Crisis territorial, escenarios y actores del desarrollo regional: Cusco a fines del siglo XX.

Consideramos la Región del Cusco el caso representativo de un espacio regional históricamente desarticulado, a consecuencia de su inscripción al patrón de desarrollo primario-exportador. Lo que sigue son partes de un trabajo anterior (Romero 1998a).

La relación Estado-Región en el contexto de la crisis económica de largo plazo y del rol del Estado, produjo una crisis territorial. Esta es una situación donde “hay dificultad de producir y hacer funcionar concretamente los territorios necesarios. Cuando la dinámica territorial no es más regulada desde lo interior sino desde lo exterior” (Peigne 1994: 16). La crisis territorial representa, entonces, una perturbación en las relaciones sociales de producción y de estas con respecto al conjunto del territorio.

A diferencia de la antigua organización del espacio vertical, en la época republicana la organización del espacio y el aprovechamiento de su potencial productivo fueron conducidos por el centralismo de los diferentes estilos de desarrollo económico, social y político que han dirigido el país. En este contexto, el Cusco se constituyó como un espacio económico y socialmente fraccionado, es decir, débilmente articulado e integrado en términos de su desarrollo interior.

El Estado, la demanda externa, el capital internacional y la centralización son las principales fuerzas centrífugas que permiten explicar el por qué del carácter fraccionado de esta región, siendo reforzado por la debilidad de las fuerzas sociales y, ante todo, de sus sectores dirigentes, para revertir las tendencias que han orientado los recursos y excedentes hacia fuera en desmedro del desarrollo regional. Al menos en lo que concierne al periodo de la primera gran modernización –expresión perteneciente al historiador Tamayo Herrera— que experimentó la región en 1890-1940, los sectores que formaban la “clase dirigente del Cusco” no supieron organizar su propio espacio regional (Wiener 1986).

En la región el proceso de modernización fue incompleto, centralizado por las elites locales en la antigua capital de los Incas y condicionado desde el exterior, creando las condiciones para la crisis territorial. Esta fue ahondada por el debilitamiento del rol del Estado central como principal aportante de capital, recursos y capacidades a las regiones, junto con la persistencia de un patrón de crecimiento industrial dependiente que favoreció el centralismo y el desarrollo desigual. Estos factores impactaron siendo regulados o administrados por el Estado mediante diversas políticas de alcance global, sectorial y regional. La naturaleza externa de los impactos impuso restricciones al desarrollo regional, en medio de una crisis estructural de largo plazo de la economía peruana.

En el Cusco la crisis territorial consiste entonces en las dificultades económicas para organizar los recursos y espacios de producción en los ámbitos urbano y rural; abarca también los problemas vinculados con la formación, articulación y funcionamiento de los mercados, el rol de las ciudades y la falta de integración de los espacios mercantiles en la economía regional. La acumulación y reproducción espacial del capital está sesgada hacia determinados sectores y grupos de empresas, cuya capacidad de arrastre es débil porque responde a un patrón de acumulación extrarregional o internacional.

Dicha crisis tiene igualmente una dimensión social y política, cultural e ideológica, expresada en la crisis de las instituciones (sectoriales, regionales, locales) del Estado y de las elites para dinamizar y conducir procesos de cambio, lo cual estuvo acompañado por el desencanto y el escepticismo social respecto del discurso sobre el desarrollo: este último había sido ideologizado desde las esferas del poder para justificar políticas de Estado de pretendido interés nacional, por no decir para satisfacer intereses corporativos.

La crisis territorial es asimismo diferente según el punto de vista social, sectorial, gremial o de clase con que se mire. Para el comerciante era un problema de demanda y escasa capacidad de compra de la población, para el micro y pequeño empresario su principal preocupación siempre fue la falta de políticas de promoción y apoyo estatal; para el trabajador común y corriente es la falta de empleo y los magros ingresos; para el empresario cuentan el mercado así como las facilidades y eventuales ventajas que obtenga del Estado para invertir en actividades rentables; para el campesino los problemas son múltiples y de sobra conocidos.

