Capítulo 2: Los órganos locales del Poder Popular en los municipios y su funcionamiento a partir de la Constitución de la República.

2.1: Análisis comparado en las Constituciones cubanas de la organización administrativa en los municipios.

Con el propósito de referirnos a la organización administrativa en Cuba no podemos hacerlo solo desde la óptica de la Constitución que rige en la actualidad sino hacer un recuento de la evolución que dicha organización ha tenido desde las propias Constituciones mambisas que dieron al traste para la posterior estructuración de los órganos administrativos. El constitucionalismo revolucionario, estuvo presidido, sin duda alguna, por el noble interés de que la patria, en sus esfuerzos libertarios, lograra ante las naciones ya constituidas una expresión respetuosa de la organización más adelantada que existía entonces para estructurar y dirigir el Estado, es decir , que se estableciera una organización organizativa en nuestro país pues nos estamos refiriendo al conjunto de órganos y organismos que, formando una estructura coherente delimitan y definen el sistema organizacional de una línea determinada y que depende del nivel de relación que exista entre ellos pues constituyen una estructura orgánica en constante armonía.

La primera de las Constituciones mambisas es la Constitución de Guáimaro que como hecho jurídico sentó las bases sobre las cuales se apoyarían las otras cartas constitucionales de la Cuba insurgente, al ser la primera de la República en Armas, aprobada por la Asamblea Constituyente el 10 de abril de 1869, en Guáimaro, territorio liberado de Camagüey. Los delegados de las provincias entendían que era urgente dar un carácter civil y un status jurídico a la aspiración independiente, concediéndole una forma democrática y republicana. En esta Constitución el Poder Legislativo se encontraba en manos de la Cámara de Representantes, como órgano creador de normas jurídicas y era el encargado de designar al Presidente del Poder Ejecutivo.

En ninguno de los 29 artículos de la mencionada Constitución se le prestaba real atención a la organización administrativa, toda la administración recaía en la Cámara de Representantes como máximo representante del pueblo, todo ello se debía esencialmente a que era el primer paso que se estaba dando para una Cuba independiente, y por tanto no existían las condiciones necesarias para que la Carta tuviese verdadera aplicabilidad, ni tampoco la unificación de pensamientos respecto a la misma, pretendían crear un verdadero gobierno que representara los intereses de los combatientes pero un gobierno necesariamente tiene que estar integrado por órganos que lleven a cabo su función y este texto carece de este tipo de órganos, hace referencia a la Cámara de Representantes pero no es utilizado al menos en un lenguaje técnico el concepto de órganos administrativos, se infiere que la Cámara de Representantes además de residir en ella el Poder Legislativo sea órgano administrativo también ya que de acuerdo a la Constitución constituye el centro de actuación de la nación.

Existe un representante por cada uno de los cuatro estados en que estaba dividida la isla. El texto marca un hito en el proceso constitucional revolucionario cubano porque constituye la primera Constitución, como ya se ha dicho, de la República que iba naciendo. A pesar de las particularidades del texto hay que destacar que estableció una estructura administrativa al dividir los Estados en: Occidente, Las Villas, Camaguey y Oriente, para un mejor manejo de la administración de los mismos.

El desarrollo de esta reunión, así como algunos de los pormenores del texto, no pueden ser comprendidos totalmente sin entender que en la misma se dirime las diferencias entre la tendencia de los camagüeyanos y la de los orientales con Ignacio Agramonte y Carlos M. de Céspedes a la cabeza respecto al carácter del gobierno, la relación entre el mando militar y el civil, la actitud a asumir respecto a la iglesia y la postura en cuanto a la esclavitud. En algunos estudios el valor de éste texto ha sido minimizado por considerarse demasiado idealista, poco ajustado a las condiciones de guerra e incapaz para lograr la conciliación de intereses los presidente-cámara-militares desconociéndose que la misma es producto de un patriciado que trata de proyectar en la misma lo más avanzado del ideario político del momento y de hombres apasionados y fieles en sus convicciones.

