V. POLÍTICA MIGRATORIA 1976-2001

Durante los años del Proceso de Reorganización Nacional se instrumentaron, sin lugar a dudas, las medidas históricamente más restrictivas y discriminatorias en materia de política migratoria. Novick explica que los militares mostraron rápidamente interés por las temáticas poblacionales, preocupados por el cada vez más bajo crecimiento de la población argentina que, según su visión, “atentaba a su realización como nación”. Fue por ello que en 1977, aprobaron un decreto que establecía los Objetivos y Políticas Nacionales de Población que, en cuanto al tema migratorio, disponía incrementar “la inmigración extranjera saludable y culturalmente integrable”, y promocionar en el extranjero la entrada de inmigrantes calificados, facilitar el ingreso de inmigrantes con capital propio, entre otros. Desde esta perspectiva, al igual que en la etapa moderna, se priorizó el arribo de inmigrantes europeos, mientras que los procedentes de países vecinos no cumplían con el perfil aspirado por las cúpulas militares (Novick; 2005).

Siguiendo esta misma línea, en 1981 se sancionó la Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigración (Nº 23.439), llamada Ley Videla, que dejó sin efecto la Ley Avellaneda, con más de cien años de vigencia. La nueva normativa se vio sustentada en la doctrina de seguridad nacional , a partir de la cual se trató al fenómeno migratorio “desde una óptica casi exclusivamente policial” (Oteiza, Novick y Aruj; 1996:27).

Su texto se contraponía abiertamente a la Constitución Nacional, vulnerando al mismo tiempo los tratados internacionales de derechos humanos. De forma resumida, restringía el acceso a la salud, educación y trabajo a los migrantes en situación irregular; limitaba las posibilidades de realizar trámites de radicación a aquellos migrantes que deseaban hacerlo una vez instalados en el país; reducía a su mínima expresión los derechos del migrante habilitando la detención sin orden judicial, así como los allanamientos de hogares donde se sospechaba que se encontraban migrantes irregulares; obligaba a denunciar a aquellos extranjeros sin la documentación requerida para residir en el país (Mármora; 2004); y la Dirección Nacional de Migraciones se reservaba la facultad de otorgar las residencias y expulsar a los inmigrantes indocumentados .

Las siguientes disposiciones son más que reveladoras:

“(…) El Poder Ejecutivo Nacional establecerá las condiciones, requisitos y recaudos a los que deberá ajustarse la admisión, el ingreso y la permanencia de extranjeros, así como las subcategorías y plazos de permanencia de los residentes temporarios y transitorios” (Ley 23.439, Artículo 12).

“La Dirección Nacional de Migraciones será el organismo de aplicación de la presente ley, y con competencia para entender en la admisión y en el otorgamiento de permisos de ingreso o de residencia en la República para los extranjeros; para conceder prórrogas de permanencia; cambios de calificación de ingreso y permanencia; residencia precaria, transitoria, temporaria y permanente; regularización de situaciones migratorias, así como para controlar su ingreso, egreso y permanencia y ejercer el poder de policía de extranjeros en todo el territorio de la República”. (Ley 23.439, Artículo 90).

Las mismas reflejan las escasas posibilidades que tuvieron los extranjeros limítrofes para adquirir la residencia en estos años, posibilidades que recaían en la decisión de las autoridades militares, representadas por la Dirección Nacional de Migraciones (DNM), organismo que se caracterizó por su rutina burocrática plagada de obstáculos al momento de iniciar las tramitaciones, así como por sus prácticas discriminatorias hacia los extranjeros procedentes de la región. Giustiniani señala al respecto que la aplicación de la restricción migratoria en Argentina ha estado basada más que en la aplicación de leyes o marcos jurídicos limitativos, en las prácticas administrativas, o disposiciones internas formuladas por los funcionarios a cargo de la aplicación de la política migratoria (Giustiniani; 2004).