El Estado y su crisis repercuten sobre las dificultades de reproducción social, y por tanto de sus respectivos espacios, que afectan a las personas, actores y agentes, sea individual o colectivamente.

La economía del Cusco y de la Región no se formó en base a sus respectivos espacios mercantiles. La lana, antes de 1970, así como el turismo, la minería de Tintaya y los grandes proyectos de inversión del Estado en la época más reciente, organizaron la economía regional en función, por un lado, de su articulación con el mercado internacional y, por otro, del patrón de desarrollo centralista del país. En este sentido, la acumulación y reproducción espacial del capital son extra territoriales, pues los excedentes se apropian y capitalizan fuera de la región donde se generan; mientras que la ley del valor opera y es impuesta desde el Estado central por medio de políticas macroeconómicas.

En estas condiciones el desarrollo de la economía regional está bloqueado debido a la subacumulación, que tiene mucho que ver con la procedencia, destino y retorno de la inversión o del capital-dinero. La subacumulación es por lo demás el problema económico fundamental de todas las regiones en el Perú (Gonzales de Olarte 1989: 33).

A la sombra de este patrón dominante que extrae recursos naturales para exportarlos, existe una dinámica regional comprendida por los intercambios y circulación de bienes, fuerza de trabajo y dinero entre microrregiones, así como entre éstas con el centro administrativo regional y los centros urbanos. Es decir, existe -al menos en estado germinal- un mercado regional donde la articulación opera a través del comercio, el transporte y los servicios (incluye entre otros al sector financiero y los servicios del Estado) y donde además el Estado (regional, sectorial) mediante políticas de gasto e inversión (infraestructura, vías de comunicación) desempeña un papel mediador o articulador de la inserción de los productores en los espacios de reproducción social.

Por el Cusco circulan no solo mercancías (la mercancía dinero y la mercancía fuerza de trabajo) sino también capitales, lo que implica que el centro regional y su área de influencia más inmediata (léase: Cuenca del Vilcanota), constituyen un espacio fragmentado por un conjunto de economías mercantiles y semimercantiles, articuladas por los intercambios pero no necesariamente integradas. Si bien la movilidad y/o circulación de las mercancías permiten realizar la ley del valor, dando lugar por eso mismo a la formación de espacios mercantiles, la ciudad no desarrolla al campo (pero tampoco lo explota) y este dista de ser un espacio de realización del capital. En términos figurados el Cusco, ciudad capital y centro regional, es una isla rodeada por una diversidad de microrregiones cuya “modernidad” le ha sido implantada desde fuera, retrotrayéndose en si misma por la crisis territorial. ¿Será por eso que el Cusco es ante todo una “región campesina” (Remy 1987: 176) como fuente de cohesión social y condicionante de la integración mercantil?

Los problemas del mercado y de la integración (productiva) entre el campo y la ciudad están estrechamente interrelacionados. La expansión y desarrollo de los mercados en la región, como espacio económico, dependen del desenvolvimiento en el tiempo de varios procesos internos:

• Articulación de la pequeña y mediana agricultura con la agroindustria.

• Ampliación de la demanda urbana de productos artesanales y otros de la economía local, debido al incremento del turismo.

• Desarrollo endógeno de los productores con capacidad de acumulación y capitalización, mediante la diversificación de sus portafolios de producción, ahorro e inversión de excedentes en otras ramas de actividad.

• Incremento de la demanda urbana de alimentos esenciales, producidos por las economías campesinas, debido al crecimiento vegetativo de la población y a la mayor migración hacia las ciudades y centros urbanos.

• Generación desde la ciudad de nuevos empleos, de carácter estacional, para la mano de obra rural como resultado de la expansión de actividades urbanas, como la construcción y ciertos servicios vinculados al turismo.

Dinámicas regionales

La variedad de climas y microclimas, recursos hídricos, forestales, la relativa abundancia de especies de flora y fauna (terrestre y acuática), y de recursos genéticos, permiten afirmar la existencia de una base productiva favorable a la diversificación de productos agrícolas, ganaderos, forestales y piscícolas, con un manejo sustentable. Esta posibilidad, sin embargo, encuentra dificultades de desarrollo por los actuales patrones de explotación y manejo indiscriminado de los recursos, con fines comerciales para obtener rentabilidades inmediatas, las técnicas depredatorias que se utilizan en su extracción, la contaminación del ambiente y las importaciones que no permiten aprovechar adecuadamente el potencial existente.

