B. Del ethos y de la ética de la política territorial

La fórmula o algoritmo específico que cada nación escoge en la definición del equilibrio entre libertad y orden, con las consecuencias que ello tiene sobre la manera de tomar posición ante las disparidades económicas territoriales, depende en buena medida del ser de cada pueblo, de su sentido de identidad y de las raíces históricas del proceso de construcción de esa identidad.

A riesgo de cometer excesos de simplificación, puede ser interesante establecer el contraste entre Europa y los Estados Unidos en donde el sentido otorgado al pasado y al futuro tiene diferencias radicales que se manifiestan en la manera como se ven los problemas territoriales. Mientras Europa y sus pueblos se enorgullecen de su pasado, del bagaje cultural y tecnológico legado a la civilización moderna y se precian de su diversidad cultural y lingüística, Estados Unidos se considera como tierra prometida, escenario de construcción del futuro de la humanidad, construida con aportes de las más diversas culturas, pero sobre la base de la operación de éstas en un espacio cultural, social y económico homogéneo. El peso e importancia otorgados a la diversidad cultural y lingüística son radicalmente diferentes, lo mismo que el papel otorgado a la historia y a la preservación de su legado y sus huellas.

Estas diferencias se reflejan no solamente en el comportamiento de los individuos y de los agentes económicos, sino también en la percepción que se tiene de la importancia de la diversidad de nichos culturales.

América Latina, con toda la carga de simplificación que implica agrupar tan vasto universo de pueblos e identidades en un solo vocablo, parecería situarse en un interesante intermedio. Mientras comparte con los Estados Unidos, e incluso en algunos momentos pretendió disputarle esa posición, el imaginario de tierra prometida, de futuro de la civilización occidental, gracias a lo cual acogió y atrajo millones de inmigrantes europeos a lo largo de los siglos XIX y XX, cuenta igualmente con un pasado precolombino de vigencia actual, ante el cual oscila entre el orgullo idealista ilimitado y la vergüenza no reconocida. La construcción de la identidad latinoamericana oscila entre su auto reconocimiento como cultura diferente de la europea y su sueño de identidad con los modos de vida y mentalidades de occidente. Esta interesante combinación que podría constituir su principal ventaja y contar como uno de sus grandes activos sociales, parecería haberse resuelto de forma poco satisfactoria pues la diversidad se la ha preservado a través de la exclusión y la aplicación de los principios de libertad tienden a jugar en desfavor de quienes participan en condiciones de desventaja. Esa particular combinación de libertad económica con exclusión social haría parte de la explicación de los indiscutibles y reconocidos niveles de disparidad económica territorial presentes en este subcontinente.

Por supuesto que en medio de este diverso conjunto vale distinguir los pueblos que han construido su identidad nacional sobre la base del aporte cultural y demográfico europeo, de aquellos en donde coexisten los mundos amerindio y criollo, y de otros en donde la mezcla, mestizaje pero principalmente miscegenación, constituyen el fundamento de su construcción cultural. Estos tres grandes tipos, estarían asociados a diferentes formas de construcción de identidad nacional y de aproximación al problema de las disparidades territoriales.

Estas gruesas y probablemente groseras caracterizaciones deberían ser útiles para entender las diferencias de aproximación a los problemas de las disparidades económicas territoriales en cada país, en cada hemisferio, en cada continente. Así se compartan los principios éticos generales de la revolución liberal moderna, la percepción, la sensibilidad, y la disposición a actuar colectivamente sobre el comportamiento de estas disparidades variará sutilmente entre países y lugares.

C. De la ética y de la política territorial: los objetivos y los medios

1. Los objetivos

Las finalidades y la legitimidad de la política económica territorial se ha ido modificando a medida que han ido variando los conceptos de desarrollo y bienestar. Aunque su origen está relacionado con los problemas de desempleo, estancamiento económico y crisis durante los años 1930 y su enfoque es, por consiguiente, marcadamente social, hoy en día incorpora las más variada gama de dimensiones y finalidades cuya adopción precisa depende de las peculiaridades políticas de cada nación y lugar.

