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IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS HABITACIONALES SIN COMPONENTES SOCIALES. EL ANÁLISIS DE UN CASO TESTIGO

Walter Fernando Brites




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3.1. El análisis de la dinámica organizativa y la construcción social de la demanda

Como señaláramos con anterioridad, las políticas sociales conforman un plan de acción orientado a generar un cambio por medio de la implementación de sus postulados; sin embargo los individuos y los grupos receptores de las políticas, no constituyen un colectivo inanimado que asimila pasivamente lo programado en las políticas. Las políticas implementadas de arriba hacia abajo impactan y generan movimientos de abajo hacia arriba, en términos de nuevos planteamientos y demandas.

A partir de la implementación, las políticas pueden redefinirse y modificar sus postulados; ello supone en muchos casos un interés o motivación de los ciudadanos, seguido del involucramiento, la participación y la organización constituyen un paso necesario para dar otra direccionalidad al plan de intervención inicial. En otras palabras, las instancias de implementación conllevan la potencialidad de despertar procesos organizativos en aquellos espacios sociales que se intentan transformar, como la comunidad, la vecindad, el barrio o, algún colectivo en cuestión.

Itaembé Miní como un conjunto socio barrial fundado a partir de la implementación de una política de vivienda que ha tendido a segregar a población reasentada en un territorio periférico, ha implicando no solo la construcción de nuevas identidades, sino la emergencia de problemas relacionado al hábitat y la falta de atención comunitaria. Pobladores son puestos a compartir no solo el mismo espacio, sino los mismos problemas, necesidades y desafíos. Contexto en el que los nuevos barrios comienzan a constituirse en el escenario en donde se desarrollarían intensas y diversas redes de comunicación que facilitan el intercambio social, la construcción de nuevas redes sociales, enclaves culturales y prácticas sociales.

Más allá del barrio como espacio físico que se contextualiza con carácter exclusivamente escenográfico interesa el componente organizativo que se gesta al interior del espacio barrial en donde sus habitantes a nivel colectivo propenden por la identificación de elementos comunes que incidan en su lugar de vida, a partir de la concientización de diferentes criterios que van surgiendo de la convivencia, de redes de relaciones establecidas dentro de ese espacio-tiempo social, donde las condiciones de vida y los rasgos socioculturales tienden a ser similares. En este sentido, una de las construcciones sociales que cobran significativa importancia serían las comisiones vecinales, es decir el mecanismo organizativo por excelencia para mejorar el barrio, para comunicar o demandar, ante el gobierno de situaciones que afecten en algún grado el desenvolverse cotidianamente en un nuevo complejo habitacional. En este sentido, los habitantes/vecinos, en sus condiciones de sujetos tendrían un margen autonomía y posibilidades de injerencia o influencia sobre las decisiones que afectan el devenir de estos ámbitos.

En la actualidad el análisis de las organizaciones sociales cobran fundamental importancia tanto en términos teóricos como prácticos. Las organizaciones de la sociedad civil constituyen de modo abierto, espacios de dialogo y reflexión para que los ciudadanos puedan plantear sus problemas y perfilar las posibles soluciones. En este sentido, las organizaciones son fundamentales para transformar las debilidades individuales de los sectores empobrecidos en fortalezas colectivas, lo cual consolida el funcionamiento de genuinos procesos participativos a escala local.

En un sentido amplio, las organizaciones vecinales constituyen “el lugar de la confluencia y comunicación: las reuniones, las asambleas, los mítines representan centros de sociabilidad local y procesos comunicativos, un espacio para el encuentro para la concertación”. En otras palabras, es un espacio construido y habilitado para las prácticas vecinales portantes de una pluralidad de funciones: son útiles para la comunicación, para la recreación, para el intercambio, para la vecindad, para mejorar el barrio y hasta redefinir nuevos programas gubernamentales. De modo que las instancias organizacionales constituyen el espacio intersticial para la reflexión, acción y, transformación de procesos que fueron incrustados en ámbitos socio barriales como resultado de las políticas habitacionales deficientemente planificadas. En este sentido, las políticas desarrolladas no serían elaboradas e implementadas de una vez por todas, sino constantemente reinterpretadas, re-elaboradas, en base a la capacidad activa y transformativa de los pobladores.