Por su parte la Constitución de Baraguá constituyó un texto muy breve que contaba con solo 5 artículos referidos al Gobierno Provisional que regiría y a su potestad para poner en vigor todas las leyes compatibles a la situación prevaleciente, mostrando la colegiabilidad para su actuación, representó un avance respecto a la Constitución de Guáimaro en el sentido que el término Gobierno se mostraba de una forma precisa, representando y dirigiendo tanto las operaciones militares como las restantes en las que inferimos se incluyen también las administrativas a pesar de que no se hablaba de órganos consideramos que el Gobierno Provisional desplegaba su actuación hacia todas las esferas; era imposible que un texto tan breve recogiera todos los aspectos necesarios para el desempeño de una nación. Carecían de los medios para crearla con todos los aspectos requeridos, el momento histórico requería la creación de un gobierno y que quedara establecido en su Constitución, que para los patriotas era tener una fuerza dirigente, la esfera administrativa organizacional pasaba a un plano menos importante. El texto tendría poca aplicabilidad práctica por la brevedad de su contenido pero marca un avance en el camino de la historia constitucional cubana.

Junto a las anteriores encontramos la Constitución de Jimaguayú, la cual desde el Preámbulo mantiene la convicción de que las leyes que respondan a las exigencias de la Revolución tienen que mirar más allá del interés colectivo, amplía las facultades del Gobierno y lo establece como órgano supremo de Poder, reflejando el acercamiento que poco a poco, administrativamente iban logrando. Con este texto no tenía atención la organización administrativa por lo que esta última no podría permitir el desarrollo de las regiones, ya que a pesar de los nobles propósitos con que era redactada, las atribuciones del Gobierno manifestadas en el texto redundaban solamente en el ámbito político y militar y ciertamente debía existir una organización administrativa, sin embargo no era regulada.

La Constitución de La Yaya reunió en Asamblea de Representantes a los diferentes Cuerpos del Ejército Libertador para renovar la Constitución en vigor y el Consejo de Gobierno. Es la más extensa de las Constituciones mambisas al tener un total de 48 artículos, debidamente estructurados y separados por títulos; quedan conferidas potestades más específicas al Gobierno de la República como el derecho al voto, el Poder Ejecutivo y al facultad de dictar leyes y otras disposiciones especiales de acuerdo a la Constitución así como la suspensión de derechos. El texto divide la Administración de Justicia en lo criminal y en lo civil, este texto constituyó el pro¬ducto más acabado de la fuente desde el punto de vista po¬lítico y técnico, siendo exponente del grado de madurez que había alcanzado el constitucionalismo mambí. En general puede afirmarse que esta fuente del Derecho Constitucional representa la radicalización del pensamiento político, marca el punto de partida del constitucionalismo cubano y sus documentos son expresión del proceso de for¬mación de la nación cubana.

En la Constitución de 1901 desde el preámbulo de la propia Constitución, los delegados del pueblo cubano abrazaban la idea de establecer un gobierno que cumpliera sus obligaciones de asegurar la libertad, el orden, la paz, por lo que en la Carta Magna se establecía que Cuba asumiría una forma de gobierno republicana; sin embargo todo respondía a legitimar jurídicamente la ocupación militar en nuestro país.

El texto reconoce la existencia de un Consejo Provincial por cada una de las 6 provincias existentes encargado de determinar sus respectivas denominaciones, el Poder Legislativo se regía por dos cuerpos electivos: Cámara de Representantes y Senado que conjuntamente reciben el nombre de Congreso, el cual tenía entre sus facultades dictar disposiciones que regularan y organizaran todo lo relacionado a la administración general, provincial y municipal, o sobre cualquier otro asunto; a pesar de lo anterior, el Congreso no podía crear disposiciones que conllevaran a reformas administrativas ni suprimir impuestos de carácter permanente lo que distingue realmente de la poca autoridad que poseía aún cuando representaba la esfera de forma general.

Los Consejos Provinciales como órganos administrativos de la provincia tenían la obligación de formar presupuestos estableciendo los ingresos necesarios para cubrirlos. Los acuerdos de los Consejos Provinciales serán presentados al Gobernador de la Provincia y podrán ser suspendidos por él o por el Presidente de la República, cuando, a su juicio, fueren contrarios a la Constitución, a los Tratados, a las Leyes o a los acuerdos adoptados por los Ayuntamientos, dentro de sus atribuciones propias como lo establece el artículo 96 del texto. Existía un régimen local sobre la base del modelo orga¬nizativo de gobernador-Consejo Provincial y alcalde-Ayuntamiento.

