BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

LA GESTIÓN ORGANIZACIONAL EN LOS GOBIERNOS LOCALES

Eduardo Jorge Arnoletto




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- Los mecanismos de la gestión participativa. Los requisitos y expectativas de los ciudadanos

Solo se puede hacer frente a los actuales requerimientos de la sociedad si se busca por todos los medios lícitos la participación activa e integral (pensante, volitiva y manual) de todos los integrantes de la organización, y de sus proveedores y clientes (en nuestro caso, los ciudadanos). Son formas usuales de participación los planes de sugerencias, los círculos de calidad, los equipos de solución de problemas, los equipos de mejora de procesos, los grupos de asignaciones especiales, los equipos laborales semiautónomos, etc. Se trata de maximizar la responsabilidad y la participación en todos los niveles de la organización, sobre la base de una adecuada preparación cultural y técnica, que permita delegar tareas y conferir poder de decisión en contextos claramente determinados. Queda entendido que no se deben solicitar sugerencias, por ejemplo, si no se está preparado para emplearlas o para explicar, al menos, porqué no se las emplea.

El movimiento de la Calidad Total afirma reiteradamente, con singular insistencia, en que hay que cumplir con los requisitos y expectativas de los clientes internos y externos. Parece algo obvio, pero no lo es. El cliente percibe la calidad en sus propios términos, no en los nuestros. Lo que vale para el son sus propios requisitos y expectativas. El éxito de una empresa depende completamente de la aceptación y fidelidad de sus clientes. Nunca hay que dar por sentado que se “sabe” lo que quieren los clientes: hay que ir a preguntárselo a ellos, y aún así hay que inferir los requerimientos implícitos, que muchas veces no se manifiestan. Sin embargo, hay muchas empresas que operan “ensimismadas”, centradas en sus procesos internos, sin prestar atención a sus clientes. Lo mismo vale para las organizaciones públicas.

Hay clientes internos y clientes externos. El cliente externo es quien finalmente recibe nuestro producto o servicio terminado, y es el destinatario de toda la actividad de la organización. El cliente interno es, para cada uno de los integrantes de la organización, el próximo paso de cada uno de los procesos que convergen y terminan en el cliente externo. Todos somos, en diversos momentos, clientes y proveedores internos de otros. Una idea básica de la Calidad Total es la de que si no se cumplen los requisitos de nuestros clientes internos, nunca se podrá cumplir los requisitos de los clientes externos. Se impone, pues, la necesidad de llegar a un acuerdo de requisitos: acordar con los clientes internos y externos los requisitos a cumplir, y cumplirlos.

Cumplir los requisitos del cliente significa, pues: identificar al cliente; tomar la iniciativa de comunicarnos con el; averiguar sus requisitos y expectativas y plantear nuestras posibilidades; lograr con el un acuerdo de requisitos; registrarlo por escrito y comunicarlo a quien corresponda, y cumplirlo. También significa mejorar continuamente la relación y la comunicación, ajustando el acuerdo de requisitos a lo largo del tiempo. En esta relación están involucrados, en primer lugar, nuestros clientes externos, aquellos que reciben nuestros productos o servicios; y también nuestros proveedores y clientes internos: aquellos compañeros de trabajo que nos proveen los insumos de nuestro proceso o que reciben el producto de nuestro trabajo como insumo para el suyo. Cabe aclarar que, en esta visión de la organización del trabajo, los proveedores externos a nuestra organización y los distribuidores, representantes o concesionarios deben ser vistos como partes integrantes de la misma red de procesos, de esas cadenas de relaciones proveedor - cliente, con independencia de su pertenencia a la misma o diferente entidad jurídica.

En el nivel más elevado de la dirección de la organización, el cumplimiento de los requisitos del cliente se expresa sobre todo en la clara percepción de la evolución del contexto socio - económico y político en que la organización desarrolla su acción, en el conocimiento acabado de las características, segmentación y cambios del propio ámbito de acción, y en la capacidad de traducir esa percepción en la elaboración de políticas y estrategias adecuadas para orientar al resto de la organización

