2.1. Reforma del Estado, procesos de descentralización y la redefinición de las políticas habitacionales

La reforma del Estado y los procesos de ajustes estructurales iniciados, tanto en la Argentina como en Latinoamérica, se desarrollaron bajo los lineamientos de la tan mentada globalización, apelando a una perspectiva desde la que eufemísticamente se estimuló un proceso de modernización política y económica, a fin de transformar los modos de regulación social bienestaristas preexistentes. La idea fuerza con la que se nombró a este proceso fue la de libertad de mercado, y la centralidad que adquirió el mercado fue en contrapartida de la disminución de las funciones del Estado. Ello generó más allá de la reforma del Estado y sus funciones de regulador social, el achicamiento del gasto social y consecuentes recortes en las políticas sociales de cobertura masiva.

En este sentido, en el análisis de las políticas habitacionales contemporáneas es importante tener presente dos consideraciones centrales: a) los procesos de descentralización y reforma administrativas del Estado y, b) los cambios macro-económicos que surgieron de la aplicación a ultranza del modelo neoliberal. Estos procesos han incidido rotundamente en la concepción y elaboración de las políticas de viviendas, como una cuestión de Estado. El primer proceso ha implicado que las demandas ciudadanas y su participación en el ámbito público tendieran a centrarse fundamentalmente en el ámbito de los gobiernos provinciales o locales (como ámbito donde las demandas están ancladas localmente), en tanto el segundo ha generado, una mayor retirada del Estado de la sociedad civil, a partir de la reducción de los gastos sociales y del recorte y privatización de políticas. Proceso que ha desembocado en la disminución notoria de la inversión productiva en las ciudades, desatando así situaciones alienantes que acrecentaron la emergencia de la pobreza .

En el fondo un Estado descentralizado es un estado que reduce notoriamente su intervención centralizada delegando y transfiriendo competencias y funciones a otros ámbitos gubernamentales y sociales. Como sostiene Luis Coraggio, (1994) “dentro del contexto internacional, el proceso contemporáneo de globalización exige en América Latina abrir su mercado interno a la competencia mundial y descentralizar el Estado Nacional, reduciendo el papel de éste como regulador y compensador social, desmantelando así las estructuras de integración social que produjo el desarrollismo, sin sustituirlas por otras equivalentes. Por el contrario, se afirma la centralidad del mercado mundial, como mecanismo de regulación económica y de atomización de la sociedad en comunidades cotidianas, locales, como nuevo sujeto “pre-social” (Coraggio; 1994: 2).

La descentralización conllevó a una modificación del rol del Estado y una redefinición de las responsabilidades funcionales entre los diferentes niveles de la estructura político/administrativa, incluyendo un redimensionamiento del sector público, (Rosenfeld y otros, 1994), y sobre todo delegando, desconcentrando, devolviendo a los gobiernos municipales competencias y funciones pertinentes a la dimensión local. Bajo esta perspectiva, el tema de la descentralización, tuvo una clara dimensión política: el de la subdivisión del espacio político como requisito para gobernar. Contexto en el que la temática de la territorialidad o espacialidad ha sido un componente central de las estrategias de desarrollo y elaboración de políticas que se han propuesto. Punto de vista en el que además se planteó, que para el funcionamiento de una democracia es imprescindible una modalidad de autogobierno local con participación ciudadana.

En la actualidad, la descentralización constituye uno de los procesos más evidentes y generalizados de reforma del Estado que ocurren hoy en día en prácticamente toda América Latina. En la Argentina, la reforma del Estado realizada durante la década de los ‘90s, supuso un proceso de deconstrucción del Estado social, basado fundamentalmente en un plan de privatizaciones (de entes de actividad productiva, de servicios y de protección social); desregulaciones (mecanismo funcional a la puesta en marcha de la libertad de mercado); reforma administrativa (reorganización de la administración central) y, por último, la transferencia de servicios a las provincias y al mercado. Esto último implicó un proceso de descentralización del sistema de protección que convirtió a las provincias y municipios en nuevos actores responsables del gasto público .