El Cusco (ciudad y provincia) es un eje articulador en tanto centro administrativo (ahí se hallan la mayoría de instituciones de desarrollo y del Estado regional), principal mercado de la región, concentra el grueso del aparato productivo y es lugar de tránsito obligado de los flujos de comercio. Sin embargo, el Cusco no es todavía un verdadero centro de desarrollo regional (si se compara con las dimensiones de Arequipa) pues la industria es incipiente y débilmente articulada, el desempleo y subempleo son elevados (ambos totalizan 89%), y tanto la producción como el consumo son dependientes de importaciones.

No obstante dichas limitaciones y debilidades, el Cusco puede desempeñar un rol estratégico como espacio eje del desarrollo regional, lo cual pasa por un desarrollo urbano-industrial que no debiera estar desvinculado de los espacios rurales, e implica superar la articulación de tipo mercantil del Cusco con los otros espacios urbanos y las microrregiones.

En cuanto espacio social los procesos de articulación rural-urbana han operado en virtud de los movimientos de población, motivados por necesidades de empleo y de cambio en las condiciones de vida de la población rural. Los resultados de este proceso han sido el aumento en tamaño de las ciudades, la urbanización de las costumbres y del consumo, la terciarización del empleo.

Tres ciudades se han constituido en los principales núcleos de concentración de población: Cusco al centro, Sicuani al sur y Quillabamba en el norte. Los espacios mercantiles y las redes de transporte en la región están organizados y articulados en torno de estas ciudades. Cada una de ellas articula a su vez centros poblados menores y cabeceras de microrregiones; es decir, un sistema de intercambio con sus respectivas áreas de influencia. Puesto que Sicuani y Quillabamba se conectan a través del Cusco, este tiene un papel central en la circulación y distribución de mercancías.

Considerando a la cuenca del Vilcanota como una región intermedia, existen tendencias de urbanización acelerada en algunos distritos de esta cuenca: San Pedro en Canchis, Ccatcca en Quispicanchi, San Sebastián y San Jerónimo en Cusco, Macchupicchu y Chinchero en Urubamba, Echarate en La Convención. Los principales factores que explican este fenómeno son la dinamización del comercio, dentro del cual figuran las ferias, las vías de comunicación que facilitan las migraciones, la operación de grandes proyectos como el de electrificación (Ccatcca, Macchupicchu) y el turismo. En algunos lugares como Cusco y Urubamba la expansión urbana se ha topado con barreras naturales impuestas por la geografía, lo cual no ha impedido que este proceso continúe incorporando parte de su entorno rural inmediato.

Las tendencias de urbanización y los factores que la impulsan permiten concluir que la cuenca del Vilcanota es el espacio mercantil más pronunciado de toda la región.

La industria ha crecido estrechamente asociada a los procesos de urbanización, especialmente en la ciudad del Cusco donde además se han instalado el grueso de las instituciones estatales, el aparato administrativo, las oficinas sede de los grandes proyectos, la banca, tiendas comerciales, establecimientos y actividades vinculadas al turismo, mercados y múltiples tipos de servicios. Es decir, la industria en la región se formó para servir a la ciudad que es su espacio natural, en rubros como alimentación, vivienda, vestido, alojamiento y otros bienes de consumo esencial demandados por empleados, funcionarios, trabajadores, turistas y migrantes. En la medida que la ciudad fue creciendo lo hizo también la industria, aunque a ritmos diferentes.

La industria manufacturera genera el 8% del valor agregado regional y el 11% del valor agregado urbano. Es una industria con bajos niveles de empleo y productividad por persona ocupada, y asimismo con reducidos niveles de procesamiento y transformación. La mayor parte de la producción intermedia es insumida por las actividades de construcción (45%), mientras que por el lado de la demanda final la industria produce para el consumo urbano (66% del consumo privado de bienes industriales) y le corresponde el 10% de las exportaciones regionales.