De todo esto debe quedar claro que todo trabajo es un proceso, y que el cumplimiento de los requisitos y expectativas de los clientes exige la interacción sin errores de muchas personas, cada una de las cuales recibe el trabajo de alguien, lo procesa y lo entrega a otro, hasta llegar al cliente externo. Cliente es, pues, aquel cuyos requisitos debemos cubrir; proveedor es aquel que debe cubrir nuestros requerimientos; y productor es nuestro propio proceso de trabajo, cualquiera sea este. Todos somos a la vez, en diversas relaciones y momentos, productores, clientes y proveedores, internos y externos, con independencia del rango o jerarquía de cada uno. Existe una tendencia, heredada de las viejas organizaciones verticales autoritarias, por la que los jefes se sienten siempre como clientes de la organización. Es fundamental que adviertan que son también proveedores de su propio personal, al que deben ayudar y servir para que la organización siga adelante en una auténtica cultura de Calidad Total. En un proceso de mejora continua bajo la guía de la Calidad Total, hay preguntas que conviene plantearse con frecuencia:

• Lo que hacemos, cumple los requisitos de nuestros clientes, internos y externos?

• Prevenimos los incumplimientos?

• Hacemos las cosas bien desde la primera vez?

• Cual es el coste de nuestros incumplimientos?

Cuáles son los propósitos de estas reiteradas explicaciones, desde diversos ángulos, sobre la relación cliente - proveedor? Ocurre que estamos tocando un punto clave. No puede ponerse en marcha un proceso de mejora mediante Calidad Total si no aprendemos a:

• Identificar cada próximo paso de un proceso de trabajo como cliente interno.

• Visualizar el proceso interno de trabajo como una sucesión de acuerdos “proveedor - cliente”.

• Comprender el carácter tendencialmente horizontal de estos procesos, que se contrapone a la tendencia vertical de las organizaciones clásicas.

• Reconocer a los proveedores externos y distribuidores como partes del mismo proceso.

Una relacion cliente - proveedor de calidad total se consigue cuando el producto o servicio suministrado por el proveedor, con sus objetivos, metas y especificaciones (la voz del productor) coincide plenamente con las necesidades y expectativas ( la voz del cliente) que el cliente tiene como recurso, a su vez, para poder hacer bien su propio trabajo.

PREVENCION Y MEJORA CONTINUA: La prevención consiste en trabajar de tal manera que se intente seriamente eliminar la posibilidad de que se produzcan errores, defectos o problemas, que originan siempre incumplimientos y conflictos, a cuya corrección hay que dedicar luego recursos, tiempo y esfuerzos. Solemos decir que no hacemos las cosas bien “porque no tenemos tiempo”, pero luego tenemos que encontrar el tiempo para hacerlas dos veces. Esa maraña de dificultades perjudica mucho a la atención debida a los clientes, a la eficiencia de las operaciones y a la calidad de vida laboral de sus integrantes.

La Calidad Total parte de la idea de que no es adecuado acostumbrarse a convivir de algún modo con esos errores y fallas, y que tampoco es conveniente inspeccionar y corregir los errores ya cometidos. Considera que hay que analizar los procesos para determinar previamente donde pueden presentarse errores y como puede aplicarse la prevención para que no ocurran.

En la industria, la inspección de defectos y fallas opera así: se hace al final del proceso o de un tramo importante del mismo; si el producto cumple las especificaciones sigue su camino hacia el cliente final; si no cumple las especificaciones, puede ir a rechazo (que implica la pérdida total de su valor), a retrabajos (que implica agregarle un costo que no agrega valor) o a reclasificación (que implica la pérdida de parte de su precio). No son pocos los casos, por apuro, necesidad de cumplir la cuota numérica de producción, error de inspección, etc., en que el producto defectuoso va al cliente como si fuera bueno, en cuyo caso, su costo de no - calidad se vuelve impredecible. Salvando las distancias, en la administración pública ocurre algo similar.

La prevención de defectos parte de la idea de que, en lugar de inspeccionar el producto al final del proceso, se lo puede ir evaluando, por parte del mismo operador, capacitado para ello y con tiempos asignados a esa tarea, durante su ejecución, para detectar en forma temprana las tendencias al desvío de las especificaciones, y corregirlas antes de que aparezcan productos o servicios defectuosos. La prevención de defectos se basa en el pensamiento estadístico, que reconoce que todo varía, y que los productos o servicios tomados individualmente son impredecibles, pero los grupos o series grandes de productos o servicios, que provienen de un sistema constante de causas, tienden a ser cada vez más predecibles. La capacidad de prevención aumenta también en función del entrenamiento, de la experiencia, de la comunicación y del trabajo en equipo, y también del desarrollo de ingeniosos dispositivos de control automático que ayudan a aliviar la atención del operador.

