BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

LA GESTIÓN ORGANIZACIONAL EN LOS GOBIERNOS LOCALES

Eduardo Jorge Arnoletto




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- Estructura y efectividad organizacional

El diseño estructural de una organización debe esforzarse por lograr su efectividad, teniendo en cuenta que hay factores situacionales o de contingencia, que son estados o condiciones organizativas, asociados al uso de ciertos parámetros de diseño, y no de otros. La pregunta puede entonces plantearse así: Dado un conjunto de parámetros de diseño, y determinados factores situacionales, ¿cómo selecciona el diseñador los parámetros más adecuados?

Relación entre estructura y desempeño

Los estudios sobre la relación entre estructura y desempeño, en general atribuyen la efectividad al ajuste entre parámetros de diseño y factores situacionales. De allí pueden derivarse dos conclusiones importantes:

• Hipótesis de congruencia: La estructuración efectiva requiere un estrecho ajuste entre los factores situacionales y los parámetros de diseño.

• Hipótesis de configuración: La estructuración efectiva requiere una consistencia interna entre los parámetros de diseño.

Esas hipótesis no se contradicen, salvo cuando los factores situacionales requieren parámetros de diseño inconsistentes entre sí. En ese caso, hay que negociar un ajuste transaccional. Esas dos hipótesis pueden combinarse en una sola:

• Hipótesis de configuración ampliada: La estructuración efectiva requiere una consistencia entre los parámetros de diseño y los factores de contingencia.

Los factores situacionales pueden ser considerados como variables independientes. Los parámetros de diseño, como variables dependientes, a ser determinadas.

También deben ser consideradas en estos análisis algunas variables intermedias, interfase entre los factores situacionales y los parámetros de diseño. En general, se refieren al trabajo que se realiza en las organizaciones, y abarcan los siguientes aspectos:

• Contenido del trabajo: Afecta principalmente a los parámetros de especialización y descentralización.

• Estandarización del trabajo: Afecta principalmente a los parámetros de diseño, formalización, planeamiento, control, capacitación y entrenamiento.

• Diversidad del trabajo: Afecta principalmente al agrupamiento de unidades, la formalización del comportamiento, y los dispositivos de enlace.

• Rapidez de respuesta al ambiente: Afecta principalmente a los parámetros de descentralización, formalización del comportamiento y agrupamiento de unidades.

• Los principales factores situacionales a analizar son los siguientes:

• Edad y dimensión

• Sistema técnico

• Ambiente

• Poder

De los cinco modelos organizacionales que plantea Mintzberg en su teoría, aquí veremos solamente los dos más directamente relacionados con las organizaciones de la administración pública: la burocracia mecánica y la burocracia profesional. La gran mayoría de las organizaciones públicas actuales responden al primer modelo, y la tendencia actualmente recomendada es evolucionar hacia el modelo de la burocracia profesional.

LA BUROCRACIA MECANICA: Los rasgos principales de la burocracia mecánica son los siguientes:

• El mecanismo coordinador principal es la estandarización de los procesos de trabajo.

• La parte clave de la organización es la tecnoestructura.

• Los principales parámetros de diseño son:

- La formalización del comportamiento.

- La especialización vertical y horizontal.

- El agrupamiento funcional.

- Las unidades operativas grandes.

- La centralización vertical.

- La descentralización horizontal limitada.

- El planeamiento de la acción

• Los factores situacionales son:

- Edad avanzada.

- Tamaño grande.

- Sistema técnico no automatizado y regulador.

- El ambiente simple y estable.

- El control externo.

- No ajustado a la moda

En general, la descripción estructural responde a los siguientes rasgos:

• Núcleo operativo muy racionalizado.

• Tareas simples, repetitivas, que demandan poca destreza y capacitación.

• Clara división del trabajo.

• Procesos de trabajo muy estandarizados.

• Formalización de los comportamientos como parámetro de diseño clave.

• Estructura administrativa muy desarrollada:

- Línea media jerarquizada y diferenciada:

Manejo de conflictos entre operarios

Enlace entre tecnoestructura y unidades operativas

Procesamiento de información retroactiva

- Tecnoestructura muy elaborada, como elemento clave de la estructura, dotado de un gran poder informal, por la estandarización del trabajo de todos los demás.