Como consecuencia de estas limitaciones (legales y burocráticas), una gran parte de los inmigrantes debieron instalarse primero en el país -de forma ilegal y bajo amenaza de expulsión- para realizar luego prolongados y costosos trámites hasta obtener su residencia (Oteiza; 2004). Pero la gran mayoría asumió la condición de ilegal como consecuencia del vencimiento del plazo permitido para residir en el país en relación a la declaración de objetivos de ingreso al mismo, y por ende, a la categoría y subcategoría migratoria en la que estaban contemplados. Por ejemplo, un número importante de extranjeros recayó en la ilegalidad por haber declarado ingresar al país en carácter de “turistas” o por “tránsito vecinal fronterizo”, permaneciendo más tiempo del permitido de acuerdo a estos parámetros.

A las barreras jurídicas y administrativas, se le sumaron el bajo nivel socioeconómico de los inmigrantes limítrofes que impedía solventar los altos gastos de radicación y el deseo de retornar a su país de origen en un futuro cercano, para determinar el incremento exponencial del número de inmigrantes ilegales (Sassone; 2004).

Luego del advenimiento de la democracia y hasta la sanción de la Nueva ley de Migraciones de 2003, la política migratoria continuó basada en un proceso de acumulación de indocumentados de países limítrofes, consecuencia de la vigencia de la legislación restrictiva y de las prácticas administrativas obstaculizadoras de la DNM, seguido de otro de descompresión normalmente logrado a través de las medidas de excepción (Sassone; 2004).

No sólo se dejó intacta la ley 23.439, sino que tampoco se introdujeron modificaciones sustanciales desde el Congreso Nacional a la misma, sino únicamente cambios de menor importancia . Más alarmante aún resulta que, durante los años 1987, 1994 y 1998, se reglamenta esta normativa, “profundizando la tendencia a delegar en la Dirección Nacional de Migraciones la fijación de la política, y estableciendo crecientes requisitos formales para el trámite de residencia” (Giustiniani; 2004:34).

La primera amnistía inmigratoria se decretó en 1984 y permitió regularizar a 137.114 inmigrantes limítrofes (18.739 bolivianos, 1.865 brasileños, 75.566 chilenos, 20.430 paraguayos y 19.302 uruguayos) . El mayor porcentaje de regularizaciones entre los chilenos se debió a que sus ingresos habían sido restringidos –aún más que para el resto- por las autoridades del Proceso de Reorganización Nacional, durante el conflicto por el Canal del Beagle, generando un importante número de inmigrantes ilegales de esta nacionalidad.

La segunda, aplicada durante 1992-1994 , permitió regularizar a 224.471 inmigrantes limítrofes (110.253 bolivianos, 61.026 paraguayos, 30.009 chilenos, 16.075 uruguayos, 4.108 brasileños) . La mayor proporción de bolivianos regularizados se refleja en el Censo de 2001, que reveló un incremento notable del stock de inmigrantes de esta procedencia en el país.

Pero las amnistías, lejos de representar una solución al problema de la indocumentación, constituyeron medidas coyunturales que solucionaron la situación de una parte de los extranjeros residiendo en el país en ese momento, pero cuando se agotó la vigencia de las mismas, se volvió a generar irregularidad, sobre todo debido a que ley 23.439 siguió vigente. Como advierte Sassone, la aplicación de las mismas demostró el expreso “lento reconocimiento” de un grave problema que aquejó a la inmigración limítrofe en las últimas décadas (Sassone; 2004).

Es importante remarcar que, a partir de 1995, en el marco del gobierno del Dr. Carlos S. Menem, cuando comienzan a agravarse los problemas económicos del país y en un contexto de malestar social producto del incremento extraordinario en los índices de desocupación, la inmigración limítrofe comenzó a ser visualizada como un factor de competencia con la mano de obra nativa, emergiendo un discurso abiertamente xenófobo hacia los inmigrantes procedentes de algunos de los países de la región (principalmente bolivianos y peruanos). Existieron expresiones discriminatorias tanto desde la dirigencia política como desde la propia clase trabajadora, ganando cada vez mayor espacio en los medios de comunicación (Benencia; 2000).