Resultó ser un avance constitucionalista al establecer una organización administrativa que respondía a las necesidades de la provincia y el municipio. De acuerdo al artículo 103, los términos municipales estaban regidos por Ayuntamientos y cada acuerdo tomado requería ser presentado al Alcalde para su aprobación porque son los encargados de publicar los acuerdos de los Ayuntamientos haciéndolos ejecutar, otra de sus atribuciones es la de Ejercer las funciones activas de la Administración municipal, expidiendo, al efecto, órdenes y dictando además instrucciones y reglamentos para la mejor ejecución de los acuerdos, cuando éste no los hubiere hecho.

En este sentido somos del criterio de que la Constitución de 1901 evidencia el paso de avance que en cuanto a la organización administrativa se iba logrando, al establecer una organización centralizada teniendo como premisa el desarrollo provincial y municipal que fluía bajo la dirección del Gobernador y del Alcalde respectivamente. El texto aunque no resultó ser lo que se esperaba políticamente por la presencia de la Enmienda Platt sí marcó pautas para la organización administrativa y el desarrollo local.

Por su parte la Constitución de 1940 expresa que las provincias y los municipios, además de ejercer sus funciones propias coadyuvan a la realización de los fines del Estado. El Congreso como órgano administrativo es el encargado de dictar las disposiciones relativas a la administración general, provincial y municipal. En el articulo 209 recoge que el Municipio es la sociedad local organizada políticamente por autorización del Poder Legislativo en una extensión territorial determinada por las necesarias relaciones de vecindad, sobre una base de capacidad económica para satisfacer los gastos del gobierno propio, y con personalidad jurídica a todos los efectos legales. Los municipios podrán asociarse para fines intermunicipales por acuerdo de sus respectivos ayuntamientos o comisiones. También podrán incorporarse unos municipios a otros, o dividirse para constituir otros nuevos, o alterar sus límites, por iniciativa popular y con aprobación del Congreso, oído el parecer de los Ayuntamientos o comisiones respectivos. El Gobierno Municipal es una entidad con poderes para satisfacer las necesidades colectivas peculiares de la sociedad local, y es, además, un organismo auxiliar del Poder Central ejercido por el Estado a través de todo el territorio nacional.

El texto resalta la autonomía de la que goza el municipio, y el Gobierno Municipal queda investido de la solución libre de todos los asuntos de la sociedad local, de la formación de impuestos y la suministración de los servicios públicos necesarios, estando obligado a satisfacer las necesidades mínimas locales.

Consideramos que la Constitución de 1940 es las más avanzada de las analizadas hasta ahora ya que además de conceder al gobierno Municipal toda la administración local, establece garantías al régimen municipal cuando recoge en el texto que:” Los acuerdos del Ayuntamiento o de la Comisión , o las resoluciones del alcalde o de cualquier otra autoridad municipal no podrán ser suspendidas por el Presidente de la República, el Gobernador de la Provincia ni por otra autoridad gubernativa. Los referidos acuerdos o resoluciones sólo podrán ser impugnados por las autoridades gubernativas cuando éstas los estimen ilegales, ante los Tribunales de Justicia, que serán los únicos competentes para declarar, mediante el procedimiento sumario que establezca la Ley, si el organismo o las autoridades municipales los han tomado o no, dentro de la esfera de su competencia, de acuerdo con las facultades concedidas a los mismos por la Constitución “.

Igualmente ninguna Ley podía declarar de carácter nacional un impuesto o tributo municipal que constituyera una de las fuentes de ingresos del municipio, sin garantizarle al mismo tiempo ingresos equivalentes a los nacionalizados, asimismo no está obligado a pagar un servicio que no esté administrado por él mismo , esto evidencia que el municipio no solo tenía autonomía , sino también protección de su economía , de sus ingresos por parte de sus leyes y de sus autoridades representativas porque establecía que el Alcalde o cualquiera otra autoridad representativa del gobierno local podría, por sí o cumpliendo acuerdo del Ayuntamiento o de la Comisión interponer ante el pleno del Tribunal Supremo recurso de abuso de poder contra toda resolución del Gobierno Nacional o Provincial, que, a su juicio, atente contra el régimen de autonomía municipal establecido por la Constitución, aunque la resolución haya sido dictada en uso de facultades discrecionales. La organización municipal era democrática y respondía en forma sencilla y eficaz al carácter esencialmente administrativo del gobierno local.

