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LA NUEVA HACIENDA PÚBLICA DISTRIBUTIVA EN MÉXICO, AÑO 2001, RECHAZADA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN

Julio César Rodríguez Valdez




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2.2. Qué es la reforma fiscal (hacienda pública), caso México

En opinión de Ignacio Trigueros y Arturo M. Fernández, en su artículo Análisis, Evaluación y Propuesta para una Reforma Tributaria de la revista Una agenda para las finanzas publicas en México (2004), menciona que el sistema tributario mexicano está caracterizado por un sofisticado procedimiento para la determinación y el cálculo de los impuestos, y que a pesar de las altas tasas impositivas genera baja recaudación comparado con otros países, aun incluyendo los ingresos por los recursos petroleros, y con proporción al PIB mantiene bajo nivel de acuerdo con el registro de los países miembros de la OCDE, comparado, incluso, con países integrantes con menor grado de desarrollo, apenas de alrededor del 10 por ciento.

La baja carga fiscal en México se aprecia a la luz de un alto grado de evasión fiscal; la desigualdad en la distribución del ingreso puede ser otro factor. Los ingresos derivados de las exportaciones de petróleo generaron también los márgenes necesarios para atender las presiones que suelen satisfacerse con erogaciones del gobierno en un momento dado; así, durante los últimos 20 años, los ingresos tributarios del gobierno federal han fluctuado entre el 8.9 por ciento y el 11.5 por ciento.

Horacio Sobarzo, del Colegio de México, A.C., en Reforma Fiscal en México (2003), establece que el modelo mexicano tiene implícitas dos fuentes de ingresos: los ingresos tributarios petroleros y los ingresos tributarios no petroleros, lo que permite identificar el potencial de los ingresos petroleros y el tamaño de los cambios que requiere el sistema tributario para reducir la dependencia petrolera, lo que pudiera ser, en buena medida, el propósito de una reforma fiscal exitosa (2003, p.160).

El problema del sistema fiscal mexicano radica en el reducido grado de cumplimiento fiscal, y no al referirse a las exenciones del IVA a medicinas y alimentos, ya que esto generaría ingresos públicos suficientes para cubrir eventuales caídas del precio del hidrocarburo.

Para el doctor Salvador Kalifa Assad, para el licenciado Marco Antonio Pérez Valtier y para el doctor José Alfredo Tijerina Guajardo en Una Propuesta de Reforma Tributaria Para México, publicado por el CADE (Centro de Análisis y Difusión Económica), (2000.), México es un país con la más baja recaudación de sus ingresos tributarios, comparado con diversos países de América Latina y la OCDE. Esta baja recaudación implica un nivel de gasto público reducido, limitando la inversión en áreas de beneficio de alto impacto, como son: educación y salud. La baja capacidad de generar ingresos tributarios ha sido durante décadas compensada con los ingresos petroleros; sin embargo, la fluctuación de estos ingresos modifica el desempeño económico del país debido a su representación en el total de los ingresos públicos como lo muestra la tabla siguiente en razón de un tercera parte.

La insuficiencia del ingreso para atender necesidades apremiantes, como educación, salud, seguridad social, incremento de la inversión pública en infraestructura, son apenas una parte de las necesidades de los recursos públicos del país, sin tomar en cuenta los sistemas de pensiones, los rescates carreteros y bancarios que el gobierno federal tendrá que enfrentar.

La experiencia internacional nos indica que la evaluación y el diseño de un buen sistema tributario deben aplicar principios económicos sanos y tener claros sus objetivos. Entre los estudiosos de las finanzas públicas existe el consenso de que los principales objetivos de la reforma tributaria son:

• Proveer los ingresos necesarios para llevar a cabo los programas de gasto que la sociedad juzgue apropiados.

• Que sea eficiente; esto es: que se recaude sin distorsionar las decisiones de trabajo, ahorro e inversión de los contribuyentes (neutralidad).

• Que sea equitativo y la carga se distribuya equitativamente.

• Que sea simple, con un costo reducido de cumplimiento y administración.

En vista de lo anterior, gran parte de los especialistas en materia tributaria están de acuerdo en que México es un país con potencial económico, con las condiciones y los recursos necesarios, que en igualdad de circunstancias con gran parte de los países latinoamericanos y algunos europeos y asiáticos, posee la capacidad para el despegue hacia una era de modernidad en la que se privilegien la salud, la educación, se reduzcan los grados de marginación y de pobreza. La reforma fiscal que requiere México debe ser vista sin considerar como factor principal el petróleo; en coincidencia con los expertos en el tema, se deben emplear políticas públicas tributarias para evitar la evasión fiscal, elevando la recaudación, eficientando la misma y abatir la desigualdad en la distribución del ingreso.