- Obsesión por el control, para eliminar la incertidumbre, asegurar la continuidad y mantener bajo control los numerosos conflictos.

- La cumbre estratégica se ocupa de mantener la estructura unida pese a sus conflictos, y de mejorar su desempeño. En ella reside el poder formal y buena parte del poder real, centralizado; otra parte de ese poder está en la tecnoestructura, con descentralización horizontal.

- La estrategia es planificada en la cumbre y ejecutada en la línea media y el núcleo operativo.

Las condiciones de las burocracias mecánicas son las siguientes:

• Ambientes simples y estables.

• Edad madura y tamaño grande.

• Sistemas técnicos reguladores y relativamente simples.

• Formalización estructural amplia, con atención a la estabilidad ambiental.

• Control externo.

• Necesidad especial de seguridad.

• Está “fuera de moda”.

Algunas cuestiones asociadas con la burocracia mecánica

• La burocracia mecánica es la mejor estructura, o acaso la única, para realizar tareas simples, repetitivas, mediante el trabajo de seres humanos.

• Pero también plantea tres tipos de problemas:

- Los problemas humanos, que surgen en el núcleo operativo por rutina y mecanización.

- Los problemas de coordinación en el centro administrativo.

- Los problemas de adaptación en la cumbre estratégica, ante los cambios de contexto.

LA BUROCRACIA PROFESIONAL: Los rasgos principales de la burocracia profesional son los siguientes:

• El mecanismo coordinador principal es la estandarización de destrezas.

• La parte clave de la organización es el núcleo operativo.

• Los principales parámetros de diseño son:

- Capacitación.

- Especialización horizontal.

- Descentralización vertical y horizontal.

• Los factores situacionales son:

- Ambiente complejo y estable.

- Sistema técnico no regulador y no sofisticado.

- Configuración que está “de moda”.

Descripción estructural y condiciones

En general, la descripción estructural responde a los siguientes rasgos:

• El trabajo es coordinado por estandarización de destrezas, con capacitación y enseñanza.

• El núcleo operativo está compuesto por especialistas, con amplio control sobre su trabajo.

• La estructura es burocrática, regida por normas de origen externo y vigencia general, pero con un margen de libertad en su aplicación.

• Cada profesional tiene dos tareas básicas:

- Ubicar el caso en el esquema de programas estándar (diagnóstico).

- Ejecutar el programa estándar, con cierta libertad en cada caso (proceso de encasillamiento).

• El staff de apoyo es fuerte, pero se concentra en servir al núcleo operativo.

• La tecnoestructura y la línea media están relativamente menos desarrolladas.

• En general, es una estructura altamente descentralizada, tanto vertical como horizontalmente.

• Tiene un elevado nivel de democratización y de participación en su estructura administrativa.

• Los administradores tienen un considerable poder indirecto en la estructura:

- Manejo de las perturbaciones internas.

- Relaciones de la organización con otras.

- Manejo de parte del poder de los profesionales del núcleo básico.

• La formulación de estrategias, como pauta integrada de decisiones, tiene poco significado en las burocracias profesionales. Influyen mucho las estrategias individuales de los profesionales; las estrategias de las asociaciones profesionales, y los administradores profesionales.

Las condiciones de la burocracia profesional son las siguientes:

• Ambiente complejo y estable.

• Sistema técnico poco regulador, no sofisticado ni automatizado.

• Mercados diversificados y dispersos espacialmente.

• Formas estructurales híbridas, con estructuras simples o adhocracias.

• Fuerte uso de la capacitación como factor integrador.

• Fuerte influencia de los operadores en el control de su trabajo.

• Es una configuración “de moda”.

Algunas cuestiones asociadas con la burocracia profesional

• Es democrática; tiene el poder localizado en sus operadores, que están dotados de autonomía. Esas mismas virtudes plantean problemas:

- Problemas de coordinación, sobre todo entre los profesionales y el staff de apoyo. El proceso de encasillamiento suele ser fuente de conflictos entre profesionales.

- Problemas de discrecionalidad de los profesionales, especialmente en casos de incompetencia o irresponsabilidad.

- Problemas de innovación, por las dificultades y resistencias de los profesionales ante el trabajo cooperativo de los otros.

• Ante esos problemas, los intentos de implantar un control externo resultan contraproducentes, por las características del trabajo profesional.


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