La industria en la región se caracteriza entonces por transformar solo lo necesario para atender la demanda efectiva urbana y eventualmente exportar. La pregunta: ¿por qué no se ha desarrollado en la región una industria de bienes de capital?, tiene en parte que ver con el tamaño del mercado y la capacidad adquisitiva de la población. La demanda solvente la proporcionan los sectores medios, profesionales, turistas, comerciantes, propietarios de inmuebles, algunos inversionistas y empresarios. Es un pequeño sector de la población donde se pueden distinguir estratos: dependientes de un puesto de trabajo; otros poseen seguramente algún activo fijo y/o negocios; perceptores de ingreso fijo, estacional o que tienen varias fuentes de ingreso. Por su lado, la gran mayoría de la población es una reserva de mano de obra que transita por el autoempleo, la informalidad y/o el cambio periódico de actividad, incluyendo el desplazamiento hacia otras localidades menores alternándose con el eventual retorno a sus lugares de origen.

La inyección de dinero fresco que permite activar la industria, el comercio y los servicios, así como la demanda efectiva, tiene como principales fuentes al turismo, la inversión y el gasto corriente del Estado, el crédito de la banca para consumo e inversión, los proyectos de desarrollo de las ONG, los fondos de la cooperación extranjera, sin contar la ayuda material y las donaciones. Si se observa bien, esta inyección de recursos proviene mayormente de fuera de la región, lo que indica que el desarrollo regional y urbano en particular se halla condicionado a la llegada de dinero que le es exógeno. La disponibilidad de dinero y capital fresco resulta ser así una restricción para el desarrollo regional.

Hay recursos que generan excedentes como los que son explotados por la minería, o los que genere el gas de Camisea, aunque los beneficios de estas actividades han sido programados para perpetuar un patrón de acumulación que no pasa por la inversión en el desarrollo regional. Casi la totalidad de la producción minera se exporta, llegando al 56% de las exportaciones regionales. Encontramos así una explicación adicional a la pregunta planteada arriba: los espacios para la inversión, acumulación y reproducción del capital se encuentran en los recursos no renovables del subsuelo de las áreas rurales.

Es probable que el comercio y los servicios generen excedentes importantes y niveles de ahorro significativos pero que se reinvierten en el mismo sector, esto es, para reanudar la rotación del capital contribuyendo a reforzar el carácter mercantil del espacio económico regional. Por lo demás, la naturaleza social de los detentadores de capital-dinero que operan en estas actividades, dista de tener el espíritu del inversionista clásico. Se trata de un sector con una mentalidad comercial y rentista, que vive de la especulación de precios, la dolarización de los servicios, el juego artificial del tipo de cambio, y que invierte en propiedades inmuebles (terrenos, departamentos, edificios) para obtener rentas futuras en el tiempo.

Hay un crecimiento urbano general debido a las migraciones particularmente hacia Cusco y Sicuani, más que al desarrollo de la industria. De 1981 a 1993 se constata que los distritos crecen relativamente más que las provincias. Las ciudades intermedias son espacios urbanos en transición que han adquirido importancia por la actividad comercial y los servicios, como mercados de consumo y por la actividad manufacturera a pequeña escala. Estos espacios han llegado a articular mercantilmente sus respectivos entornos rurales, a través del intercambio (ferias), el empleo temporal en la construcción y en actividades terciarias, así como la producción de artesanías. Las ciudades intermedias no pueden crecer ni desarrollarse sin un entorno rural económicamente funcional.

El crecimiento urbano se traduce en demanda por mejores condiciones de vida, nuevas pautas de conducta, valores, actitudes, normas, creencias y estilos de los sectores populares, que los llevan a crear múltiples y variadas formas de organización institucional. Los espacios institucionales urbanos de origen popular (comités barriales, de vaso de leche, organizaciones vecinales, comités distritales de desarrollo, clubes, asociaciones, etc.) tienen un papel de interlocución frente al Estado, gozan de legitimidad, y expresan un proceso de construcción de institucionalidad para satisfacer necesidades.