Los países de América Latina se enfrentan en la última década ante la necesidad de superar el obstáculo del estancamiento social y económico, lo que ha provocado, incluso, la pérdida de nivel de desarrollo como factor de bienestar económico y social. Ruesga y Carbajo (2007).

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) coincide en afirmar que una de las características más negativas y diferenciales del modelo económico latinoamericano es la existencia de grandes capas de la población, alrededor del 40 por ciento, por debajo del índice, con estándares internacionales de pobreza. Los datos sobre la pobreza en América Latina no son nada halagadores en la última década sólo han descendido del 48 al 44 por ciento y, peor aún, la indigencia ha bajado del 22 al 19 por ciento; sin embargo, ha aumentado en la zona urbana. (Ruesga y Carbajo, 2007, p11).

Si a esto se agrega el grado de marginación, el desempleo, la economía informal, la falta de servicios básicos, se puede mostrar el grado de pesimismo económico; sin embargo, no se puede negar el crecimiento de las instituciones democráticas y la mejoría general en los grados de alfabetización y escolarización.

Si consideramos en primer término que América Latina conforma un área muy diversa, compleja y dinámica de naciones, cuya evolución hacia modelos de desarrollo sostenible, en un contexto creciente de globalización económica y social, supone una externalidad positiva para la humanidad en general y para sus propios habitantes, en particular. En segundo término, si reconocemos que los habitantes e instituciones en América Latina han demostrado en los últimos años un creciente dinamismo y una acelerada búsqueda de alternativas sociales, modelos institucionales y equilibrios políticos fundados en la democracia, por comprender que consolidar el proceso democrático era la premisa para asegurar la estabilidad y el bienestar para los ciudadanos latinoamericanos, resulta claro que tenemos que reflexionar, siquiera intelectualmente, cómo nuevos procesos de reforma, incluyendo la reforma fiscal, pueden coadyuvar a mantener y, sin duda, a impulsar estos cambios, en la opinión de Ruesga y Carbajo (2007).

Nadie puede poner en duda que factores como la seguridad jurídica, la ausencia de corrupción, la modernización del Estado y de las instituciones que componen la administración pública, para hacerlas más transparentes, eficaces y eficientes, potencian el funcionamiento de la economía, aumentan la productividad y, en general, favorecen el crecimiento económico. Con todas las limitantes que se han encontrado en el estudio los procesos de reforma, en nuestro caso, la reforma tributaria, puede coadyuvar a eliminar una situación general en América Latina, donde un crecimiento económico insuficiente, excesivamente basado en la demanda externa y en pocos productos, y una gran falta de cohesión social interna, acrecientan la desigualdad social, lo que impide el crecimiento económico y el bienestar social de la población.

Estaremos de acuerdo que en América Latina el primer paso que debe seguirse para implementar una reforma tributaria es lograr un pacto político-social entre los gobiernos y los ciudadanos. En dicho acuerdo se debe mantener el crecimiento del PIB, logrando que los indicadores macroeconómicos sean estables, redistribución de la riqueza, alcance de mayores oportunidades, abatir la pobreza, la marginación social, elevar la calidad de las instituciones, propiciar el ahorro interno como base para un desarrollo económico sostenido, en términos de Ruesga et al (2007).

Se deben hacer valer dos claros principios para lograr el éxito del pacto fiscal. Primero, elevar los ingresos públicos, pues sólo con recursos se pueden enfrentar las carencias de los servicios por demás elementales en la sociedad; además, sin ellos no se pueden formar capitales, ni mucho menos enfrentar los desequilibrios que plantea el exterior. Segundo, la distribución equitativa de los ingresos como principio impositivo fundamental, pues sólo así se reforzará la confianza en las instituciones y en la propia democracia.

Ahora bien, para obtener la suficiencia recaudatoria no debe partirse de la base de incrementar los gravámenes sobre el padrón de sujetos y bases tributarias ya sometidos a presión fiscal, sino de:

• Ampliar el número de contribuyentes reales.

• Incrementar las bases tributarias.

• Integrar a la economía informal.

• Modificar la distribución de la carga tributaria.

Todo intento de reforma fiscal será “integral”, “estructural”, que no vaya acompañada de una campaña de convencimiento social de que la misma no pretende, exclusivamente, aumentar la recaudación, sino modificar la distribución y los contribuyentes, a la vez que destinar los nuevos recursos a políticas públicas diferentes, pues fracasará, ya que recaerá sobre obligados tributarios cautivos, con fuertes apoyos en las propias administraciones tributarias y en el legislativo, reacios a pagar todavía más de lo que ya tributan.

