BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS ÓRGANOS LOCALES DEL PODER POPULAR EN LOS MUNICIPIOS: VISIÓN DESDE LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA

Daynelis Jeréz Tamayo



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1.4: La organización administrativa: análisis histórico – doctrinal.

El término Administración implica, no solamente actividad teleológica sino también organización. Esto es, un conjunto coordinado de órganos, organismos, autoridades y servicios que determinan una estructura. Desde el punto de vista subjetivo, la Administración puede ser considerada como un sistema constituido por oficios públicos, mediante los cuales el Estado provee permanentemente al ejercicio activo de sus potestades para la satisfacción de las necesidades colectivas.

Órgano administrativo es aquella unidad funcional abstracta perteneciente a una Administración Pública que está capacitada para llevar a cabo funciones con efectos jurídicos frente a terceros, y cuya actuación tiene carácter preceptivo.

El concepto de órgano, desarrollado por el Derecho administrativo, buscó en un principio explicar la imputación que se realiza al ente público de la voluntad y actividad de las personas físicas que están a su servicio. Dicho de otro modo, se mira al Estado como una persona jurídica cuya voluntad es manifestada por personas físicas de manera individual o colegiada.

El concepto de estructura organizacional o simplemente estructura es el concepto clave de la actividad administrativa de organización. Es el que le da sentido. La estructura es la forma en que las actividades de una organización se dividen, organizan y coordinan. En una entidad pública dicha estructura está definida por las normas legales del sector que corresponde. Una entidad administrativa requiere entonces un diseño organizacional determinado, que es el proceso de seleccionar una estructura organizacional apropiada para aquella, en el contexto de una estrategia y ambientes dados. El diseño organizacional resulta entonces fundamental para toda organización y en especial para la Administración Pública.

Son los órganos administrativos los que forman parte de la Administración Pública y los que posibilitan que se conforme la organización administrativa, es por ello que lo podemos definir a la organización administrativa como una unidad organizativa que se encuentra integrada por varias personas jurídicas , encargada de realizar una parte de la actividad administrativa del Estado que constituye su competencia. Es un centro funcional unificado.

El funcionamiento del sistema de la Administración Pública, depende primariamente del funcionamiento individual de cada uno de los elementos que lo integran, pero en última instancia del funcionamiento concertado y armónico de todos esos elementos como formación íntegra, en la multiplicidad de conexiones que expresan. Todo este conjunto de elementos que integran la Administración Pública, en cuanto constituyen organización, reflejará las relaciones, necesidades, métodos y disfunciones comunes a cualquier organización, así como los criterios y estudios que sobre las organizaciones se han desarrollado.

La Administración Pública es, en primer lugar, organización y no puede manifestarse ordenadamente si primero no se organiza, esto es, antes de su actividad externa debe haber una actividad interna de índole económica, un objetivo que el individuo persigue para obrar dentro de su propia esfera privada o interna.

Precediendo estos criterios consideramos a la organización administrativa como un sistema de órganos que, conectados entre sí contribuyen al equilibrio de la actividad administrativa y complementan los fines de la Administración Pública en pos de satisfacer necesidades de la colectividad; conjunto de órganos estos sin los cuales la Administración viera obstaculizado su desarrollo y de cuyo desempeño aislado se nutre para luego integrarlos y coordinadamente exteriorizar su actuar funcional. La organización administrativa responde al propio orden que caracteriza a la Administración Pública; expresa las necesidades referentes a sectores previamente determinados, fructifica el vínculo entre cada órgano y actúa como un todo único.

La organización administrativa supone además, la existencia en todo Estado, de un sistema general de órganos y el sistema a su vez se escinde en varios sistemas donde se agrupan los órganos que atienden a las diversas funciones estatales. Entre esos sistemas y sus órganos respectivos existen relaciones emergentes de la actividad que cada rama funcional ha de desarrollar y, en muchos casos, se proyecta sobre órganos pertenecientes a otras ramas, por ello precisa coordinarlas. A su vez, dentro de cada rama existen relaciones interorgánicas que pueden dividirse en:

a) relaciones de coordinación;

b) relaciones jerárquicas o de subordinación.

Relaciones de coordinación. Un sistema de órganos supone la coexistencia de numerosos centros de actividad, cada uno provisto de competencia en determinada materia, aunque disímiles en su mayor parte como sectores que son de un todo, constituyen la actuación integral de un organismo y requiere una ordenación para que en su conjunto se homogenice en una organización. Es necesario que en todas las actividades de cada centro exista unidad de acción, combinación de esfuerzos para conseguir el propósito común. De ahí el conjunto de normas que regulen las atribuciones, tenga como una de sus finalidades principales establecer relaciones de coordinación entre sus distintas unidades orgánicas para que las diversas funciones a su cargo se desenvuelvan sin interferencias y al mismo tiempo se complementen entre sí.

Las esferas de competencia respectivas, necesitan ser coordinadas para una mayor eficacia en la Administración Pública y evitar así gastos innecesarios por duplicación de servicios y mal empleo de recursos personales y materiales, lo que requiere la simplificación orgánica y burocrática y el fortalecimiento de la función directriz con el apoyo y cooperación de las masas trabajadoras, y se logre evitar y remediar los "estados patológicos" que pueden producirse en una organización administrativa y dotarla de uniformidad o unidad, y su estructura no presente variantes destacadas y asimismo establecer la responsabilidad que se deriva de la libertad de acción indispensable.

Estas relaciones de coordinación dan lugar al principio de competencia, esto es, al conjunto de facultades, poderes y atribuciones correspondientes a un determinado órgano estatal en relación con los demás, principio que posibilita que diversos órganos puedan manifestar hacia el exterior a la persona jurídica de que forman parte y así todos los actos de esta no tengan que emanar de su órgano máximo superior.

Relaciones jerárquicas. Son las que se establecen entre órganos de una misma persona jurídica, no para fijar sus facultades, lo que se hizo al aplicar el principio de competencia, sino para establecer una gradación de la competencia por razón del grado, a fin de que actividad del organismo se desarrolle coherentemente mediante las relaciones subordinadas que se señalan a los órganos.

Las relaciones de subordinación se configuran por líneas y grados situados estos a distintos niveles de manera que el organismo adopta la forma de una pirámide que tiene en su vértice un órgano en quien reside el más alto nivel, la jerarquía máxima, y donde radica la función que unifica las tareas administrativas, del que descienden, ramificándose en Iíneas, los grados situados a niveles inferiores, subordinados los más bajos a los más altos y en cada grado se sitúa un centro de poder o de actividad.

De esta forma se logra la manifestación de la organización administrativa en una sociedad, la cual tiene que estar en estrecha vinculación con los principios que la rigen y que explicaremos a continuación.


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