G. La región, un concepto para la acción

El análisis y la reflexión adelantados en las secciones precedentes sugieren la necesidad de hacer explícito el sentido político, de acción colectiva, del concepto de región. Este sentido merece de una reflexión ética, teórica y política cuyo ámbito de validez puede ser más restringido que el del análisis conceptual adelantado en las secciones previas. El concepto de región, como herramienta para la acción, debe consultar el contexto histórico de cada pueblo y cada momento, su institucionalidad propia, sus aspiraciones y anhelos. En estas condiciones, ciertos aspectos de este análisis tienen una validez y una cobertura muy restringida que será ilustrada tomando el caso colombiano como referencia. Otros aspectos tienen trascendencia y su validez será más amplia, probablemente latinoamericana. Esta distinción debe ser tenida en cuenta por el lector atento para comprender adecuadamente tanto el alcance como las restricciones de las reflexiones que siguen.

1. El dilema ético asociado a lo regional y a sus definiciones

El Estado-Nación, desde su nacimiento mismo, ha tenido que resolver, de forma muy diferente en tiempo y lugar, el problema de garantizar la unidad en medio de la diversidad. Cada nación y cada territorio parte de condiciones de diversidad étnica, lingüística y cultural totalmente diferentes y ha resuelto, también de muy distintas maneras, una determinada fórmula de unidad. El origen de los estados nacionales latinoamericanos no escapa a esta norma. Por ello no debe extrañar que posteriormente a la independencia hayan transcurrido cerca de cincuenta años para que estas naciones lograran definir unas fronteras más o menos estables y unas fórmulas de ordenamiento jurídico-político duraderas.

En el caso de países unitarios como Colombia, a finales del siglo XX las posibilidades del centralismo fueron alcanzando su límite y las economías de escala ganadas se fueron transformando en pesadez institucional y técnica, progresivo deterioro en la calidad, costo, flexibilidad y eficiencia en la prestación de servicios sociales y en el ejercicio mismo de la democracia. A la sensación de marginamiento sentida por las regiones menos desarrolladas de Colombia se sumó la convicción de que, incluso en donde el centralismo fue benévolo, había llegado el momento de inventarse un nuevo algoritmo para garantizar la unidad en la diversidad.

Sin embargo, la obsolescencia institucional y política del centralismo no fue la única causa de su reciente transformación. A ésta hay que sumarle un desgaste subjetivo, asociado a la aparición de nuevas aspiraciones sociales y políticas, de nuevos referentes de desarrollo. Así, el centralismo, en donde la unidad pesó más que la diversidad se fue reemplazando por un nuevo esquema, aún en elaboración, en donde la diversidad gana importancia sin por ello renunciar a las aspiraciones de unidad.17

Cómo garantizar la unidad en la diversidad es el dilema en medio del cual se debate la Colombia del final del siglo XX y principios del XXI. Por consiguiente, el ordenamiento territorial es una pieza más del rompecabezas a armar en la solución a este dilema, probablemente una de las más importantes. Aunque la constitución de 1991 hace explícitas estas nuevas aspiraciones sociales, no prefigura las fórmulas específicas, duraderas y sostenibles, para garantizarlas.

En este sentido, se entiende que lo que el ordenamiento territorial discute no es solamente ni simplemente si los usos del suelo concuerdan con sus potencialidades físicas, o si las regiones administrativas corresponden con las funcionales, sino cómo poner el conocimiento técnico y científico del territorio al servicio de una psicoterapia útil para poner en marcha fórmulas de convivencia, progreso y democracia duraderas y legítimas.

2. De lo ético a lo político: las dimensiones institucionales y de política pública propias del ordenamiento territorial

El ordenamiento territorial es pues una condición necesaria mas no suficiente para la superación de la crisis social y política por la que atraviesa Colombia y, por tanto, debe ser adecuadamente definido y resuelto para incluir todas sus dimensiones fundamentales. En este sentido, como una útil referencia se acudió a la definición propuesta por Montricher (1995). Para ella, ordenar el espacio es asegurar el desarrollo equilibrado del conjunto de regiones que lo componen y necesita cuatro tipos de estrategia:

1 Una estructura de autoridad, definible como sistema de atribuciones y competencias territoriales, concebida para asegurar la coherencia del territorio, acudiendo a cualquiera de las fórmulas conocidas o por inventar, oscilantes entre centralismo, descentralismo y federalismo. El ordenamiento territorial no se agota en esta dimensión sino que considera por lo menos tres más.