La base de la actitud preventiva está en no resignarse a aceptar como “normal” o “natural” el porcentaje crónico de fallas que acompañan nuestra labor, y en buscar constantemente formas de resolver esos problemas. Esto plantea el tema de una de las ideas más controvertidas y poco comprendidas de la Calidad Total: La búsqueda del Cero Defectos mediante la mejora continua.

El concepto del Cero Defectos nació en industrias, como la bélica, la espacial, la aeronáutica, donde la seguridad de funcionamiento importa mucho más que el costo; allí se desarrollaron las primeras técnicas orientadas al Cero Defectos, y hay que reconocer que en algunas actividades se han logrado resultados espectaculares: en la fabricación de “chips” se ha llegado a trabajar con niveles de defecto de 3 a 4 piezas por millón, o sea ya muy en las cercanías del Cero Defectos, y en el montaje de muchos equipos electrónicos se ha llegado a valor inferiores al 1 por ciento de productos terminados que puedan presentar alguna falla, lo que ha cambiado mucho el sistema de garantía para los clientes finales.

De todos modos, no se trata de desconocer la inherente imperfección de las cosas humanas, sino de eliminar justificativos para no alcanzar niveles más altos de cumplimiento de los requisitos. Se trata, pues, de una orientación, que es a la vez una actitud, según la cual no aceptamos ningún índice o porcentaje de fallas como “normal”: nuestro índice de fallas aceptables es CERO; y un compromiso: tratar de cumplir con todos los requisitos de nuestro trabajo, siempre, desde la primera vez, al más bajo costo dentro de lo presupuestado y a tiempo dentro de lo programado. Implica corregir comportamientos imprecisos, despreocupados, sin conciencia de los costos y los tiempos, conformistas y propensos a convivir con errores y fallas mientras no sobrepasen algún porcentaje o coeficiente, generalmente establecido hace tiempo, en base a alguna tecnología ya superada.

En el nivel de dirección de las organizaciones, una actitud de Cero Defectos implica realizar permanentemente revisiones y ajustes de las políticas y estrategias establecidas, para mejorar la satisfacción de los clientes; y estimular permanentemente a los integrantes para que logren niveles más altos de calidad. Debe quedar en claro que no se trata de realizar lo imposible: se trata de un concepto - límite , hacia el cual se tiende con esfuerzo constante. Aunque no se lo alcance nunca, es una meta que orienta las acciones hacia niveles de fallas cada vez más bajos.

El secreto de la actitud adecuada, intransigente y serena a la vez, está en lo que dijimos al comienzo de este desarrollo: Buscar el Cero Defectos mediante la mejora continua. Es una actitud de superación gradual y permanente, día a día. Es también una actitud proactiva, que se traduce en acciones efectivas para hacer las cosas cada vez mejor. Pero no basta con adoptar una actitud o hacer esfuerzos personales para mejorar. En realidad, es desaconsejable trabajar sobre la base única de un mayor esfuerzo personal. Hay que corregir los defectos en los procesos y ahorrar esfuerzos innecesarios a la gente. Si el proceso de producción de un bien o servicio es defectuoso, el producto será defectuoso por más empeño que ponga el operador en su tarea.

La revisión crítica de los procesos, acompañada o no de innovaciones técnicas según los casos, unida a una actitud y acción superadoras, es la clave para realizar esa mejora continua y satisfacer mejor los requisitos y expectativas de los clientes. Muchas veces se invoca la necesidad perentoria de instalar nuevas tecnologías, como presunta única solución para resolver problemas, cuando no se ha extremado el ingenio para aprovechar plenamente la tecnología de la que se dispone.

LOS COSTOS DE LA CALIDAD: Para enfrentar las actuales exigencias del contexto hay que generar mejoras en la calidad y reducciones en los costos a un ritmo acelerado. Si al encarar un proceso de Calidad Total no se tienen en cuenta los costos, se puede ganar un Premio Nacional a la Calidad y al poco tiempo estar presentándose en convocatoria de acreedores (lo cual no es una suposición fantasiosa sino algo que ocurrió realmente) o verse sometido de repente a un doloroso proceso de “downsizyng” para salvar lo salvable (lo cual tampoco es una suposición). Hay que establecer claramente desde el principio este doble sentido del proceso: la mejora de la calidad y la reducción de los costos, que en una primera mirada aparece como una contradicción. En general, estamos acostumbrados a pensar que las mejoras de calidad aumentan los costos (“Caro pero el mejor” decía un slogan publicitario) y efectivamente es así, en el campo de los procesos y organizaciones tradicionales.