“En el ámbito regional, las intervenciones del Estado suelen estar motivadas por un deseo de equidad, de reducir la amplitud de las disparidades regionales, sobre todo si éstas se manifiestan por diferencias de bienestar y niveles de vida socialmente inaceptables” (Polese, 1998, p.214).

Los conceptos de desarrollo comúnmente aceptados hoy en día siguen considerando el crecimiento económico y la producción de riqueza como uno de sus más básicos y primordiales objetivos. Sin progreso material agregado se considera imposible contar con condiciones para la satisfacción de las más básicas necesidades humanas. Este objetivo, sin embargo, ha ido modificando su contenido exacto y hoy en día asume la forma predominante de competitividad entendida en su doble acepción de capacidad para atraer inversiones y recursos externos al entorno local y regional, como en el de la creación y consolidación de capacidades propias, basadas en recursos endógenos pero adecuadamente articulados al contexto mundial.

Las críticas introducidas a las visiones incrementalistas iniciales del desarrollo incorporaron una segunda dimensión que hoy conserva su vigencia, el de la adecuada distribución de los recursos productivos, de la riqueza y de las oportunidades. Ante la constatación de que en muchos de los países del llamado Tercer Mundo el crecimiento no se acompañaba de una mejor distribución social de la riqueza, se consideró pertinente introducir explícitamente la dimensión de la equidad como uno de los objetivos explícitos del desarrollo. La acepción y contenido exacto otorgado a esta también ha variado con el tiempo y hoy en día la tendencia predominante es a entenderla como igualdad en el acceso a las oportunidades. Por tanto, desde este punto de vista, una sociedad debe considerarse equitativa no tanto por la igualdad en los resultados, es decir la uniformidad en las condiciones de vida y riqueza de los habitantes de una nación, sino por la igualdad en el acceso a oportunidades, dadas por la educación, la información, el conocimiento científico y técnico, el crédito y la financiación.

En un sentido semejante al anterior, se hace cada vez más énfasis en la importancia de contar con reglas del juego claras, transparentes y justas en los procesos sociales de toma de decisiones que han dado lugar a la emergencia de la democracia y la participación como parte integrante de los grandes objetivos sociales a ser perseguidos tras el concepto de desarrollo.

Los desequilibrios ambientales y ecológicos ocasionados por el crecimiento económico y la expansión de la capacidad técnica de la humanidad están a la base de la formulación de la tercera gran dimensión del concepto contemporáneo de desarrollo, la sostenibilidad ambiental. Aún en condiciones de prosperidad material y de equidad social, el desarrollo está en peligro si la sociedad humana no garantiza las condiciones para un adecuado funcionamiento de los sistemas naturales. Por esta vía se garantizan las condiciones de vida y bienestar de las futuras generaciones.

Finalmente, la más reciente generación de dimensiones y objetivos del desarrollo tiene que ver con la creciente importancia que se le otorga a la diversidad étnica, cultural y social, y a las condiciones de operación de las sociedades contemporáneas que garanticen los derechos tanto de las mayorías como de las minorías. Desde este punto de vista la pluralidad social hace parte de los objetivos a ser conseguidos como parte del llamado desarrollo.