2 Redes de comunicación para unir los diferentes puntos del territorio, soportes materiales de la integración física entre las diferentes regiones. La unidad no puede ser un mero discurso, menos una ficción, sino debe traducirse en la existencia de medios concretos para su existencia, única forma de nivelar las oportunidades regionales de desarrollo. Cualquier forma de fragmentación o ruptura implica exclusión física o imposición de barreras a la efectiva integración de los territorios a las oportunidades ofrecidas por el espacio nacional.

A pesar de la fragmentación de poderes y territorios existente en la Colombia de fines del siglo XX y principios del XXI es interesante resaltar que prácticamente ninguno de los movimientos políticos de extrema derecha o izquierda posee reivindicaciones secesionistas. Todo lo contrario, en la mayoría de los casos se posee una referencia nacional y nacionalista muy fuerte.

1 Delimitación territorial en circunscripciones donde el tamaño debe ser funcional a la planificación y gestión de las actividades de su competencia. No basta con definir la estructura de autoridad sino que resulta necesario crear divisiones territoriales convenientes a la mejor marcha de las actividades comprometidas. Se trata de garantizar las condiciones de eficiencia y mejorar las posibilidades de éxito de la gestión territorial del desarrollo.

2 Finalmente, un sistema de ayuda al desarrollo económico y social para equiparar-igualar o compensar los desniveles del desarrollo regional. Aunque se cuente con igualdad de acceso a las oportunidades de crecimiento y desarrollo, éste tiende por lo general a concentrarse en ciudades y regiones determinadas y excluir, de forma absoluta y relativa, a otras. Estos desequilibrios no cuentan con sistemas espontáneos de compensación y, por tanto, pueden conducir a situaciones social y políticamente explosivas. Por tanto, resulta conveniente establecerlos y mantener un equilibrio satisfactorio a los ojos de las sociedades regionales.

El ordenamiento territorial entendido como ámbito específico de la política pública debe ser entendido integralmente, es decir considerando simultáneamente todas las anteriores dimensiones de la institucionalidad y de la acción colectiva, tanto pública como privada. Tomando este enunciado como punto de referencia se analizarán a continuación los rasgos centrales de la política pública y de la institucionalidad colombiana relacionada con este tema para identificar sus principales vacíos, contradicciones y sugerir un enfoque a la cuestión regional basado en la pluralidad de conceptos y en la flexibilidad de criterios como principios rectores para su manejo.

3. Lo regional como política pública y como práctica institucional reciente en Colombia: la descentralización

Las relaciones entre la nación y sus territorios se han manejado principalmente a través del proceso de descentralización. Por esta razón es inevitable mirar la cuestión regional y los problemas del ordenamiento territorial a la luz de los retos y dificultades creadas a partir de la descentralización. Los temas de mayor importancia e interés se relacionan con la gobernabilidad, la autonomía fiscal, la sustentabilidad económica, la eficiencia administrativa y la autonomía local.

a) La gobernabilidad democrática

Hay tres dimensiones que vienen afectando el desempeño local en el campo de la deseada consolidación de la gobernabilidad democrática: la guerra; la negociación política entre autoridades nacionales, regionales y locales; y el manejo de los riesgos y desastres naturales. La guerra es obviamente la principal amenaza a la gobernabilidad democrática, actualmente enfrentada por los gobiernos locales. Con su presencia se quiebran totalmente las reglas de juego institucionales de la conversación, la planeación, la participación en la consulta y el control y el proceso en el manejo de denuncias de casos e irregularidades. Adicionalmente, destruye en un instante el capital social construido pacientemente por personas y organizaciones y deja a las comunidades totalmente desprovistas de formas básicas de organización. Finalmente, convierte las localidades en parte integrante de una puja interminable por el control territorial, con la consecuente pérdida de autonomía y capacidad de autodeterminación. Su presencia es muy probablemente responsabilidad colectiva y es inútil, incluso perverso, intentar la identificación de culpables. No obstante, surge un interrogante para el futuro, señalado más como una propuesta de trabajo que como una acusación: ¿cuáles son y deberían ser las reglas de negociación, concertación, acuerdo y distribución de responsabilidades y derechos entre los diferentes niveles de gobierno (territoriales y nacional), en los procesos de negociación y construcción de la paz?

