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EVOLUCIÓN RECIENTE DE LAS DISPARIDADES ECONÓMICAS TERRITORIALES EN AMÉRICA LATINA: ESTADO DEL ARTE, RECOMENDACIONES DE POLÍTICA Y PERSPECTIVAS DE INVESTIGACIÓN

Luis Mauricio Cuervo González




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E. Recomendaciones de política

Uno de los principales beneficios de un recuento como el realizado a lo largo de este documento puede tal vez hacerse visible en este campo de las recomendaciones de política. Los tiempos, las percepciones, las representaciones y los esfuerzos de política en materia de desarrollo territorial en América Latina han estado marcado por el énfasis en lo local, en la necesidad de mejorar a partir de los recursos propios, en orientarse hacia temas como la investigación y la tecnología, en mejorar la inserción exportadora de los territorios. Este énfasis está plenamente justificado y probablemente no debe ser criticado.

Cuenta no solamente con justificaciones políticas sino también teóricas, con respaldo en investigaciones empíricas serias y rigurosas. En lo político, por deseo o por obligación, los estados nacionales y los gobiernos centrales han, por lo general, debilitado su presencia en el campo de la mitigación de las disparidades territoriales y de la tradicional política regional. Ante el vacío creado por este retiro progresivo, los gobiernos y las sociedades locales y regionales han respondido tomando la iniciativa, tomando las riendas de su futuro, construyendo su provenir. De esta manera se han ido convirtiendo en protagonistas de su desarrollo y han contribuido a desdibujar aún más el papel del Estado central en estos asuntos. En lo teórico, corrientes de pensamiento en temas como la provisión de bienes públicos o en los de la NGE han dado aún más respaldo a este énfasis localista y territorialista. Políticas de largo aliento como la descentralización parecen tener innegables beneficios económicos por mejorar las condiciones de asignación y uso de los recursos, por mejorar el sistema de toma de decisiones, por facilitar la participación ciudadana, por contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida locales. Teorías como las respaldadas por la NGE ponen de presente la necesidad de crear sinergias locales, de proveer ambientes institucionales y políticos adecuados, de crear las condiciones para el crecimiento económico territorial acumulativo. No hay por tanto, duda de los beneficios de este enfoque localista ni de las buenas razones que lo acompañan.

No obstante, la experiencia de aplicación de estas políticas y el impacto que han tenido durante los últimos diez o quince años hacen emerger dudas e interrogaciones. Como se vio a lo largo de este documento, las disparidades económicas territoriales de los países latinoamericanos no se atenúan, con muy pocas excepciones, sino que por lo menos se mantienen y en algunos casos se incrementan. Las brechas entre países ricos y pobres se extienden y sólo disminuyen dentro de un grupo muy selectivo de países. Además, en el contexto internacional América Latina sobresale por la dimensión e importancia de sus desigualdades territoriales y urbanas. Lo que parece aún más preocupante, estas disparidades parecen estar dejando de ser única y exclusivamente (esto no disminuye su importancia) un asunto social y cultural sino que parece tener serias repercusiones económicas, imponer costos sobre las posibilidades de crecimiento y hacer más difícil la obtención de una deseable estabilidad. Se requiere entonces pensar, repensar, pasar y repasar acerca de lo que está sucediendo, de sus posibles causas y de sus consecuencias. No hay pues condiciones para darse el lujo de cerrar las puertas a reflexiones que abran nuevos horizontes tanto de investigación como de acción, es decir de política.

Desde este punto de vista, parece interesante explotar algunos de los resultados de las investigaciones revisadas desde un punto de vista poco usual en los enfoques contemporáneos de reflexión sobre los temas del desarrollo regional y territorial, a saber, el de los posibles roles del estados y los gobiernos centrales, o de nuevas dimensiones a ser consideradas por los actuales protagonistas de las políticas regionales, es decir, los gobiernos locales y regionales:

Una primera reflexión en este sentido deriva de los resultados de las investigaciones revisadas en la sección precedente. Parece del todo pertinente mirar con cuidado una relación difícil y compleja y relativamente poco explorada, la existente entre política macroeconómica y desarrollo territorial.