Este recuento simplificado y breve de la progresiva aparición y superposición de las dimensiones del desarrollo tiene el objeto preciso de hacer mención de la complejidad asumida por el concepto actual de desarrollo. Es evidente que no todas las sociedades aceptan estos objetivos en la misma medida y grado. Se trata, por tanto, de una referencia simplificada pero útil para entender tanto ciertas tendencias comunes y globales, como también las especificidades de tiempo y lugar propias de cada nación y territorio. Adicionalmente, ponen de presente las condiciones básicas sobre las cuales se ha ido elaborando en América Latina una abigarrada configuración institucional y de políticas que pretenden dar cuenta de estos objetivos. Este proceso de complejización de los sistemas de políticas públicas tiene claras expresiones en el campo de las políticas territoriales pues además de incorporar las tradicionales preocupaciones económicas de crecimiento, empleo e ingresos, hoy en día estas políticas intentan responder a las dimensiones ambiental, política y cultural. Esta respuesta se da en algunos casos de forma articulada, coherente y organizada, mientras que en otros se ha ido construyendo progresivamente hasta conformar una complicada superposición de instituciones, políticas, instrumentos y estrategias territoriales.

2. Los medios

Una de las dimensiones de la política territorial en donde tal vez se han dado las mayores y más radicales transformaciones es en la concepción de las estrategias y de los medios adecuados a la consecución de los objetivos del desarrollo arriba planteados. Los cambios en la política económica y en la concepción del papel del Estado posteriores a los años ochenta han dado lugar a una reformulación de los actores y protagonistas del desarrollo.

a) Por una parte, en la esfera de las instituciones y los actores públicos, se ha ido abandonando la concepción asistencialista y el protagonismo de los estados centrales y se le ha ido concediendo mayor espacio y protagonismo a los gobiernos y responsables locales o territoriales. Este proceso no es uniforme ni en el tiempo ni en el espacio y adopta por tanto configuraciones muy variadas, así la tendencia generalizada haya sido a la disminución del protagonismo de los estados centrales. No obstante, para dejar un registro de estas diferencias, vale la pena considerar las dos citas introducidas a continuación que dan cuenta de como en ciertos países de Europa se mantiene un papel central al estado central, mientras que en América Latina, puede haber habido una tendencia más fuerte a darle preponderancia a la autonomía y protagonismo de lo local y lo territorial:

• “La política territorial parece estar ganando importancia en este sentido. Este campo de intervención no es solamente una combinación del planeamiento espacial y de la política regional, o del desarrollo rural y urbano. Cubre toda acción emprendida por el gobierno central para promover el crecimiento de las unidades territoriales que conforman un país (tales como las regiones, departamentos y ciudades en el caso de Francia). También reduce las disparidades entre ellas, en particular las desigualdades en las oportunidades de desarrollo” (OCDE, 2001, p.15; traducción libre).

Como se dijo más arriba, el origen de la política es el estado central, y los fines de la intervención son tanto la reducción de las disparidades como la equidad en las oportunidades.

• Se reconoce, además, que las transferencias intergubernamentales y las distintas formas de compensación territorial no pueden desaparecer del todo:

“No es cuestión de detener abruptamente todas las formas de asistencia y compensación. Las regiones más pobres son todavía beneficiarias de transferencias financieras (los subsidios, las indemnizaciones y las pensiones recibidas y pagadas en todas las regiones son las mismas para asegurar una redistribución desde los más ricos hacia los más pobres) y de cierto ajuste financiero cuando su ingreso propio es insuficiente para cumplir sus obligaciones. Más aún, en algunos países el gobierno central asegura la calidad de las infraestructuras y los servicios públicos y el desarrollo de modernos medios de transporte y comunicación, garantizando niveles mínimos de accesibilidad” (OCDE, 2001, p.24).

“Sin embargo, la visión actual de la política regional de desarrollo es bien diferente, pues pone el énfasis principal en la construcción de ventajas competitivas territoriales, mediante el aprovechamiento más eficiente de los recursos endógenos y la creación de entornos locales innovadores, contando para ello con la cooperación estratégica de los actores públicos y privados territoriales. En este sentido, la mayoría de los países desarrollados ha traspasado en los últimos años las funciones de la política regional de desarrollo a instituciones subnacionales situadas por debajo del gobierno central” (Aghón, 2001, p.47).