En nuestra perspectiva, las organizaciones barriales en tanto trama de relaciones entre vecinos y articuladas por una multiplicidad de propósitos, señalaría en cierta medida la búsqueda de objetivos comunes: solucionar carencias y necesidades existentes en el plano barrial. El espacio común de la vecindad es un espacio propicio para construir demandas y acciones tendientes a resolver problemas colectivos. En tal dirección las organizaciones vecinales, generan ideas, reclamos, estrategias (para la solución de problemas) las evalúan, desarrollan y tratan de imponer en el dominio de la esfera institucional gubernamental. Acción que develaría el papel activo y constituyente de los vecinos en la generación, y re-elaboración de las políticas. Cuestiones, que de partida implicarían, por medio de la transacción, el replanteo/modificación de “las políticas habitacionales” que se han implementado inicialmente: sin componentes sociales, urbanos ni comunitarios.

En función de estas ideas, el objeto de este trabajo es desarrollar un tipo de investigación que tenga en cuenta el carácter contextualista y procesual en el que se desenvuelven las prácticas organizativas orientadas a encontrar soluciones. En el marco de problemas y necesidades colectivas-barriales, los vecinos en tanto agentes, reflexionan, actúan, opinan y eligen, haciendo uso (de forma diferencial) de los márgenes de autonomía y libertad que están a su alcance. En este sentido, la inclusión de ese conjunto de prácticas de los actores permite elaborar la noción de estructura constituida por la actividad humana, a la vez que por medio de esa constitución (Giddens, 1978 y 1995) recuperando la dimensión micro-social de los procesos socio-políticos.

Así contrariamente a una visión simplista y mecánica (según la cual el comportamiento de los actores en los procesos socio-políticos estaría completamente determinado por la posición que se ocupa en la sociedad), proponemos un modelo de análisis más amplio y en el que se reconoce explícitamente lo multifacético como características de estos procesos, que involucra a lo político, lo cultural, lo incremental, el medio ambiente y lo estructural, así como las dimensiones racionales. El poder, la oportunidad y el accidente influyen tanto en la forma de los resultados como lo hacen el diseño, los acuerdos negociados y los planes maestros (Pettigrew, 1985) . Perspectiva en la que también se cuestiona la división convencional entre la formulación de las políticas y su puesta en marcha, y estos procesos no se perciben como discretos o cronológicos sino como interactivos y confusos (ídem).

Las demandas vecinales no se realizarían al azar, sino que serían el producto de un proceso político organizativo, el resultado en definitiva, de la acción e interacción comunicativa/deliberativa. Las organizaciones vecinales permitirían así, desarrollar y perfeccionar las prácticas reivindicativas de los vecinos, a la par que contribuiría a alimentar un asociacionismo de base. Si bien la acción comunicativa (Habermas; 1989), posee también una capacidad generadora de diferencia, pluralidad y desacuerdo adicionales, la búsqueda de soluciones y objetivos compartidos implicarían (en algún grado) necesariamente el acuerdo entre los vecinos.

La construcción -desde abajo- de reclamos y demandas de orden barrial mostraría a éstos como constructos a partir de preferencias específicamente vecinales generadas por canales participativos, organizativos, deliberativos. En este sentido, la capacidad organizativa/transformativa de la acción vecinal constituye una dimensión de significativa importancia. Así, con la finalidad de transformar, reelaborar las políticas originales que se han propuesto y desarrollado, los vecinos elaborarían sus preferencias en torno a cuestiones que afectan también y de modo similar a otros vecinos. No obstante, la acción política, en efecto no operaría en el vacío y su apertura no podría equipararse a la ausencia de constricción estructural alguna .