La inestabilidad en los ritmos de crecimiento económico, aparentemente creciente en el contexto latinoamericano de los últimos años, estaría contribuyendo a explicar la contención de los procesos de convergencia e incluso a la aparición de algunas tendencias a la divergencia como parece ser lo sucedido en Colombia. Por esta vía, la inestabilidad en los ritmos de crecimiento económica tendría un efecto perverso sobre la distribución territorial de la riqueza y el crecimiento económico y, por esta vía, en las desigualdades en la distribución de la riqueza y el ingreso de las personas. Como se pudo apreciar, el componente de la desigualdad territorial no es determinante ni único en la explicación de las desigualdades sociales en América Latina, pero desempeña un papel que no es despreciable. De otra parte, las disparidades territoriales contribuirían también negativamente a la estabilidad institucional y al desempeño económico, tal y como lo sugiere Montenegro en su estudio comparativo latinoamericano. Se trata por tanto de una relación de causalidad mutua que debería ser estudiada con más detalle pero que, por lo pronto, plantea la necesidad de considerar explícitamente que las políticas macroeconómicas e institucionales que contribuyan a la estabilidad del desempeño económico latinoamericano, favorecerán también una mejor distribución de los recursos económicos entre la sociedad y entre sus territorios.

Adicionalmente, como lo puso en evidencia Henderson (2000), la desigualdad en la distribución espacial de la población tiene significativos impactos sobre las posibilidades de crecimiento económico de los países. Como este mismo autor lo mostró, la mayor parte de los países latinoamericanos incluidos en su estudio están en condiciones de concentración urbana excesiva, es decir, que están asumiendo costos en sus posibilidades de crecimiento. Por consiguiente, debería esperarse un impacto macroeconómico positivo derivado de la mitigación de las desigualdades territoriales. Evidentemente falta ahondar en la manera como puede estar operando esta relación de causalidad para lograr recomendaciones de política más precisas y concretas. No obstante, señalar la existencia de esta relación es de por sí una ganancia pues muestra la necesidad de seguir investigándola y aclara los beneficios económicos esperables de una intervención sobre las disparidades económicas territoriales.

Una segunda reflexión deriva de la identificación de los factores y de las posibles causas explicativas de estas desigualdades. Aunque como ya se aclaró y comentó oportunamente, los trabajos acá revisados no hacen una revisión sistemática de los factores explicativos de las disparidades, si consiguen aclarar algunas relaciones causales interesantes. Los resultados convergen en mostrar la importancia de lo que la OCDE llama el “capital territorial”, además de los consabidos impactos de la formación de capital humano. En efecto, en varios de los estudios se señala que la distribución territorial de las oportunidades de educación y formación tiene un impacto significativo sobre el desempeño económico de los territorios. Igualmente, se señala que las condiciones y la calidad de los servicios sociales y, muy especialmente de infraestructura, también tienen un impacto significativo sobre la mencionada distribución. Por esta razón, la eficiencia y eficacia de políticas como la descentralización pueden y deben ser miradas a la luz de su impacto sobre las posibilidades de desarrollo de sus territorios respectivos, como también de los factores que contribuyen a mejorar los resultados y a producir impactos redistributivos. De la misma manera, sería necesario revisar el impacto de los cambios en las políticas de financiación de la infraestructura básica, especialmente transporte, comunicaciones, telecomunicaciones y servicios públicos domiciliarios, sobre la equidad en las oportunidades de crecimiento económico territorial.

Un tercer frente de acción de política y reflexión deriva tanto de los resultados del trabajo de Williamson (1981), para los Estados Unidos, como de las recomendaciones del BID (2000) sobre la influencia de los factores de la geografía física en la explicación de las disparidades económicas territoriales. Un primer factor mencionado, de gran importancia y usualmente poco considerado en estos estudios, es el del posible impacto de la investigación médica, de salud pública y de políticas de prevención que tendría sobre las posibilidades de desarrollo de los territorios más desaventajados. Las condiciones mundiales del mercado farmacéutico no incentivan la investigación en enfermedades tropicales y se requerirían esfuerzos nacionales e internacionales para avanzar en este sentido y se esperaría positivos impactos sobre las disparidades territoriales. Uno segundo es el relacionado con la tecnología y la productividad agropecuaria y su impacto sobre las disparidades. Es de esperar que mejores condiciones de investigación, aplicación tecnológica y apoyo agropecuario contribuyeran a mejorar las condiciones de vida de la población rural más pobre, e incluso mejorar las condiciones de participación de los países en desarrollo en el comercio mundial de estos productos. En tercer lugar, es de esperar que el mejoramiento en los sistemas de prevención y atención de desastres naturales tenga también un impacto positivo sobre la distribución de las posibilidades de desarrollo territorial. Finalmente, estos trabajos vuelven a insistir en la importancia de disminuir los costos de transporte y de integración al mercado mundial como mecanismo para mitigar las diferencias intra nacionales de desarrollo económico, además de las internacionales.


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