La segunda inquietud relacionada con la influencia del contexto en la gobernabilidad democrática local, se relaciona con el necesario aprendizaje institucional que debe hacerse acerca del manejo de las relaciones políticas entre los responsables de los diferentes niveles de gobierno, especialmente cuando se dan en medio de grandes diferencias partidistas o ideológicas. La descentralización política creó la posibilidad de surgimiento de movimientos políticos de arraigo regional y local, sin necesaria dependencia de los partidos de cobertura nacional. Igualmente, generó la posibilidad de no coincidencia en la filiación política de Presidente, Gobernadores y Alcaldes. Ambas circunstancias se han conjugado para crear una situación inusual que el país no está acostumbrado a manejar y que requiere ser evaluada. Se han podido presentar situaciones extremas de oposición irracional o de complacencia incondicional, con efectos poco sanos para la consolidación democrática y el desarrollo local e institucional. Se plantea entonces la inquietud de examinar abiertamente el tema y generar salidas éticas, políticas y normativas que pongan la construcción colectiva de instituciones defensoras del interés público por encima de las posibles diferencias personales y grupales.

La tercera inquietud se relaciona con el impacto que han podido tener los diferentes modelos hasta ahora aplicados por el Gobierno Nacional para responder al impacto generado por desastres naturales como terremotos, inundaciones y avalanchas. En las tres experiencias más sobrecogedoras y relativamente recientes como son Armero, el Río Páez y el Eje Cafetero, se han empleado modalidades de respuesta totalmente diferentes, con una muy distinta conjugación de los esfuerzos nacionales, locales y regionales. En este caso, como en los dos anteriores, es necesario considerar que además de una adecuada respuesta a la devastación producida por los desastres, debe pensarse si los procesos emprendidos han contribuido o no a la consolidación de la democracia local y regional y a la construcción de sólidas instituciones a nivel territorial. La experiencia debe ser evaluada y asimilada para derivar de allí el planteamiento de un modelo que concilie la urgencia de la reconstrucción con la importancia de la consolidación de las sociedades y gobiernos locales.

b) La autonomía fiscal

La descentralización fiscal creó un nuevo escenario con distintos márgenes de riesgo y capacidad de maniobra, poco conocidos previamente a la “Constitución del 91”. La autonomía política, fiscal y financiera del municipio se incrementó con un efecto consecuente sobre posibilidades y riesgos. Posibilidades de mejoramiento en la eficiencia del gasto, en la pertinencia de la inversión y en el positivo impacto sobre la calidad de vida de la población. Riesgos de sobreendeudamiento, de corrupción local y de discontinuidad en la orientación del esfuerzo público local a lo largo de las sucesivas administraciones y gobiernos.

La situación actual no es solamente responsabilidad de los gobiernos locales y territoriales. Es también el fruto de hechos imprevisibles como la recesión y el súbito incremento en las tasas de interés cuyo impacto fue sentido tanto por los fiscos locales como por el tesoro nacional. Es igualmente el resultado de una política de incentivo al crédito local que intentó ofrecer una condición para garantizar una mayor continuidad en las ejecutorias presupuestales territoriales y locales. Es igualmente consecuencia de una política de crédito institucional probablemente poco flexible y ágil que pudo haber incentivado el recurso al crédito comercial. El reto principal es el de construir mecanismos de regulación fiscal que impidan el arribo de situaciones semejantes a la presente, elaborados sobre la base del reconocimiento de la responsabilidad mutua.

c) La sustentabilidad económica

Aunque nunca fue un argumento central en la puesta en marcha de la política de descentralización, hubo la tendencia a pensar que ella contribuiría a democratizar el acceso a las posibilidades de desarrollo local y regional. De acuerdo con las investigaciones recientes en la materia, esta expectativa parece haberse incumplido pues las brechas de desarrollo y riqueza económica entre localidades y regiones se incrementaron a los largo de los años 1990. Este resultado seguramente no es atribuible a la descentralización. No obstante, cabe preguntarse qué circunstancias del contexto pudieron contribuir a la explicación de esta poco deseable situación.

