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ECONOMÍA Y TERRITORIO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. DESIGUALDADES Y POLÍTICAS

ILPES-CEPAL




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E. La región como agente de su propio desarrollo económico

Las políticas públicas nacionales desempeñan un papel cada vez más activo en la promoción del desarrollo económico territorial. La buena gestión política e institucional de las relaciones entre los niveles locales, intermedios y nacionales debe considerarse un aspecto crucial para que las sociedades y las economías locales tengan más éxito al tratar de mejorar las condiciones de vida, trabajo y formación de sus habitantes. Además, como se examina a continuación, el ejercicio de su propio protagonismo, así como de sus alcances y limitaciones, debe entenderse en el marco de las condiciones generales que el proceso de descentralización/federalismo ha creado en los últimos años.

Los municipios y territorios intermedios latinoamericanos ganaron identidad y presencia política gracias a la generalización de los procesos de elección democrática de los gobernantes. Con todas sus virtudes y defectos, la democracia local es el fundamento a partir del cual los municipios y territorios han empezado a construir nuevos y prometedores senderos de desarrollo. Este principio fundamental opera obviamente en realidades y contextos muy disímiles (véase el cuadro V.6) que dan lugar a resultados muy variados.

Las desigualdades territoriales, demográficas y económicas de los municipios latinoamericanos incitan a reflexionar acerca de la escala territorial más adecuada para intervenir en el fomento económico de los territorios. Es probable que las grandes áreas metropolitanas y las ciudades mayores cuenten con una escala económica, humana e institucional que les permita emprender acciones de fomento económico relativamente autónomas y operar con adecuados niveles de eficiencia y funcionalidad. No obstante, las unidades locales menores o rurales necesitan asociarse y recibir asistencia técnica y cooperación de otras entidades para la adecuada puesta en práctica de sus iniciativas. En tal sentido, es conveniente examinar los incentivos para un funcionamiento mancomunado, así como las opciones legales e institucionales (véase el recuadro V.7).

El artículo 207 de la constitución de El Salvador establece que las municipalidades podrán asociarse o concertar convenios cooperativos a fin de colaborar en la realización de obras o servicios que sean de interés común para dos o más municipios. Por otra parte, en el código municipal se dispone que los municipios podrán asociarse, bajo las formas jurídicas de fundaciones, empresas y sociedades, para mejorar, defender y proyectar sus intereses. Desde 1999, la estrategia nacional de Desarrollo Local (enDL) promueve el asociativismo voluntario entre municipios.

Como consecuencia del impulso legal e institucional brindado desde el mismo estado, en la actualidad el salvador cuenta con 44 asociaciones en todo el país: un 87% de los municipios forman parte de al menos un agrupamiento municipal, un 77% de las asociaciones están conformadas solo por municipalidades y un 14% por municipalidades y comités de desarrollo local (organizaciones no gubernamentales y sociedad civil). un 55 % de esas asociaciones han realizado actividades conjuntas.

De las 44 asociaciones, 22 cuentan con planes, de los cuales un 37% son planes de desarrollo y un 5% son planes de ordenamiento territorial (Quiteño y Vega, 2006, págs. 138-141).

En Honduras, la Ley de municipalidades y el Pacto nacional por la Descentralización y el Desarrollo Local hacen referencia a las mancomunidades de municipios.

La Asociación de municipios de Honduras (AmHon), algunas entidades del gobierno central y proyectos de cooperación internacional están adoptando en la actualidad estrategias de trabajo con mancomunidades municipales. estas mancomunidades pueden definir por sí mismas sus funciones de acuerdo con la realidad en que están insertas y con la planificación que desarrollen (García, 2006, págs. 70, 129).

En 1996, en Bolivia se comienzan a organizar las primeras mancomunidades que constituyen una red de cooperación institucional que incorpora una visión territorial en sus estrategias de desarrollo y surgen por voluntad de los actores municipales.

