los problemas percibidos por los actores y las estrategias desarrolladas para enfrentarse a ellos. Lo importante en esta visión es identificar la red de actores implicado en la redistribución de bienes y/o servicios en una o varias áreas, conociendo simultáneamente sus objetivos, estrategias, actividades y contactos. En realidad el ámbito de la intervención debe ser pensado como un espacio político denso, como un campo de relaciones local e históricamente constituido.

En este modelo se focaliza la atención en cómo los actores involucrados en la intervención interpretan los objetivos de la política y, además cómo perciben y definen las acciones en función de su posición y los marcos de legitimidad. Así, desde el modelo de “abajo hacia arriba” el interés no se centra en la manera en que una decisión es elaborada desde el Estado, y se hace más hincapié en analizar de forma precisa las estrategias de los actores implicados en un problema colectivo. En líneas generales este modelo señala, que en la complejidad de la interacción, los juegos de la implementación y los límites de la centralización burocrática escapan al control de la autoridad encargada de la implementación.

La política implementada desde este modelo, es entonces un curso de acción que involucra (y desata) todo un conjunto complejo de acciones y operadores, más que la visión específica/particular de los tomadores de decisión; de forma que la implementación no implicaría una secuencia de acciones diseñadas, planificadas y efectivamente ejecutadas.

En base al modelo de implementación de las políticas desde “abajo hacia arriba”, ha surgido un nuevo modelo de visión de la implementación comúnmente conocido como “modelo transaccional”, en el que corrientemente, la implementación es vista como evolución e interacción (Majone y Wildavsky, 1979) o, en el que la implementación es vista como un juego que involucra a distintos actores (Bardach, 1977) . La implementación siempre desata un proceso de negociación y redefinición en el que se ajustan las necesidades y expectativas de la población y las intenciones de los poderes gubernamentales encargados de las políticas; en una secuencia de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba desatando sinergias incrementales que corrigen a las políticas.

Los diferentes actores involucrados en las políticas ya sean como implementadores o como receptores de las mismas, “interactúan generando efectos correctivos en los programas propuestos”. En este sentido, el modelo transaccional es incremental, precisamente porque las políticas gradualmente van sufriendo transformaciones en vistas a continuas transacciones y, en donde los contenidos de las políticas son frecuentemente modificados en el proceso de sucesivas implementaciones.

En la actualidad las políticas concebidas bajo los parámetros de “la descentralización, concertación y participación de la población”, posibilitaría la apertura de espacios transaccionales e incrementales para el desarrollo de las políticas. Contexto en el que la participación sería el componente (más allá de la retórica del modelo de gestión) que abre la posibilidad a un proceso decisorio diferente, donde es susceptible una interacción dinámica y conflictiva entre Estado (gobierno, administración, técnicos) y sociedad (organizaciones, vecinos, etc.), sobre todo en el campo de las políticas sociales. Ello lleva a pensar cómo se articulan conflictivamente o cooperativamente dentro de un complejo campo de relaciones todos los actores involucrados en la formulación y puesta en marcha de las políticas. De este modo, desde el modelo transaccional al contemplar la participación y las posibles transformaciones de los programas, los continuos ajustes incrementales constituirían una variable de significativa importancia a tener en cuenta en el análisis de la implementación de las políticas.