La violencia, la delincuencia común y la guerra son obviamente factores que han contribuido al empobrecimiento regional, especialmente a través de la huída de los recursos económicos y humanos. Otro factor de inmensa importancia ha sido el derrumbe de la economía agropecuaria, resultado de factores externos a lo local como las políticas de apertura y liberalización. Adicionalmente, el fraccionamiento y la atomización de las iniciativas locales de desarrollo económico les ha restado posibilidad de consolidación y les ha establecido un ámbito de consolidación excesivamente restringido. Este fraccionamiento y atomización han sido el resultado tanto de la mentalidad localista imperante en los municipios, como de una falta de claridad desde la Nación y el Departamento de la necesidad de promover asociaciones supramunicipales y supradepartamentales.

Se han impuesto discursos de desarrollo económico que ponen especial énfasis en el papel protagónico de los recursos endógenos y de la iniciativa local en la consecución de las metas de crecimiento y bienestar. Estos discursos y enfoques han contribuido positivamente a poner en marcha dinámicas locales y regionales con impactos alentadores. No obstante, han pasado por alto la necesidad de actuar simultáneamente sobre el levantamiento de restricciones de infraestructura nacional, regional y local. Los medios de comunicación y telecomunicaciones crean u obstaculizan las posibilidades de inserción local a los mercados regionales, nacionales e internacionales. Por mejor voluntad y capacidad local de organización, sin estos soportes físicos es muy difícil superar el estancamiento económico. La ausencia en este sentido ha sido, entonces, la de una clara conciencia del Gobierno Nacional, de la necesidad de una política nacional de ordenamiento territorial fundamentada en la orientación del esfuerzo en materia de construcción y mejoramiento de esta infraestructura. Por tanto, el ordenamiento territorial no se limita a la muy necesaria definición del sistema de competencias y atribuciones de los diferentes niveles de gobierno, sino que involucra el compromiso de acompañar los esfuerzos locales a través de inversiones en infraestructura física.

d) La eficiencia administrativa y la autonomía local

Las relaciones entre municipios y nación han estado marcadas, entre otras cosas, por la promulgación de una profusa y dispersa regulación legal, normativa e institucional. Si bien este esfuerzo contribuye a clarificar las responsabilidades y los trámites para el manejo de asuntos municipales estratégicos, en el conjunto constituye hoy un abigarrado y disperso paquete de normas que podría estar incidiendo negativamente sobre la eficiencia administrativa de los municipios y su autonomía en la toma de ciertas decisiones.

Parece oportuno hacer una revisión de la legislación existente, analizarla conjuntamente y determinar las convergencias, contradicciones y eventuales repeticiones, para proponer una simplificación de este régimen de relaciones entre la nación y los municipios. El cumplimiento cabal y estricto de los tiempos y procedimientos administrativos y políticos actualmente existentes podría estar yendo en detrimento de la capacidad de los gobiernos locales para mantenerse cerca de sus propios ciudadanos y atender oportunamente sus necesidades.

Adicionalmente, esta revisión debería permitir examinar un interrogante político y jurídico de importancia estratégica, como es el de saber hasta qué punto las regulaciones establecidas desde el gobierno nacional están siendo respetuosas del mandato constitucional de la autonomía local. Con esto no se está haciendo un juicio previo, sólo se está proponiendo la importancia de hacer esta revisión y de contribuir a establecer si el desarrollo legislativo de estos diez años concuerda o no con el espíritu de la constitución.

4. Lo regional como política pública y como práctica institucional reciente en Colombia: la regionalización de la políticas sectoriales

El desarrollo de las políticas sectoriales nacionales ha ido generando una serie de iniciativas de regionalización, caracterizadas por su diversidad y flexibilidad, pero también por la ausencia de coordinación entre ellas y discontinuidad entre gobiernos nacionales. Algunas de estas políticas tienen una institucionalidad regional claramente establecida. Para ilustrar la diversidad y dispersión de estos canales de trabajo e instituciones para la regionalización de las políticas nacionales se hará mención de las más importantes.