La respuesta está en el concepto de costo de la no - calidad, que otros autores, como Crosby, por ejemplo, denominan precio del incumplimiento. Es el precio de todo aquello que agrega costo sin agregar valor a nuestro producto, servicio o proceso. En definitiva, es el costo de no cumplir con los requisitos y expectativas de los clientes. El estudio de muchos casos muestra que el valor global del costo de la no calidad es sorprendentemente elevado en la mayoría de las organizaciones, y alcanza valores porcentuales que oscilan entre el 25 y el 40% del gasto anual total, o sea cifras muy considerables de dinero que se escurren por la alcantarilla sin provecho para nadie: un claro indicador de la ineficiencia global, que genera una verdadera “organización fantasma” destinada a la pura producción de desperdicios…y que pesa sobre la “organización real” empeñada en producir bienes y servicios útiles a sus clientes.

Es un paso muy importante del comienzo de un proceso de mejora por Calidad Total el relevamiento y estimación en dinero de los elementos componentes de esa no - calidad. Ponerle precio nos permite expresar el hecho en un lenguaje claramente comprensible para todos, al cual la dirección es particularmente sensible; y tener una idea de su magnitud con respecto al tamaño de nuestro presupuesto. Nos indica dónde están los principales problemas a enfrentar, ya que seguramente tendremos que establecer prioridades, porque no podremos enfrentar todos los problemas a la vez, y, por último, cuando constatemos una reducción efectiva del costo de la no - calidad, tendremos en ello una medida objetiva para evaluar nuestro avance hacia la calidad. Ese es el sentido de una expresión de P.B. Crosby: Medir la calidad por el precio del incumplimiento.

Es conocida la tendencia de muchas organizaciones a vigilar con cuidado los gastos menores y a derrochar con negligencia grandes sumas por otro lado. La aplicación del principio mencionado viene a poner las cosas en su lugar. Por otra parte, es sabido que el costo de la no - calidad afecta a la calidad de la vida laboral. Finalmente, alguien termina haciéndose cargo de las consecuencias y costos de los errores propios y ajenos. Es grande, pues, el interés por relevar y evaluar esos altos costos, para priorizar los problemas, decidir acciones correctivas y saber si estamos realmente mejorando. Pero no es fácil, porque hay costos de no - calidad visibles, otros difícilmente visibles y otros invisibles.

Los costos visibles son todos aquellos que se registran en la contabilidad: rezagos, retrabajos, reclasificaciones, garantías, mermas de inventario, horas perdidas y pagadas, etc.; los costos difícilmente visibles no se contabilizan pero se pueden captar por otras observaciones más cuidadosas: desmotivación falta de participación, pérdida de sentimiento de pertenencia, etc.; los costos invisibles pueden inferirse por sus efectos, en forma indirecta, pero también pueden pasar completamente inadvertidos: ventas perdidas, clientes insatisfechos que no reclaman, pérdida de imagen y prestigio, lentitud de reacción, inventarios ocultos, máquinas paradas y retrabajos no declarados, problemas en entregas no informados, etc. En la Administración Pública se trata sobre todo de pérdida de prestigio, de poder y de legitimidad política.

El fundamento económico de la propuesta de la Calidad Total está aquí, en la disminución de los costos de la no - calidad, que permiten mejorar la calidad bajando los costos, porque generalmente el coste de las medidas preventivas necesarias es mucho menor que los montos que se recuperan mediante su aplicación, por lo que queda un excedente de dinero que puede ser usado en la instrumentación de las políticas.

VALOR DEL FACTOR HUMANO: Edwards Deming dijo en cierta ocasión: “Todos hablan de técnicas, control estadístico, etc., pero se olvidan de lo principal: la cooperación. La clave está en la gente”. Es la gente la que provee la inteligencia y la que genera las acciones. Por eso, un buen punto de partida para un proceso de Calidad Total es la concientización de la gente, mediante cursos que la pongan en condiciones de comprender claramente la situación de la organización, las posibilidades que abre el camino de la Calidad Total y que puede esperar cada persona de esos cambios. Al principio, lo importante es lograr una “masa crítica” suficiente de adhesiones y entusiasmos. Otros permanecerán indiferentes, y se irán convenciendo en base a los resultados y a los hechos; y algunos se opondrán al cambio, evolucionando luego hacia otras actitudes menos hostiles o se refugiarán en la indiferencia. No se puede pretender una adhesión total, y menos al comienzo del proceso.