Respecto de las dinámicas productivas son importantes las micro y pequeñas empresas, particularmente las que se hallan en las ramas agroalimentaria y artesanal, tanto en número como por factor empleo y por su mayor articulación con las actividades agropecuarias. En las áreas rurales es necesario prestar atención al surgimiento, desarrollo y especialización que ha ido adquiriendo la industria doméstica o la microindustria rural, al interior de la economía familiar. Esto es parte de los cambios que se están produciendo en el paisaje agrario de la región, como uno de los efectos de la creciente mercantilización de la economía de los campesinos. Hoy es difícil hablar de campesinos “puros” o de comunidades que permanezcan cerradas al contacto con la economía de mercado, siendo necesario también evaluar la utilidad que sigue prestando dicho concepto: ¿a quiénes reservaremos en adelante la descripción de campesinos?, ¿acaso a los más pobres? Estos interrogantes nos devuelven a un viejo debate ideológico y académico sobre la comunidad andina, rural o campesina (Stein 1986).

La condición campesina se halla atravesada por varios procesos económicos, sociales y culturales que inducen una redefinición: creciente urbanización de costumbres, modos de pensar y hábitos de consumo; importancia que ha adquirido el dinero para satisfacer necesidades (el campesino se ha vuelto también un consumidor de bienes urbanos); surgimiento de actividades mercantiles para el mercado como las artesanías para el turismo, y pequeñas actividades de transformación de tipo microempresarial con apoyo institucional.

Los campesinos no han encontrado mejor manera de luchar contra el estancamiento y la precariedad de sus recursos, que incorporándose a los espacios mercantiles como productores agrarios y precio-aceptantes en las relaciones de intercambio. Es decir, han empezado a interiorizar y adaptarse a las señales del mercado que les son transmitidas por la cadena de intermediarios. Estos últimos son la correa de transmisión de lo que las ciudades demandan del campo como producción agraria. Independientemente de ello, o paralelamente a este proceso, los campesinos y sus microrregiones mantienen entre sí una activa relación mercantil a través de las ferias que tienen una función de reproducción económica y social (Romero 1997: 135-139).

La agricultura y el factor tierra siguen siendo los principales sostenedores de la economía doméstica: constituye su seguro contra riesgos, tal como lo demostró Adolfo Figueroa para otros contextos regionales. Las principales tendencias observadas, en torno de la tierra, son la intensificación del uso del suelo agrícola, el aumento en número y superficie de la pequeña y mediana agricultura que se asocian con un proceso de parcelaciones, el incremento de la superficie de los minifundios; un proceso de redistribución y privatización de tierras al interior de las comunidades. Los propietarios comunales en las provincias altas y los particulares (campesinos colonos y asociados) en zonas de frontera agrícola como La Convención, son los nuevos actores agrarios en el escenario regional.

La urbanización generalizada ha impactado ocasionando modificaciones en la composición de los cultivos y el uso del suelo. Las tierras de valles interandinos, próximas a las ciudades y que disponen de riego, así como las de ceja de selva, han sido privilegiadas por el mercado para la producción de cultivos comerciales y alimenticios, destinados al consumo urbano y para la exportación, siendo también favorecidas por el crédito. La ubicación, distancia, acceso a vías de comunicación y calidad de las tierras son ya factores que están diferenciando a las microrregiones campesinas, entre las que se están especializando para el mercado regional y aquellas otras que se mantendrán como espacios mercantiles restringidos cuya incursión en el mercado va a ser marginal.

Desarrollo regional como resultante de la articulación/desarticulación de escenarios

La ocurrencia de dinámicas, procesos y tendencias han configurado escenarios a distintos niveles donde se desenvuelven. Hemos clasificado los escenarios en tres agrupamientos: los que corresponden a la relación Estado-Región, los de alcance regional y los escenarios microrregionales.

Desde el punto de vista de la relación Estado-Región:

• Ajuste macroeconómico

• Regionalización

• Reforma estructural del Estado.