El manejo de la política ambiental cuenta con la existencia de las Corporaciones Regionales de Desarrollo, establecidas e instituidas por ley. Su jurisdicción tiende a coincidir con la del departamento y coexiste con otras figuras de manejo ambiental como las reservas, los parques naturales y las zonas de protección especial.

La política de lucha contra el cultivo y tráfico de drogas ilícitas ha desarrollado un programa específico, Plan de Desarrollo Alternativo, que actúa solamente en los municipios con mayor incidencia de este tipo de cultivos.

La respuesta a los impactos dejados por catástrofes naturales como los terremotos de Armero, la avalancha del Río Páez y el terremoto del eje cafetero, han dado lugar a la creación de corporaciones específicas, con jurisdicciones precisas, pero de naturaleza, funciones, duración y modos de operación totalmente diferentes.

Los diferentes ministerios y sus programas más importantes han puesto en marcha procesos de regionalización específicos. Éste es el caso del Ministerio de Agricultura, del Ministerio de Comercio Exterior y del previamente existente Ministerio de Desarrollo Económico. Incluso, al interior de un mismo ministerio, distintos programas eran manejados con fórmulas de regionalización diferentes, como era el caso por ejemplo de Industria por una parte y competitividad territorial, por la otra, al interior del Ministerio de Desarrollo Económico.

En el campo de la ciencia y la tecnología se crearon las Comisiones Regionales de Ciencia y Tecnología, manejadas por el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia y de la Tecnología (COLCIENCIAS), que coexisten con otras iniciativas de desarrollo tecnológico promovidas por entidades descentralizadas del orden nacional, como es el caso del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).

Adicionalmente, en el campo de la promoción regional del desarrollo económico se ha creado un complicado sistema de incentivos y exenciones con existencia legal, como es el caso de la ley de fronteras, las zonas económicas especiales y las exenciones tributarias regionales creadas como respuesta y salida a las regiones que han sufrido el impacto de catástrofes naturales.

Como se dijo arriba, esta institucionalidad así constituida goza de la ventaja de la especialización y la flexibilidad pues cada herramienta ha sido desarrollada con un propósito específico y se adapta a las circunstancias propias del ámbito en el que se desenvuelve. No obstante, aquellas no reguladas por ley han adolecido de la discontinuidad propia de gobiernos que no reconocen las virtudes de sus antecesores y quieren iniciar todo desde el principio. Adicionalmente, han implicado un desperdicio de recursos humanos y financieros regionales y nacionales pues dispersan el esfuerzo que cada una de estas iniciativas o programas requiere para su diseño, aplicación y evaluación. Finalmente, y esto es probablemente lo más grave, se trata de programas que no se diseñan a través de una consulta con los departamentos y los municipios sino que son de diseño exclusivo del gobierno nacional el cual tiende a reproducir una relación vertical en su ejecución. Esta característica se agrava cuando se tiene en cuenta que desde las regiones y municipios se han desarrollado variadas iniciativas de construcción regional que no corresponden con las iniciativas nacionales y que intentan ser fieles a los problemas y contextos específicos en los que han surgido.

5. Laboratorios de construcción regional en Colombia

Simultáneamente con los procesos de descentralización y regionalización arriba descritos, se han desarrollado en Colombia múltiples iniciativas de construcción regional, consistentes en diferentes formas de asociación de entidades territoriales, desarrolladas con fines distintos, con promotores diversos y con formas de funcionamiento también diferentes. Cada una de ellas pone en evidencia el tipo de necesidades a las que se ha querido responder y el protagonismo local y regional en su solución.

El antecedente más remoto de este proceso inició con los años 1980 y dio lugar a una figura institucional que existió por más de diez años, los Consejos Regionales de Planificación Económica y Social (CORPES). Los departamentos de la Costa Caribe colombiana se han sentido maltratados por el gobierno nacional en materia de inversiones y canalización de recursos hacia esa región de Colombia. Conformaron así un bloque de parlamentarios que ha ejercido y sigue ejerciendo presión legislativa para defender intereses regionales y promover el apoyo nacional a sus iniciativas. Uno de los resultados de esta presión fue la creación de los CORPES como consejos permanentes con presupuesto propio, destinados a promover y desarrollar proyectos de interés regional, entendiendo por región en este caso la agrupación de varios departamentos. Aunque esta figura nació por iniciativa costeña se generalizó a la totalidad del país y tuvo vigencia hasta hace unos pocos años, cuando dejaron de existir.