El proyecto de ley sobre mancomunidades se discute para evitar que contravenga a las disposiciones de las leyes de municipalidades y participación popular (muñoz, 2006, pág. 64).

Fuente: elaboración propia sobre la base de los autores citados y la información aportada por los estudios de caso.

A la heterogeneidad demográfica y económica de los territorios y las localidades del continente se suma la diversidad de esquemas institucionales y fiscales adoptados en virtud de los procesos de descentralización y consolidación fiscal de cada país. Mediante la composición del financiamiento municipal se obtiene una medida aproximada de estas diferencias (véase el gráfico V.4).

El significado de esta capacidad de recaudo local, para explicar las posibilidades y limitaciones que tienen los municipios para promover su desarrollo económico, depende de un amplio conjunto de factores (véase el cuadro V.7). Como se ha señalado, el proceso de descentralización/ federalismo en América Latina consolidó al municipio como gestor del gasto social y de la provisión de la infraestructura básica local. Esta es una condición necesaria, aunque insuficiente, para garantizar el buen desempeño local en la promoción de su propio desarrollo. En algunos países se abren otras puertas: en el Ecuador, la ley 27 de 1997 prevé una mayor participación de los organismos seccionales en la formulación y ejecución de políticas e instrumentos de fomento productivo; en el perú, la ley de bases de la descentralización de 2002 enumera, como parte de los objetivos de las regiones y municipalidades, el desarrollo económico autosostenido; en Bolivia, la ley de descentralización administrativa de 1995 establece las atribuciones de los prefectos departamentales en materia de gestión de créditos para inversión y promoción de la inversión privada; en Colombia, la Constitución establece el desarrollo económico como un objetivo compartido por la nación, los departamentos y los municipios.

Los municipios y su financiamiento para el desarrollo económico local

Argentina Las capacidades institucionales y económicas de los estados municipales para liderar el desarrollo productivo son heterogéneas porque los gobiernos municipales se encuentran ubicados en provincias muy distintas y porque esta heterogeneidad se repite dentro de cada estado provincial. Los municipios de las provincias más grandes tienen como principal fuente de recursos los ingresos no tributarios, que conforman sus recursos propios. Por ejemplo, los municipios de buenos Aires reciben ingresos no tributarios que representan el 60,5% de sus recursos totales. Los municipios de provincias con menor desarrollo económico conforman sus ingresos con recursos tributarios originados en niveles superiores de gobierno. estos representan, por ejemplo, más del 70% de los recursos totales de municipios de las provincias de Formosa y santiago del estero (costamagna, 2006).

Colombia Pese a los esfuerzos por mejorar la recaudación de recursos propios y el control del gasto ejercido desde el nivel nacional, la descentralización fiscal durante la década de 1990 puede resumirse en un aumento de los recursos transferidos del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales, la debilidad de los recaudos e ingresos tributarios locales y el incremento desmedido del gasto de los entes territoriales, sobre todo en materia de funcionamiento. en el período 1996-2003, los ingresos corrientes de los municipios respecto de los ingresos totales disminuyeron en forma gradual (de un 51% a un 42%), probablemente por el menor poder de recaudo de ingresos propios, debido a la desactualización de sus bases catastrales, partida de la que obtienen una parte considerable de los recursos (caicedo, 2006, págs. 128 y 129).

Chile en la actividad de fomento productivo (establecida en la ley de municipalidades como función municipal) se contempla la mayor riqueza de innovaciones institucionales. La mayoría de las experiencias locales se refiere a la constitución de una unidad, departamento u oficina especializada en desarrollo económico (Rufián, 2006, pág. 57).