En el ámbito regional (Región Inka, Cusco, Cuenca del Vilcanota):

• Desarrollo urbano-rural respecto de la articulación productiva

• Mercados de trabajo y empleo

• Procesos de ocupación del espacio por movimientos de población

• Dinámica comercial y mercados

• Inversión regional (minería, energía, infraestructura)

• Modalidades de explotación y manejo de recursos naturales

• Impactos de procesos socioeconómicos (urbanización, agricultura migratoria y otros) sobre los ecosistemas, recursos naturales y el medio ambiente.

Escenarios microrregionales:

• Pobreza crítica

• Minifundización, parcelaciones, redistribución de tierras

• Privatización y mercado de tierras

• Conflictos locales por acceso a recursos comunales y riego

• Crecimiento urbano de distritos

• Competencia informal en la producción, informalización del comercio y servicios

• Desempleo, subempleo, mercados locales de mano de obra

• Dinámica mercantil de las ferias en la articulación rural-urbana a nivel microrregional

• Colonización de frontera agrícola en selva y ceja de selva

• Influencia del turismo en la economía de espacios determinados (Cusco, Valle Sagrado)

Los movimientos de población, la urbanización, la explotación de recursos naturales y la colonización, constituyen dinámicas y procesos importantes porque están modificando aceleradamente la configuración social y productiva del espacio regional, dando lugar también a nuevas dinámicas (p. ej. deforestación, informalidad, impactos ambientales).

Actores del desarrollo regional

Hablamos de actores del desarrollo como sujetos con capacidades, y no de beneficiarios de proyectos en tanto receptores de recursos. En términos más amplios, los actores actuantes en la región pueden ser identificados en las siguientes categorías:

• Productores directos;

• Gobiernos locales;

• Instituciones públicas;

• Organizaciones No Gubernamentales (ONG);

• Organizaciones de productores;

• Organizaciones de base.

En estas categorías se incluyen:

1. Quienes a nivel microeconómico toman decisiones relativas a la producción.

2. Los agentes que buscan promover el desarrollo en determinados espacios o sectores críticos.

3. Quienes tienen la capacidad de colocar recursos y provocar impactos a una escala mayor de desarrollo.

A partir de la noción de productores directos identificamos a los actores económicos relevantes (ver el siguiente cuadro), en términos de su situación y participación en las dinámicas, procesos y tendencias en la región, tomando para el caso la Cuenca del Vilcanota. Es necesario notar que la categoría de actor económico encierra asimismo una condición social. En este doble sentido distinguimos:

1. Actores excluidos de las dinámicas socioeconómicas;

2. Actores con potencial de acumulación a mediano plazo;

3. Actores incorporados -o en capacidad de hacerlo- a las dinámicas del mercado con potencial de acumulación.

Actores económicos en la Región Cusco

SECTOR / RAMA DE ACTIVIDAD AGRICULTURA AGROINDUSTRIA COMERCIO

Excluidos Campesinos Minifundistas

(< 2 has de tierra)

Pequeños productores cuya producción mayormente es para el autoconsumo.

Otros campesinos que viven en áreas de pobreza extrema

Campesinos artesanos en situación de pobreza

Campesinos que realizan intercambio simple con comerciantes (trueque)

Con potencial

a mediano plazo Productores con más de 2 has de riego, en tierras de valle (sujetos de crédito)

Productores que combinan agricultura con ganadería (Urubamba, Chinchero)

Campesinos que al mismo tiempo son comerciantes Microempresas (1-4 trabajadores):

* Unidades familiares

*Talleres artesanales (Pisac, Chinchero)

Pequeñas empresas (5-9 empleados) Pequeños productores que participan periódicamente en ferias comerciales y mercados locales de productos agropecuarios: hortalizas, tubérculos, frutas, legumbres, granos (Calca, Pisac, Urubamba, Chinchero)

Incorporados al mercado Campesinos “ricos” con acceso al crédito y tecnología moderna

Productores cuya cartera de cultivos se orienta a mercados urbanos (hortalizas, granos, tubérculos) PYMES del Cusco y capitales de provincia Productores que comercializan en mercados extra locales

Elaboración. El autor.