Una segunda iniciativa que vale destacar es el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (PDPMM), surgido como resultado de la conjunción de esfuerzos de empresas públicas nacionales como la Empresa Colombiana de Petróleos (ECOPETROL) y de instituciones de la iglesia como el Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP) y la Diócesis de Santander. Su intención es la de promover el desarrollo sin esperar la paz como resultado de negociaciones o acuerdos entre los actores armados. Ha promovido la formación de núcleos de participación popular para la planeación del desarrollo local y se ha articulado a los municipios y departamentos en donde actúa. A pesar de estar en una de las regiones de mayor violencia y conflicto en Colombia, el Magdalena Medio, ha logrado el respeto de las partes y ha conseguido el apoyo institucional de entidades nacionales como el Departamento Nacional de Planeación (DNP), y los internacionales como el Banco Mundial. Su ejemplo ha sido seguido por otros y hoy en día existen unas 5 ó 6 iniciativas semejantes en otras zonas de Colombia. La jurisdicción del PDPMM no corresponde a un solo departamento sino que agrupa cerca de 30 municipios que hacen parte de 5 departamentos diferentes.

Una tercera iniciativa, más reciente, es la del suroccidente colombiano, surgida en este caso del liderazgo de los gobernadores de los departamentos de Tolima, Nariño, Cauca, Caquetá y Putumayo. Ella podría interpretarse como una respuesta al manejo que desde el gobierno nacional se ha hecho de la política antidrogas y de desarrollo alternativo, ante la cual se ha dejado totalmente al margen a los responsables de los departamentos y municipios en donde ella tiene lugar. Así esta motivación sea muy precisa, su desarrollo ha sobrepasado el foco inicial y ha trascendido en un proceso político y social de formulación de planes de desarrollo regional, proyectos e iniciativas comunes.

Finalmente, desde hace tres años los gobiernos de Bogotá, Cundinamarca y la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca decidieron conformar una mesa de trabajo regional para identificar proyectos e iniciativas de interés común y están en la actualidad en la fase de elaboración de una visión regional de desarrollo.

Estas iniciativas han sido denominadas de construcción regional por agrupar varias condiciones que le otorgan esta característica. Por una parte, la razón más importante es la de haber surgido por iniciativa de actores locales o territoriales y no como resultado de una promoción desde la nación. Por otro lado, porque los ámbitos territoriales que cubren trascienden las fronteras de entidades político administrativas como municipios o departamentos. En unos casos son agrupaciones de departamentos, en otros de municipios pertenecientes a varios departamentos y en otro, de un área metropolitana como Bogotá y el departamento que la circunda, Cundinamarca. En tercer lugar, en todas está presente alguna forma de tensión, conflicto o carencia derivada del tipo de las relaciones entre lo local y lo nacional. Estas características contrastan con los procedimientos tradicionales de regionalización, reseñados en el párrafo precedente, con una verticalidad muy particular.

La mirada conjunta de los procesos de regionalización y construcción regional en Colombia pone en evidencia una ambivalencia. Hay, por un lado, una riqueza de procesos institucionales y sociales que convierten a Colombia en un muy interesante y fértil campo de experimentación y aprendizaje. Por el otro, un también inmenso desperdicio de esfuerzos por esta imposible confluencia de dos procesos que deberían acompañarse y coadyuvar. Este ensayo se cierra entonces con una serie de propuestas que abren alternativas para lograr esta confluencia.

6. Herramientas estratégicas: lo regional, el ordenamiento territorial y un nuevo enfoque para la asistencia técnica municipal

Los vacíos y dificultades anteriormente planteados merecen ser considerados y podrían dar lugar a reorientar o enfatizar algunas de las estrategias institucionales relacionadas con la descentralización en el país. Se hará referencia a tres grandes instrumentos de acción que podría contribuir a superar algunas de las limitaciones actuales.

a) El ámbito regional, refuerzo indispensable para consolidar la

descentralización

La descentralización como política de Estado en Colombia tendió a relegar el interés y a disminuir la importancia que en el pasado se le otorgaba a lo regional. La nación estableció comunicación directa con los municipios y se debilitó el rol del departamento. Adicionalmente, el Gobierno Nacional no ha logrado concretar hasta ahora un acuerdo nacional en torno a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y, por tanto, la iniciativa local y territorial para la constitución de regiones ha quedado sin el soporte necesario para su desarrollo.