En el marco del modelo descentralizador y de reforma del Estado, las provincias y municipios debieron reestructurar sus modalidades de regulación e intervención social, puesto que disminuyeron los recursos y acciones del gobierno nacional sobre todo el territorio, lo cual obligó a los gobiernos locales generar más ingresos propios, a través de expandir e incrementar gravámenes fiscales y establecer nuevas relaciones entre lo público y lo privado para el suministro de servicios urbanos (inminente privatización). En este contexto, las políticas sociales comenzaron a redefinirse, a la par que la acción estatal se retrajo y se transfirieron cada vez más responsabilidades a la sociedad.

Con la crisis económicas/financieras y, junto al proceso de descentralización y reforma del Estado, el deterioro de las políticas y programas sociales se ha dado, por un lado, a través de la desestructuración de las políticas públicas consolidadas históricamente y, por el otro, a través del desmantelamiento de programas que existían de manera precaria (Zicardi, 1998:15). Paralelamente al desmantelamiento y la desestructuración de las políticas estatales de tendencia universalista y su reemplazo por programas focalizados, también fue posible constatar una tendencia hacia la terciarización por vía de la transferencia de programas hacia las organizaciones no gubernamentales, y simultáneamente vía la transferencia de programas y servicios hacia el sector privado y los gobiernos locales.

Estas transformaciones estuvieron implicando un nuevo modelo de gestión en el que la “participación, la co-gestión e instersectorialidad” fueron retóricamente los lineamientos en la elaboración de las políticas sociales a fin de brindar respuestas a las diversidades de problemas y demandas que surgieron en la esfera pública local. Marco en el que lo local y lo territorial comenzó a imponerse como lugar posible de trabajo con la gente a partir de las categorías de participación, involucramiento y la democratización del proceso de toma de decisiones políticas y de inversión regional y local .

En tal sentido los paradigmas que regían las diferentes formas de gestión comunitaria han avanzado fuertemente durante las últimas décadas, desde el tradicional modelo de desarrollo de la comunidad hacia un modelo de desarrollo local, en el que se enfatiza la obtención del desarrollo descentralizado, un desarrollado a “escala humana”, en ambientes locales y regionales (Barraza, 2001). Como sostienen Findling y Tamargo (1994: 25) “las experiencias asociadas al desarrollo de la comunidad y a la planificación participativa gestadas en el marco de un modelo tecnocrático del diseño de políticas, no resultaron eficaces para corregir los desajustes del sistema, adolecieron de ser fragmentarias, discontinuas y de ser “ajenas” a los grupos poblacionales a los cuales estaban dirigido”.

En este sentido, en el marco de la descentralización pública y reconociendo a las instituciones gubernamentales locales como las instancias que se vinculan más directamente con los problemas de la comunidad, recaería sobre ellos la identificación de la población-objetivo, la selección de los potenciales beneficiarios, y la coordinación del conjunto de acciones que aseguren la integralidad de la intervención promoviendo un desarrollo de carácter descentralizado y local. Perspectiva, en la que los gobiernos locales al constituir las instancias más próximas a la ciudadanía, asumieron la responsabilidad de la institucionalización de una política social y de servicios públicos que estuvieron menos centralizados y a la vez articulados a las necesidades de la población.

La re-estructuración de las políticas sociales fue puesta en tela de juicio. En ese sentido, se buscó una alternativa, tanto al Estado social-burocrático y a su sucesor neoliberal. Así se propuso un Estado social-liberal donde las organizaciones públicas no estatales desempeñan un papel central en el suministro de servicios públicos. Aquella idea se ancló en que las organizaciones sin fines de lucro motorizaban valores como la confianza, la dedicación y la solidaridad. El sector público no estatal está conformado por organizaciones orientadas directamente hacia la atención del interés público. Su modo de operación es gerencial pero sin fines de lucro (Bresser Pereira y Cunill Grau, 1998).

En líneas generales, esta propuesta apuntó a dar protagonismo al denominado tercer sector, como el sector de la sociedad civil, diferenciado del Estado y del sector privado (empresas) , pero con igual poder de gestión en los asuntos de interés público. La participación del tercer sector ha contribuido no solo al desarrollo de procesos asociativos e intersectoriales en la comunidad, sino al desarrollo de una capacidad alternativa y complementaria para la provisión de servicios de bienestar, reduciendo los costos antes a cargo del Estado. En este sentido, desde que la descentralización ha sido justificada como una estrategia política para la participación de los ciudadanos en contextos locales, ha fortalecido la aparición y participación del tercer sector en la construcción de las políticas.

