BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

ECONOMÍA Y TERRITORIO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. DESIGUALDADES Y POLÍTICAS

ILPES-CEPAL




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D. Regionalización: de la nación a los territorios

Gran parte de los sectores por medio de los cuales los gobiernos centrales participan en el fomento del desarrollo económico territorial utilizan procedimientos y criterios de zonificación o regionalización, que tienen justificaciones variadas y se sustentan en tres tipos de racionalidades que aparecen de forma aislada o combinada. En primer lugar, la más elemental de las racionalidades subdivide el territorio nacional en espacios de administración de los programas y las políticas correspondientes para garantizar una cobertura total del espacio nacional y de cada región y agilizar el desempeño de funciones específicas. En segundo término, estos procedimientos se emplean para el manejo simultáneo de diferentes sectores que concurren en un mismo lugar, comparten objetivos y finalidades y necesitan instancias de coordinación permanentes. En tercer lugar, se utilizan para crear un espacio de articulación y enlace entre la institucionalidad local y nacional, sin que estas unidades adquieran autonomía ni entidad propia.

Existen múltiples y diversos esquemas de regionalización diseñados y puestos en marcha con el propósito de servir y ser funcionales a la lógica de operación de cada sector. individualmente, esta forma de proceder es justificable, y es razonable pensar que ofrece buenos resultados. No obstante, cuando este procedimiento se repite desde diferentes sectores y con lógicas y delimitaciones espaciales variadas, sin acudir a ninguna fórmula de articulación y coordinación, el resultado inicial se altera por varias razones. Desde la perspectiva de los gobiernos nacionales, porque se producen duplicaciones y hasta contradicciones y conflictos que desperdician la posibilidad de generar sinergias, ahorrar recursos y aprovechar de manera más eficiente los que ya se utilizan. Desde la perspectiva de los territorios se multiplica el esfuerzo político y administrativo necesario para lograr un aprovechamiento adecuado de las oportunidades que la nación crea por medio de estos programas y de su operación regionalizada.

Esta situación se plasma en recortes territoriales distintos y yuxtapuestos que se hacen tanto desde la nación (véase el cuadro V.5) como desde algunos gobiernos intermedios (el caso de Santa Catarina, en el Brasil; véase el recuadro V.5). Además de este aspecto, muchos otros también refuerzan la necesidad de fortalecer los procesos de coordinación institucional (véase el recuadro V.5 donde se ilustran los dos casos del Brasil). Entonces, se ve clara la necesidad de identificar y comprender las condiciones que han permitido, o impedido, esta coordinación para identificar líneas de actuación que posibiliten la configuración de mejores contextos institucionales a fin de que la situación resultante sea de mayor integración y menor dispersión.

Chile es un caso interesante entre los países unitarios pues gracias a las funciones de las regiones se hace un intento deliberado por coordinar las acciones nacionales mediante el uso de un ámbito territorial específico (véase el recuadro V.6).

Desde la perspectiva nacional, parece deseable encontrar fórmulas de conciliación que permitan una llegada articulada y coordinada de los programas y las políticas de fomento del desarrollo económico territorial. Desde la perspectiva local y territorial, esta fórmula facilita la gestión de las relaciones con los otros niveles territoriales de gobierno y mejora las condiciones de aprovechamiento de los recursos humanos e institucionales propios, gracias a la menor dispersión. Es de interés estratégico ahondar en el conocimiento de la forma de operación de estas modalidades de acción sectorial regionalizada y de sus condicionantes institucionales, legales y políticas para encontrar fórmulas específicas de coordinación y articulación.

Estado de Rio Grande do Sul (Brasil): un ejemplo de coordinación intersectorial y por niveles de Estado

En la década de 1990 comienzan a funcionar los consejos Regionales de Desarrollo económico y social (coReDes) que tienen por objeto promover el desarrollo regional sostenible, la integración de acciones públicas, la mejora de la calidad de vida de la población y la preservación y recuperación del medio ambiente.

En los coReDes están representados ciudadanos, diputados regionales, prefectos, miembros de universidades y federaciones de empresarios.

En la actualidad, funcionan 24 coredesen todo el territorio del estado y sus acciones se articulan con los consejos municipales de Desarrollo económico y social (comudes). Formados por representantes de instituciones públicas y de la sociedad civil, los comudestienen como función coordinar las discusiones de organizaciones y audiencias públicas de las ciudades y promover la integración de políticas regionales desde los municipios.

Los coredestambién articulan acciones con el estado nacional mediante la participación en los Foros mesorregionales, donde actúan para articular las acciones de los entes federados y promover el desarrollo económico de las regiones. con la puesta en marcha del consejo estadual de Desarrollo económico y social (codes), creado por una ley estadual, se complementaría la institucionalidad del sistema en tres planos: estadual (coDes), regional (coReDes) y municipal (comuDes).