Las técnicas, por si solas, no producen calidad. La calidad la producen los hombres, cuando actúan con responsabilidad y creatividad. El motor de toda organizaciónha sido, es y será siempre el conjunto de personas que la forman. Por eso, a nivel de la dirección de las empresas, la expresión concreta de este criterio básico es la elaboración de una política de gestión de personal que sea coherente con los principios de la Calidad Total.

Se ha dicho, y con razón, que un proceso de Calidad Total requiere un fuerte compromiso de parte de los integrantes de la organización. Eso es cierto, pero ese compromiso debe originarse en la cúspide, debe extenderse sobre todo por el ejemplo en forma gradual y descendente, por toda la organización y finalmente involucrar en mayor o menor medida, a cada individuo. El compromiso individual debe ser concreto, no declamatorio: cumplir con los requisitos del propio trabajo, prevenir los errores, buscar siempre la mejora continua. El éxito de la Calidad Total es responsabilidad de todos, y todos lo deben y pueden buscar, en bien de la organización y en su propio bien personal, con la tranquilidad de que la Calidad Total no busca culpables por los problemas que haya sino que procura revisar críticamente los sistemas que permiten que las personas se equivoquen.

En el caso de la Administración Pública, podemos analizar el valor del factor humano en varios niveles diferentes. Para no complicar aquí innecesariamente el planteo vamos a tomar tres sectores:

• Los ciudadanos – clientes o usuarios de servicios públicos.

• Los empleados públicos.

• Los directivos de la Administración Pública.

Respecto de los ciudadanos, en diversas partes de este texto se mencionará el tema de “escuchar la voz del cliente” para conocer con claridad y precisión sus requisitos. Pero el planteo de la Calidad Total va más allá: no solo escuchar sino interactuar con los ciudadanos – clientes, para que estos no solo queden satisfechos sino también comprometidos y se vuelvan interdependientes. (T. Peters, 93).

Con ello se puede lograr la incorporación de los ciudadanos al proceso de modernización de las organizaciones públicas, para opinar sobre la calidad de los servicios, contribuir a perfeccionarlos, plantear propuestas de cambio organizacional, etc.. En síntesis, se trata de aplicar el concepto de “Empowerment” a los ciudadanos, en base a la relación que existe entre la motivación de las personas y el nivel de participación que se les posibilita.

Si se logra incorporar al ciudadano al proyecto de calidad pública, este deja de ser un “usuario”, receptor de un servicio estandarizado, de parámetros genéricos y se convierte en un “cliente”, objeto de una oferta de servicio personalizada, o al menos diferenciada, que busca fidelizarlo y motivarlo a participar.

Con respecto a los empleados públicos, el tema es encontrar factores de motivación, basados en la oportunidad de participar, en la mejora del clima laboral y en el orgullo del trabajo bien hecho, para que presten mejores servicios a los ciudadanos (clientes externos) y a sus propios compañeros de trabajo (clientes internos). Inicialmente no se trata de hacer cosas nuevas, sino de hacer mejor las tareas actuales. Luego se podrán incorporar nuevas actividades.

Es fundamental la capacitación sistemática del personal, la evaluación de su desempeño mediante criterios claramente comprensibles y conocidos, y un sistema de reconocimiento monetario y no monetario a los avances logrados hacia los objetivos de calidad de la organización.

Los empleados deben estar claramente informados de las decisiones y de la marcha de la organización, para evitar la influencia perjudicial de los rumores. También facilita el nuevo enfoque de gestión la formación de grupos de mejora de la calidad (círculos de calidad) y la revisión de las relaciones cliente – proveedor interno para perfeccionar las zonas de contacto funcional entre procesos, evitando desajusten entre los exumos e insumos que se transfieren entre ellos.

Respecto de los directivos, recordemos que la Calidad exige un liderazgo claro y decidido de las altas autoridades de la organización y de su equipo. Ellos deben tener entusiasmo, compromiso emocional con los programas de calidad que han de constituir su máxima prioridad (T. Peters, 93). Es muy importante que el proyecto de calidad aumente con el compromiso de todas las fuerzas políticas, para que tenga continuidad, más allá del período gubernamental que la originó.

Es responsabilidad de los directivos asumir el compromiso de la organización con la calidad, definir y publicitar la misión y los proyectos fundamentales, y publicar la agenda de su actuación política. Es importante que adopten un sistema de gestión por objetivos y resultados, que establezcan mecanismos de coordinación con criterios organizativos flexibles. Finalmente, es su responsabilidad crear espacios para la creatividad y la innovación.


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