El concepto de reforma fiscal no debe ser el tradicional, el que se ha entendido como las modificaciones jurídicas en la redacción de las diferentes normas legislativas o leyes, debido al denominado “principio de legalidad tributaria” bajo el cual funciona el diseño de los sistemas fiscales, sino en el marco de determinados principios tributarios de generalidad, progresividad, suficiencia, etc., cambios normativos aplicados por el gobierno en turno para obtener ciertos objetivos de política económica, social, etc. Identificar una reforma tributaria como alteración legislativa del sistema tributario es insuficiente y puede conllevar errores graves, pues lo relevante no es lo que dice la ley, sino cómo se aplica. Lo significativo no es que exista, por ejemplo, un impuesto sobre la renta de las personas físicas, sino el número de sujetos pasivos que lo declaran, las rentas declaradas, su distribución, etc.

En conclusión, en América Latina se tienen que conseguir mayores recursos tributarios, elevando, necesariamente, la presión fiscal, incrementando el número de actores, agentes pasivos, incorporando a sectores privilegiados, específicamente en México, disminuyendo la dependencia de los recursos por los hidrocarburos, introducir sistemas de simplificación y reforzar la administración de los recursos tributarios.

Archibald (2000) hace un análisis peculiar de Cuba. A pesar que en 1968 se nacionalizaron las medianas y pequeñas empresas, surgió un segmento de la población que se autoempleó en servicios personales, artesanías, transporte y diversos tipos de manufacturación, lo que ocasionó que desempeñaran su trabajo en la clandestinidad hasta el año de 1993. Archibald (2000).

Fue con el decreto de ley 141 y la resolución que lo acompañaba donde se liberó el trabajo por su propia cuenta, donde muchas personas migraron a la clandestinidad, y otros nuevos microempresarios se establecieran legalmente. La legislación de 1993 restringía el trabajo por cuenta propia a jubilados, a dueñas de casa y a trabajadores cesantes, pero excluía a profesionales y a gerentes. El número de microempresas registradas aumentó rápidamente: llegó a 169 098 en diciembre de 1994, y a un máximo de 208 786 en diciembre de 1995, Archibal (2000, p146).

El régimen impositivo para las microempresas estaba dado por políticas que el mismo entorno generaba. El principal marco de esas políticas lo detalla el tamaño y la operación del segmento y su regulación incluye:

• Prohibición de intermediarios, sin revendedores especializados, ni mayoristas.

• Prohibición de trabajar por su cuenta en todas las áreas profesionales.

• Prohibición de acceso a mercados estatales.

• No se puede hacer publicidad.

• No acceso a créditos, a divisas de tipo de cambio oficial y a insumos de importación directa.

• No se puede contratar mano de obra fuera de la familia.

• No a las asociaciones entre microempresarios.

• No ventas en la calle.

• Prohibición del desempeño de la actividad fuera de la casa.

La estructura del régimen impositivo consiste en pagar una suma mensual fija obligatoria a la Oficina Nacional de Administración Tributaria (ONAT), junto con una corrección anualizada por cada microempresa, un máximo de deducción del 10 por ciento sobre los ingresos imponibles por concepto de compra de insumos; la ley permite aumentos, pero no disminuciones a las tasas impositivas. Esto también se suma a la incertidumbre y anquilosa el sistema para el microempresario, quien debe pagar la cuota fija mensual completa, tanto en los meses buenos, como en los malos. No obstante, el microempresario puede abandonar la actividad al comienzo de cualquier mes, cesando inmediatamente los pagos mensuales. Archibald (2000, p 150).

El procedimiento al cierre del año es el siguiente:

• Las microempresas suman sus ingresos brutos.

• Restan el 10 por ciento de los ingresos brutos como deducción permisible por insumos comprados, para determinar el ingreso neto gravado.

• Calculan el impuesto mensual bajo un concepto de cuota fija; este es acumulativo.

• Deducen del impuesto calculado según la escala la suma de las cuotas fijas mensuales pagadas.

• Si el monto determinado según la escala excede del monto ya pagado en las cuotas fijas mensuales, el impuesto a pagar equivale a esta diferencia.

• Si el monto determinado es inferior a lo ya pagado, no reciben devolución.

En conclusión, el régimen impositivo en Cuba para la microempresa tiene varios defectos que lo hacen inequitativo, deterioran la eficiencia de la asignación de recursos en la economía y reducen su eficacia para recaudar impuestos. Los problemas derivan, principalmente, de la “regla del 10 por ciento” y del carácter y monto de los impuestos de cuota fija que deben pagarse cada mes, cualesquiera sean los ingresos. Este análisis ha mostrado que la incidencia real del impuesto es mucho más alta que la escala impositiva oficial cuando los costos de producción superan el 10 por ciento del costo máximo deducible.