En este caso, como es visible, se da por sentado un traslado total del protagonismo y de las responsabilidades de lo central hacia lo subnacional.

b) En segundo lugar, en esta misma dimensión de los actores y de las estrategias de desarrollo se ha producido otro cambio sustancial en la política territorial. Si antes se daba prelación a la actuación de instituciones públicas de manera aislada y relativamente autónoma, hoy en día se entienden como deseables las asociaciones público privadas, la construcción de instituciones mixtas, e incluso la promoción de entidades privadas con fines y propósitos públicos, como los medios más eficaces para dar continuidad, transparencia, autonomía y garantizar la más amplia participación de los distintos sectores sociales tanto en el diseño como en la ejecución de la política pública.

c) En tercer lugar, relacionado también con los dos puntos anteriores, se ha producido una modificación sustancial en la concepción de las herramientas y las formas de la intervención pública. A la prelación que se daba a las formas de intervención y ejecución directa por parte del Estado de las políticas públicas, hoy en día se prefiere la combinación de formas en donde tiene una importancia cada vez más grande la creación de condiciones para que sea el sector privado, comunitario o cooperativo el que lleve a cabo tareas de prestación de servicios públicos y sociales, de inversión en infraestructura o mantenimiento de la misma. La presencia de empresas públicas prestadoras de servicios ha sido sustituida por una amplia suerte de formas de participación privada que van poseen una gran variedad como es el caso de las concesiones, los contratos de arrendamiento, las ventas de activos, la regulación, etc.

d) Una cuarta consideración de vital importancia en el tema de las estrategias utilizadas para la política territorial tiene que ver con la definición de si basta con intervenciones de corte meramente sectorial, o de si se requiere una estrategia verdaderamente y explícitamente territorial. En otros términos, la política pública se debate permanentemente en el dilema de si simplemente “bajar” al territorio una política sectorial definida a nivel central, o si, por el contrario, delegar o transferir al territorio capacidad de decisión en el manejo y orientación de los recursos correspondientes a la aplicación de esta política pública.

“Así, han comenzado a aplicarse los nuevos modelos de modernización institucional y gestión económica en la política regional, con los cuales se trata de impulsar la competitividad de los diferentes espacios económicos basándose en una estrategia de calidad y diferenciación, y no por medio de subvenciones directas a la producción. Esto significa que la política de territorial de desarrollo debe orientarse hacia la creación de ventajas específicas de localización mediante actividades empresariales innovadoras, en el marco de visiones estratégicas de desarrollo” (Aghón, 2001, p.47).

Aunque la tendencia central ha sido a la descentralización, en muchos casos se ha acudido a fórmulas de delegación y en otros se sigue manteniendo en el Estado central el poder de decisión aunque se crean dependencias regionales y locales ejecutoras de las políticas respectivas. Las decisiones tomadas en este ámbito dependen de consideraciones acerca de la eficiencia y la eficacia de la acción pública, teorías de los bienes públicos locales y los beneficios de la descentralización, así como están justificadas y relacionadas con la necesidad de mejorar las condiciones de gobernabilidad democrática.

Como parte de esta preocupación, también se discute si la efectividad de la política pública es mayor a través de acciones especializadas sectoriales, o de si se gana en coherencia, economía y consistencia cuando se le da a esta intervención una lógica territorial, es decir, se le permite obedecer a un concepto de conjunto, elaborado local o regionalmente.

“El concepto de capital territorial particular a cada área también ayuda a comprender por qué es necesario combatir las disparidades de desarrollo entre áreas de un mismo país. De hecho, ayudar un área desaventajada a desarrollar su propio capital territorial le permite desplegar actividades que serán más rentables allí que en cualquier otra parte. En consecuencia, más allá de el argumento básico a favor de la cohesión social y la equidad, hay un sólido argumento de eficiencia económica, dado que esta asignación de recursos conduce a una más alta rentabilidad general” (OCDE, 2001, p.16).

e) Finalmente, tal vez una de las discusiones más álgidas relacionadas con la definición misma de la política territorial y de sus estrategias principales deriva de la manera como se resuelve el dilema de si para mejorar la equidad entre los individuos basta con intervenciones directas y especializadas, o de si se requiere intervenir sobre los grupos a los que ellos pertenecen, comunidades, localidades y territorios.