Es importante subrayar que esta perspectiva supone que las relaciones entre las organizaciones sociales comunitarias y las agencias gubernamentales se establecen de acuerdo a decisiones estratégicas entre ambas partes y que estas no dependen solamente de uno de los actores (Villar; 2003, 18). A pesar de que en algunos casos el gobierno puede ser el actor dominante en el juego político y las organizaciones de la sociedad civil suelen tener menores opciones dentro de este juego, siempre ambos actores están participando en la relación, orientados por una decisión estratégica (Najam, 1999: 19) . En síntesis, actores gubernamentales y sociales están inmersos en tramas de poderes constituidos y constituyentes, que al ponerlos en práctica generan sinergias incrementales.

En función de nuestro marco conceptual es necesario repensar nuestro problema empírico: el proceso de formación de una política de vivienda, que en su diseño, planificación e implementación no han incorporado componentes sociales y de atención comunitaria, desatando serios problemas, conflictos y replanteos por parte de la población hacia las políticas implementadas. Situación en la cual concebimos a la revisión/re-definición de las políticas como resultado de procesos en la que está en juego la capacidad activa y creativa de los sujetos, es decir los beneficiarios como potenciales constructores de nuevas políticas/programas.

En este sentido, el análisis de los mecanismos de funcionamiento de las políticas, fundamentalmente cuando éstas involucran la administración gubernamental y su desarrollo en el marco de los cambios y transformaciones por la que atraviesan, resultan ejes analíticos de fundamental importancia. Tal propuesta fuerza a concebir las políticas sociales en su trayectoria global, estos es: como procesos que recorren diversos momentos y niveles que involucran a distintos sujetos y agentes sociales (Danani; 1996: 26).

En líneas generales, es a partir de las organizaciones vecinales, como ámbito de expresión y acción colectiva, en donde se van a construir las relaciones significativas con las políticas. De modo que ponemos en primer plano el aporte de las organizaciones sociales comunitarias en el proceso de incidencia en la re-elaboración de las políticas. El conflicto dinamiza la organización vecinal, organización que es funcional para la interacción y corrección de las políticas. En este sentido, es importante analizar y evaluar no solo los aportes de las organizaciones sociales comunitarias en los proceso de corrección de las políticas, sino ir más allá del logro en la formulación y re-orientación de las políticas y tener en cuenta otras dimensiones desde el punto de vista de la deliberación y la participación .

A partir de la experiencia desatada en el complejo habitacional de Itaembé Miní, se podría dilucidar el dilema: si la población objeto de la política habitacional fue constituida como mero depositario o recepcionista pasivos de un estilo de implementar políticas de viviendas, o por el contrario, si el contenido de las políticas o programas posteriormente implementados aparecieron necesariamente, como el resultado del comportamiento activo y de la capacidad movilizadora de los vecinos. En esta investigación nos volcamos a trabajar desde esta segunda hipótesis. Punto de vista, en el que además recuperamos la participación organizada de los vecinos, en la medida en que aparece como cierto grado de involucramiento e incidencia de la población en las decisiones e intervenciones gubernamentales que acumulativamente se materializaron en el complejo habitacional. De modo que analizamos el papel de los pobladores y sus prácticas (no simplemente como población receptora o destinataria de las políticas), sino precisamente como población que despliega un amplio abanico de formas participativas, organizativas orientadas a incidir, crear o transformar a las políticas.

En la actualidad las diversas formas de participación y organización experimentadas en el complejo habitacional abrirían nuevas expectativas y oportunidades, en la redefinición de las políticas, a la par que generarían diversos interrogantes en torno al papel que cumplen las comisiones vecinales, organizaciones barriales y, movimientos reivindicativos en la revisión de las políticas: ¿Cuáles son los mecanismos organizativos de los vecinos de los barrios para realizar la tarea de incidencia en el conjunto de las políticas de viviendas? ¿Qué tipo de cuestionamientos y demandas realizan y qué estrategias utilizan para ser escuchados por el gobierno? ¿Qué fuentes de legitimidad utilizan los actores para construir sus demandas?, etc. Estas son algunas preguntas relevantes a fin de develar este proceso y, como veremos a lo largo de este apartado son cuestiones que demandan un minucioso análisis, dada la multiplicidad de demandas y la diversidad de actores relacionados con el proceso de gestación e implementación de las políticas.


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