Los inmigrantes de origen limítrofe fueron considerados por estos sectores, los responsables de los altos niveles de desempleo, así como también una amenaza a las condiciones seguridad del país, acusaciones apoyadas en la falsificación o exageración de cifras que distorsionaban la realidad. La mayoría de los autores coincide en señalar que esto no constituyó otra cosa que una estrategia del gobierno para desentenderse y depositar en otros la responsabilidad del deterioro social provocado por la política económica neoliberal.

Como consecuencia de este nuevo clima de discursos estigmatizantes hacia los extranjeros limítrofes, durante 1995-1999, se incrementó el carácter restrictivo de la política migratoria argentina manifestado en una serie de medidas: incremento de los montos de los trámites y prestaciones que brindaba la DNM (Decreto Nº 322/95); incremento del costo del documento nacional de identidad; y establecimiento de nuevos criterios de admisión de carácter restrictivo y selectivo (Resolución del Ministerio del Interior Nº 0129/96, Disposición DNM 3.019/95, Decreto Nº 1.117/98). A esto debe añadírsele la privatización de una parte de la gestión administrativa a cargo del control y de los trámites de documentación de inmigrantes, traducido en un incremento de las trabas para acceder a la residencia. Fue así como la segunda mitad del decenio dio lugar a un endurecimiento de la política migratoria, el más importante desde la recuperación de la democracia.

De todos modos, el comportamiento del gobierno de C. Menem hacia los extranjeros limítrofes fue un tanto ambiguo pues, a fines de la década, se firman convenios con los principales países emisores de migrantes: con la República de Bolivia, con la República de Perú y con la República de Paraguay, orientados a regular la situación migratoria de los nativos de estos países residiendo en el país. La puesta en práctica de los mismos no dio resultados destacables debido a que el tiempo de aplicación fue limitado, e incluso se consideraron excesivos los requisitos exigidos para iniciar los trámites de regularización. A lo que se le debe sumar que el Convenio con Paraguay fue rechazado por el parlamento de este país. De todos modos, se debe reconocer que un número de inmigrantes, aunque reducido, obtuvo su regularización a través de estos instrumentos.

A finales del decenio de 1990, comienzan a multiplicarse los reclamos a favor de la derogación de la Ley 23.439, a partir de la actuación de la Comisión de Población de la Cámara de Diputados, y de la presión de organizaciones de derechos humanos, colectividades de inmigrantes, instituciones eclesiásticas, entre otros, dirigidas a crear alternativas a la normativa sancionada durante el gobierno de facto. Habrá que esperar hasta 2003 para que cambie definitivamente el rumbo de la política migratoria argentina.

Por su parte, en lo que concierne al espacio regional al cuál se integra Argentina a inicios de la década del 90’ (MERCOSUR), no surgen aquí avances sustanciales (declaraciones, convenios, compromisos) en cuanto a la regulación del fenómeno migratorio, que comprometan a nuestro país en acciones concretas en este terreno. Sucede que el contexto de auge neoliberal en el que nació el acuerdo, condicionó la evolución de tal proceso que desde un inicio privilegió una lógica comercial y empresarial, dejando marginadas las dimensiones sociales y culturales del mismo, en las cuales se incluyen las temáticas migratorias. Teniendo en cuenta que en el plano de la liberalización comercial, tal proceso tuvo avances y retrocesos notables, se puede entender la inacción en el campo de la movilidad de las personas, que ni siquiera fue impulsado desde de un inicio como objetivo del bloque. Así, las discusiones sobre los flujos migratorios en el Cono Sur se instalaron entonces en base a criterios fundamentalmente nacionales y, en general, con trazos marcadamente restrictivos (Pérez Vichich; 2007).