Quizás uno de los aspectos más importantes de los procesos de descentralización, apuntó a situar a los municipios como ámbitos territoriales claves para el desarrollo de gobiernos locales y procesos participativos de la población, a fin de reducir las brechas de relaciones entre el Estado nacional y los ciudadanos. Desde esta perspectiva el ámbito municipal fue planteado como idóneo para lograr mayores competencias en autonomía, democracia y, participación de la población, socializando e incorporando a la ciudadanía en la gestión de los asuntos públicos del municipio .

En la república Argentina la descentralización paulatina de funciones que el Estado central reservaba fue transfiriendo, en los últimos años, servicios a los gobiernos provinciales, en un proceso encadenado cuyo último receptor es el municipio, actor más cercano al ciudadano, al que tal servicio se le presta (González Villar; 2004: 36). La descentralización, desde el punto de vista administrativo, al referirse a la transferencia de competencias desde la administración central a las administraciones territoriales, (ya sean regionales o locales) planteó “eufemísticamente” nuevas formas y modalidades de atención y respuesta a las necesidades sociales, en la que se puso de relieve la corresponsabilidad Estado/Sociedad como ejercicio de la democracia participativa, la cual se manifestaría en la interacción entre los organismos del Estado y las redes sociales de los ciudadanos como formas viables de superar los problemas de la población.

En este contexto, tanto las políticas sociales en general como las políticas de viviendas en particular, se comenzaron a desarrollar en articulación con las organizaciones comunitarias y de base, implementando un nuevo modelo administrativo anclado en el desarrollo local y la gestión asociada, compartiendo con las organizaciones de la sociedad civil la responsabilidad estratégica regional y las acciones de gobierno, a fin de diseñar diferentes e innovadoras políticas habitacionales y transformar sustancialmente las relaciones gobierno-ciudadanía .

Así, en medio de la implementación de un nuevo paradigma de gestión de las políticas se propuso una institucionalidad particular, en donde el gobierno local fuera ejercido por autoridades competentes y motivadas, cuyos esfuerzos estén encaminados a la generación de un proceso de administración y gestión que sea apropiado y ajustado a las características y necesidades de desarrollo de la región, de allí que los proyectos y programas elaborados comenzaron a contemplar un diseño regional, adaptado a las necesidades de poblaciones ancladas localmente .

En líneas generales, más allá de la retórica descentralizadora, la experiencia de reforma llevada a cabo en la Argentina señala, que el proceso de descentralización ha asignado a las provincias y los municipios, un amplísimo campo de acción, en materia de salud, educación, asistencias sociales, vivienda, etc., de modo que actualmente están siendo requeridos para realizar acciones que anteriormente eran cubiertas por organismos de nivel Nacional. Sin embargo, en la práctica su capacidad de gasto -relacionada obviamente con sus ingresos- no parece estar a la altura de sus necesidades (Informe Argentino de Desarrollo Humano, 1997)

En este sentido el proceso descentralizador, se fue iniciando sin definir y evaluar planes, establecer claros procedimientos y haber previsto sus consecuencias en los diferentes espacios que involucró . Ciertamente el proceso de descentralización fue introduciendo cambios significativos en la elaboración de las políticas sociales, básicamente en los ensayos de nuevas formas de gestión y atención, muchas veces a pesar de que el Estado central no adelantaba completamente el proceso de transferencias.

En la actualidad la creciente municipalización, no sólo de las políticas, sino de los problemas del desarrollo hacen difícil concebir y decidir políticas que puedan cubrir y satisfacer todas y cada una las demandas sociales, situación que por otro lado, requiere que los gobiernos instrumenten políticas públicas que garanticen la cobertura de al menos, satisfactores básicos para los ciudadanos. En este contexto, los tomadores de decisiones y los formuladores de las políticas, asumen el desafío de coordinar con los ciudadanos las operaciones de los programas para llevar los servicios lo más cercano a la gente que debe ser atendida. En este sentido, el rediseño de intervenciones y estrategias que contemplen una adecuada distribución de responsabilidades entre las diferentes instituciones y organizaciones (privadas y sociales), gubernamentales y no gubernamentales adquiere fundamental relevancia para el análisis de cómo se vienen elaborando las políticas de viviendas en el marco de los procesos de descentralización.