Paralelamente, la descentralización, entendida hasta ahora estrechamente como idéntica a municipalización, ha puesto en evidencia algunas limitaciones del municipio como gestor del desarrollo social y económico local. En ámbitos como el económico, como se mencionó anteriormente, es evidente que el municipio colombiano promedio constituye un ámbito de planeación y acción insuficiente para echar a andar iniciativas de desarrollo económico con posibilidades de sostenerse y consolidarse: por la estrechez de su mercado, por las limitaciones en sus recursos humanos, y por las restricciones en capacidad de inversión. Todo indica que el trabajo mancomunado de un número plural de municipios es indispensable para generar dinámicas económicas más duraderas. En otros ámbitos como la prestación de servicios públicos domiciliarios, el aislamiento local condena al municipio a no tener posibilidades de acceso a alternativas técnicas adecuadas, ni a contar con los recursos económicos y humanos indispensables para garantizar el buen desempeño de las empresas responsables.

En estas condiciones la cooperación intermunicipal y la colaboración entre municipios y departamento surge como un imperativo para aumentar las posibilidades de éxito en el manejo de asuntos relacionados con el equipamiento municipal, la prestación de servicios públicos domiciliarios y la conducción de iniciativas de desarrollo económico local. La intervención activa del gobierno nacional y del departamento es indispensable pues desde el municipio se tiende a operar aisladamente y, con menor probabilidad surgirán iniciativas que permitan romper con el fraccionamiento y la atomización. Departamento y Nación deberían asumir el liderazgo en la promoción de las más variadas y flexibles formas de cooperación supramunicipal, construyendo así una respuesta regional a las dificultades propias de la descentralización.

b) La transferencia horizontal de tecnología como enfoque central de la asistencia técnica a los municipios

La experiencia de los municipios en los diversos ámbitos de la gestión del desarrollo local es ya muy amplia y variada. Existe un acumulado de conocimiento y de saber técnico hasta ahora desaprovechado, o por lo menos, insuficientemente valorado. En cada uno de ellos se han hecho ensayos, experimentos, se ha formado gente en la práctica del manejo de los problemas y, en buena parte de los casos se han inventado fórmulas y modelos adaptados a la solución de los problemas con las restricciones reales enfrentadas por el municipio colombiano. No obstante, el cuerpo de técnicos nacionales, de académicos e investigadores, ha estado de espaldas a este proceso de construcción de saber institucional, político y técnico.

La investigación y la asistencia técnica deberían desplegarse a partir de reconocer y valorar el aprendizaje construido empírica y espontáneamente desde lo local. El papel de la Universidad y de los órganos de gobierno debería ser principalmente el de facilitar los espacios de encuentro, interlocución y aprendizaje mutuo entre municipios y regiones. Para cada tema, problema o interrogante de la gestión pública local y regional existe una muy amplia experiencia que no se ha divulgado y que no ha sido consolidada bajo la forma de conocimiento científico.

El encuentro permanente de actores locales de diverso origen y proveniencia echa a andar sinergias indispensables para la resolución de los problemas. Facilita la circulación de información, impide la repetición de experiencias fallidas, acelera el proceso de aprendizaje por imitación y, lo que es más importante, tiende las redes de cooperación técnica entre localidades. El saber no está en Bogotá ni en los grandes “templos del conocimiento”. Está en la experiencia acumulada en nuestros municipios.

También es cierto que el mero encuentro y la conversación permanente no bastan para construir las condiciones de una cooperación horizontal. Es importante la participación de agentes externos como las agencias gubernamentales nacionales, los investigadores y los expertos para facilitar el tendido de estos lazos de cooperación, para generar las metodologías a través de las cuales se consolida este saber bajo la forma de conocimiento y se plasma en lenguaje escrito para legarlo a las generaciones futuras.

Utilizando como pretexto y como contexto el caso colombiano, este ensayo se cerrará con unas consideraciones finales centradas en la necesidad de desarrollar un concepto plural y flexible de región.