Desde el punto de vista de la equidad, el régimen impositivo discrimina contra aquellas microempresas cuyas compras de insumos exceden el 10 por ciento de sus ingresos brutos. Es regresivo en cuanto las tasas de impuesto; son más altas para las microempresas de ingresos más bajos. Discrimina contra los potenciales contribuyentes frente a las empresas establecidas, porque aquellos deben pagar impuestos de cuota fija anticipados, aun antes de generar ingresos.

Gran parte del sector de la microempresa enfrenta, además, una carga tributaria más pesada que las empresas extranjeras en sociedades de participación. Desde el punto de vista de sus efectos sobre la eficiencia en el uso de recursos en la sociedad cubana, el régimen impositivo tiene resultados desafortunados.

Restringe la entrada de nuevas empresas al sector y lleva a otras a la quiebra; reduce la producción, eleva los precios para los ciudadanos cubanos, disminuye el empleo en el sector y, probablemente, contrae la generación de ingresos. Discrimina contra el valor agregado interno en el sector de la microempresa cuyos insumos son casi todos de origen local, frente al sector estatal, que paga menos impuestos, depende en alto grado de los insumos importados y puede repatriar utilidades.

Aunque el régimen impositivo recauda impuestos de las microempresas, hay diversos efectos que en realidad disminuyen el volumen de lo recaudado. Primero, la modalidad de pago de impuestos de cuota fija y las altas tasas impositivas que afectan a quienes compran insumos que exceden el 10 por ciento de sus ingresos brutos, empujan a las empresas a la clandestinidad o a abstenerse del registro formal. El tamaño de la economía clandestina es inmenso, como lo es la pérdida de recaudación. La naturaleza del régimen impositivo ha dado origen a una cultura de evasión y de incumplimiento de las obligaciones.

También se presentan algunas sugerencias encaminadas a mejorar el sistema impositivo para la microempresa.

Primero: debería establecerse una base impositiva normal, eliminando la “regla del 10 por ciento” y el ingreso imponible debería ser el ingreso bruto menos los costos efectivos de producción. Segundo: debería abolirse el pago anticipado de impuestos de cuota fija. Tercero: debería desarrollarse, a largo plazo, el acatamiento el régimen impositivo, haciéndolo tan justo y razonable como sea posible. Y, cuarto: deberían eliminarse las barreras artificiales generadas por las políticas a la entrada de nuevas microempresas. También sería necesaria una administración tributaria más eficaz para prevenir abusos en una modalidad de “deducción y costos del ingreso imponible” y en ausencia de un pago de impuestos anticipados de cuota fija.

Los países centroamericanos recaudan, en promedio, el 13.5 por ciento del producto interno bruto (PIB), lo que provoca que gran parte del gasto público lo financien con deuda pública, ante la insuficiencia de Ingresos tributarios, para hacer frente a la inversión en infraestructura física y social, abatir la pobreza, que afecta a cerca del 40 por ciento de la población, lo que hace que sea necesaria una transformación que modernice los sistemas tributarios y se recaudan algunos puntos adicionales del producto interno bruto (PIB). Agosin, Barreix. Gómez, Machado (2005, p 79).

Es de destacar que los países centroamericanos son pequeños y sensibles para promover la gestión de bienes públicos que se requieren para elevar o potenciar el crecimiento económico, y con ello brindar a la sociedad un estado de bienestar que eleve su calidad de vida.

Con el nivel de recaudación de actualmente alcanzan esos países, difícilmente se podría mejorar en educación y salud, así como tampoco crear la infraestructura física necesaria que provoque el desarrollo hacia un crecimiento sostenido, y si a esto se suma que la mayoría mantiene altas cargas de deuda pública, ha contribuido que por espacio de varios años se acumulen déficits fiscales crónicos. Otro asunto que exigirá profundas reformas al sistema impositivo es que en el marco internacional no pueden quedar al margen de la inserción de los tratados internacionales de comercio, lo que implica profundas reformas a los sistemas tributarios. Agosin et al (2005, p 80).

En conclusión, para hacer frente al dinamismo del comercio internacional las tasas de impuesto sobre la renta deben ubicarse en un nivel competitivo. Por ejemplo: la Organización Mundial de Comercio (OMC) establece que las tasas impositivas deben ser iguales dentro y fuera de las zonas francas, lo que originaría una pérdida en la recaudación de las empresas que no están situadas en esas zonas. Como una medida compensatoria a la moderación de las tasas impositivas es que las bases de tributación deben ser ampliadas.

Un aspecto más vinculado a los sistemas tributarios es la descentralización de la actividad fiscal, retos que se han propuesto llevar a cabo sin el resultado esperado, ya que los gobiernos centrales estiman que al disminuirse los recursos también se reduce su desempeño; los impuestos locales deben fortalecerse para gravar con mayores bases o tasas, dado que las actuales niveles son considerados como bajos.


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