Estado de Santa Catarina (Brasil): problemas de articulación de las políticas sectoriales

El estado de santa catarina tiene una larga tradición de asociaciones regionales de municipios que empezaron a funcionar en los años sesenta. en la siguiente década implantaron universidades regionales, en los años ochenta elaboraron planes de desarrollo y en la década de 1990 crearon consorcios, foros y agencias de desarrollo en todo el territorio del estado.

Son 19 asociaciones que prestan servicios a los municipios y a nivel estatal están representadas por la Federación catarinense de Asociación de municipios (fecam), que encamina reivindicaciones municipales en el plano estatal y brinda soporte a las asociaciones regionales.

El actual gobierno del estado implantó la descentralización de la administración y creó 29 secretarías de desarrollo regional y consejos regionales formados por 4 representantes por municipio (2 del poder público y 2 de la sociedad). Las secretarías representan al estado en las regiones, prestan servicios y reciben apoyo de empresarios y líderes regionales.

La dificultad radica en que las secretarías regionales no utilizan los mismos recortes territoriales que las asociaciones regionales de municipios y ello dificulta la elaboración de planes, la elección de prioridades y la concreción de una identidad común.

Fuente: n. Vieira, “Pesquisa sobre políticas e instituicoes públicas para o desenvolvimento economico territorial-Det no brasil. consolidação geral da pesquisa”, santiago de chile, comisión económica para América Latina y el caribe (cePAL), 2006, págs. 120-123.

En 1966 se definieron en chile 11 regiones y una Zona metropolitana. en 1969 se creó la región de cautín mediante la secesión de esta provincia de la antigua región cautín/Valdivia/osorno. más tarde, en el período 1974-1976, se dividió el país en 13 regiones que a su vez se fraccionaron en provincias para lograr una desconcentración administrativa en la prestación de servicios públicos.

La reforma constitucional implementada durante el gobierno democrático (1991) introdujo relevantes innovaciones, la más importante de las cuales fue el establecimiento de los gobiernos regionales (GoRe) creados en 1993 por la Ley orgánica constitucional de Gobierno y Administración Regional. estos gobiernos regionales constituyen nuevos organismos con personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio, y la ley de 1993 establece sus competencias y los recursos para el cumplimiento de sus objetivos, además de las condiciones institucionales necesarias para una progresiva y gradual transferencia de responsabilidades y recursos a las regiones.

El presupuesto nacional otorga el financiamiento necesario para su funcionamiento, mientras que los recursos para inversión se obtienen por medio del Fondo nacional de Desarrollo Regional (FnDR). también se contemplaron dos fuentes indirectas de financiamiento: la inversión sectorial de asignación regional (isar) y los convenios de programación.

El gobierno regional tiene como objetivo el desarrollo social, cultural y económico de la región y está constituido por un intendente –nombrado por el presidente de la República– y un consejo Regional –órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador en el ámbito de competencias del gobierno regional, compuesto por consejeros elegidos por los concejales de los municipios de la región. este consejo aprueba los planes de desarrollo de la región y el proyecto del presupuesto del gobierno regional, además de resolver la inversión de los recursos asignados a la región por el Fondo nacional de Desarrollo Regional, sobre la base de la propuesta que formula el intendente.

Las seRemis (secretarías Regionales ministeriales) son órganos desconcentrados de los ministerios en las regiones, cuyos representantes son colaboradoresdelintendente,alqueestánsubordinadosen lorelativo alaelaboración, ejecución y coordinación de políticas, planes y presupuestos para su gestión.

El gobierno regional se completa con un órgano auxiliar del intendente: el gabinete regional, integrado por las seremisy los gobernadores de las provincias de la región. esta estructura del gobierno regional ha sido bastante criticada por su incapacidad para hacer frente a las funciones que se le encomiendan legalmente. Aun cuando el papel del consejo Regional pudiere parecer determinante para el gobierno regional, hay una asimetría entre sus funciones y atribuciones y las del intendente, ya que este, además de ser jefe superior del servicio administrativo correspondiente, tiene la iniciativa en la mayoría de las atribuciones de la instancia regional, sin perjuicio de las atribuciones directas que posee para el ejercicio de las funciones del gobierno regional. en esas circunstancias, el papel del consejo en la administración efectiva de la región se ve disminuido.

Además, el gobierno regional manifiesta en su conjunto debilidades de índole normativa y técnica y presenta carencias cuantitativas y cualitativas, de recursos humanos y financieros. Dispone de un servicio administrativo reducido (un promedio de 60 funcionarios por región) y encuentra dificultades para ejercer su competencia en ámbitos como la planificación, la coordinación y la evaluación. esa situación se hace evidente al contrastar el gobierno regional con el poderoso aparato desconcentrado de naturaleza sectorial (seRemis).

Fuente: Dolores Rufián Lizana, “Políticas e instituciones para el desarrollo económico territorial. el caso de chile”, santiago de chile, comisión económica para América Latina y el caribe (cePAL), 2006, págs. 10-14, 65-70.


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