“Hace años, Winnick (1966) afirmó que la elección entre la ‘prosperidad de los lugares’y la ‘prosperidad de los individuos’ es el tema central de la política regional. La segunda opción implica que se debe ayudar a los individuos (a los parados, los pobres, los menos privilegiados y las minorías), mientras que la primera exige que la ayuda se centre en unidades del espacio (zonas rurales subdesarrolladas, regiones industriales deprimidas y barrios bajos)” (Richardson, 1986, p.169).

La definición de la estrategia más adecuada depende de consideraciones políticas, teóricas y deriva también de la experiencia histórica específica de cada país. En cuanto a lo político, un factor determinante, como ya se mencionó más arriba, es la importancia que cada sociedad y cada Estado otorguen a la preservación de la diversidad cultural, étnica, social e incluso ambiental. La definición específica de la identidad de cada pueblo da una importancia diferente a cada uno de estos elementos y provoca salidas políticas muy distintas. En términos de la experiencia histórica de cada país, cuentan especialmente consideraciones como las que se revisaron a lo largo de este trabajo que ponen en evidencia que en países como Estados Unidos las desigualdades individuales están muy poco o nada determinadas por los desequilibrios territoriales, mientras que en varios de los países latinoamericanos se llegó a determinar que las desigualdades territoriales tienen una participación importante y en algunos casos significativa en la explicación de estas inequidades.

La discusión teórica gira en torno de si el espacio limita y distorsiona el funcionamiento de mecanismos reguladores como el mercado, bien sea a través de las fricciones que impone o de las externalidades que crea. Quienes justifican la necesidad de contar con políticas regionales que tengan los grupos y los territorios como objetivo, plantean argumentos como el siguiente:

“La suma de las rentas regionales maximizadas es igual a la renta nacional maximizada, sólo bajo condiciones de competencia perfecta. La fácil respuesta de que hay que crear de nuevo un mundo de competencia perfecta, mediante la aplicación de las reglas de determinación de los precios según los costes marginales, no es una solución viable; ignora la existencia de externalidades no medibles (por ejemplo, algunos tipos de economías de aglomeración), la imperfección de los precios relativos como asignador espacial, debido sobretodo a la existencia de indivisibilidades, y problemas de segundo óptimo en otros sectores de la economía. Además, y esto es más importante, las implicaciones de la competencia perfecta pueden no ser compatibles con otros objetivos no espaciales, por ejemplo, la equidad interpersonal” (Richardson, 1986, p.172).

En este mismo sentido se afirma:

“El Estado interviene en la economía regional, como en otros aspectos de la vida humana, cuando se considera que los resultados del mercado son ‘inaceptables’, o inferiores al óptimo social deseable. Se habla entonces de fallas del mercado” (Polese, 1998, p.213-214).

Alternativamente, otros enfoques dan prelación al objetivo de garantizar la prosperidad de las personas por una o dos grandes razones. En primer lugar, porque consideran que resolver las inequidades entre individuos requiere resolver problemas de acceso a servicios básicos y oportunidades sin necesidad de poseer o contar con una política regional explícita. Bastaría con las políticas sociales en materia de educación, salud, servicios sociales, empleo para obtener el propósito de igualar el acceso a las oportunidades de progreso material de los individuos. En segundo lugar, porque piensan que el libre movimiento de factores productivos, tecnología e información basta para que el sistema regule espontáneamente estas disparidades y tienda a disolverlas. Esta operación puede implicar el abandono de lugares o regiones sin que este resultado represente por sí mismo motivo de preocupación: no habría razones económicas o sociales que llevaran a considerar este abandono como una pérdida social o un costo.