La Constitución brindaba la posibilidad a que el Municipio escogiera su sistema de gobierno: el de comisión o el de ayuntamiento y gerente, o el de alcalde y Ayuntamiento, buscando la mejor opción de desarrollo local en sentido administrativo. En la esfera provincial se percibía también una autonomía en la organización administrativa, existía un Consejo Provincial encargado entre otros aspectos de formar su presupuesto ordinario de ingresos y gastos y determinar la cuota que en proporción igual - en relación con sus ingresos- debería aportar obligatoriamente cada Municipio para sufragar los gastos de la Provincia. La Ley organizará el principio de gobierno y de administración provincial que se establecen en esta Constitución, de modo que responda al carácter administrativo del Gobierno Provincial. Existía un Tribunal de Cuentas como organismo fiscalizador de los ingresos y gastos del Estado, la Provincia y el Municipio .Como afirma el Dr. Carlos Villabella Armengol , en su libro , “… el texto es un documento avan¬zado para su tiempo, por las instituciones constitucionales que diseñó, y progresista por los postulados sociales que introdujo y el rescate de valores nacionales que sustentaba, independientemente de la nula viabilidad que tuvieron, en la práctica, la mayoría de sus supuestos.”

Son ejemplos de instituciones avanzadas para su tiempo todos los pronunciamientos del constitucionalismo social, el rediseño de la forma de gobierno que introduce, el siste¬ma de defensa constitucional que delinea o la forma en que regula el régimen municipal. Sin embargo recayó en letra muerta y no se cumplieron sus postulados.

En cuanto a la Ley Fundamental de 1959 podemos decir que esta Carta Fundamental aunque el Consejo de Ministros actuaba como máximo órgano Legislativo, una de sus atribuciones indelegables era la de dictar disposiciones relativas a la administración general, provincial y municipal. En cuanto al régimen municipal establece al municipio como la sociedad local sobre una capacidad económica para satisfacer los gastos del gobierno y con personalidad jurídica a todos los efectos legales. El Gobierno Municipal es una entidad con poderes para satisfacer las necesidades colectivas peculiares de la Sociedad local, el municipio es autónomo y el Gobierno Municipal queda investido de todos los poderes necesarios para resolver libremente los asuntos de la sociedad local. Los acuerdos y las resoluciones de los gobernantes locales o de cualquier otra autoridad municipal no podrán ser suspendidos por el Presidente de la República, los gobernantes provinciales o por ninguna autoridad gubernativa. Ninguna Ley podrá obligar a los municipios a ejercer funciones recaudadoras de impuestos de carácter nacional o provincial, a menos que los organismos interesados en el cobro, nombren los auxiliares necesarios para esa gestión. El Consejo de Ministros no podrá incluir en las leyes de presupuestos, disposiciones que introduzcan reformas legislativas o administrativas de otro orden.

De este modo la Ley Fundamental de 1959 podemos decir que reproduce diversos contenidos de la Constitución de 1940 por la razón de que los postulados de esta última no fueron aplicados, la primera llegó justo en el momento en que la Revolución había triunfado, por lo tanto eran de imperiosa necesidad la aplicación práctica de su articulado que abría una nueva etapa del constitucionalismo revolucionario, si bien introduce modificaciones en un grupo de artículos y de disposiciones transitorias, algunas de fondo y otras simplemente de forma, al cambiar la denomi¬nación de órganos o instituciones, pues se trataba de restablecer la vigencia de la Constitución de 1940, por lo que el texto no recibió el nombre de Constitución sino de Ley Fundamental, al ser resultado de una adaptación al texto de 1940.

La decisión política de promulgar un texto que retoma uno anterior con las características como el mencionado, se justificaba por el tono progresista del mismo que provocó que su realización práctica quedara pendiente; a ello se aña¬de que en las condiciones en las cuales se accedía al poder político y de luchas de clases que se desarrollaba, hubiera sido una ilusión considerar la realización de un nuevo do¬cumento.