El Salvador Los recursos del Fondo para el desarrollo económico y social de los municipios (fodes) son el principal aporte de los municipios pequeños, que pueden utilizar hasta un 20% para gastos de funcionamiento. Los recursos restantes deberán destinarse a infraestructura y proyectos dirigidos a incentivar actividades económicas, sociales, culturales, deportivas y turísticas (Quiteño y Vega, 2006, pág. 137). méxico. Las finanzas municipales enfrentan graves problemas, el más importante de los cuales es la poca recaudación fiscal, que ocasiona una dependencia financiera muy fuerte de las transferencias federales. Los ingresos autónomos son rebasados por las transferencias y van decreciendo (1990-2004) hasta estancarse en un 20% o un 21% entre 2000 y 2004. Los municipios mexicanos tienen la capacidad de contraer deuda pública y la obligación de registrarla en la secretaría de Hacienda, que ejerce la facultad de retener, de las participaciones federales, las cantidades que los gobiernos locales no pueden cubrir directamente (González, 2006, págs. 110-119).

Brasil entre las políticas e incentivos para implementar actividades económicas, los municipios del brasil emplean estrategias de “guerra fiscal” que consisten en competir por medio de diversas formas de exención tributaria. Además, fortalecen la infraestructura, crean distritos industriales y donan tierras para atraer empresas a sus territorios. casi todos los municipios con más de 500.000 habitantes presentan este tipo de ventajas pero los del sur son los que ofrecen más atractivos para captar la radicación (Vieira, 2006, pág.183).

Perú La sexta disposición complementaria de la Ley orgánica de municipalidades (lom) establece que el incremento de transferencias debe permitir una participación de los gobiernos locales no menor al 6% del presupuesto del sector público. A partir de 2005 y por cuatro años, esta participación debe incrementarse anualmente hasta alcanzar al menos el 12% del total del presupuesto del sector público. Los municipios peruanos reciben transferencias provenientes del Fondo de compensación municipal establecido por la constitución nacional (Foncomun), de las rentas de aduanas, del canon minero y de las regalías. Las leyes del canon y de las regalías establecen que los recursos obtenidos por los gobiernos locales y regionales deben utilizarse de manera exclusiva en gastos de inversión. en 2006, no obstante, los gobiernos regionales y locales tenían recursos transferidos a sus cuentas (476 millones de dólares) que no habían sido invertidos por falta de capacidad para generar proyectos (santillana, 2006, pág. 104-109).

Honduras el Fondo Hondureño de inversión social (fhis) trabaja junto con la secretaría de Gobernación y Justicia (ministerio del interior) en la actualización de los planes estratégicos de desarrollo municipal en los 298 municipios. el objetivo es que cada municipalidad cuente con un instrumento que le permita desarrollarse en forma equilibrada. Además, el congreso nacional trasladará 2,5 millones de dólares de los recursos provenientes de alivio de deudas para que sean administrados por las alcaldías (García, 2006, págs. 85, 151).

Bolivia con la Ley del Diálogo nacional (2001) se transfieren recursos adicionales a los gobiernos municipales, provenientes de la condonación de la deuda externa. Los gobiernos municipales son responsables de cerca de 305 millones de dólares anuales.

Los fondos de inversión (cofinanciamiento) son recursos que provienen de agencias de cooperación internacional y se asignan a través del Fondo de inversión Productiva y social (FPs). Los gobiernos municipales actúan como contraparte y aportan una tasa de acuerdo con la pobreza y el tipo de proyecto (muñoz, 2006, págs. 123-125).

A pesar de las restricciones y dificultades encontradas a nivel local y territorial para ejercer un efectivo protagonismo en la promoción y conducción de su propio desarrollo, el universo de experiencias documentadas es muy amplio: más de 23 sistemas o bancos de experiencias identificados y cerca de 7.000 casos documentados (Martínez y Cuervo, 2006) dan testimonio de esta nueva realidad que ha sido el centro de atención de las más diversas vertientes de la teoría del desarrollo económico local. Como una pequeña muestra de este amplio universo, se relatan dos interesantes experiencias, con grandes cantidades de iniciativas locales y esfuerzos de articulación con otros niveles territoriales de gobierno, en este caso nacionales (véase el recuadro V.8).

El análisis realizado pone en evidencia la necesidad de examinar más de cerca el contexto institucional que el proceso de descentralización/ federalismo ha creado para el desarrollo económico territorial a fin de comenzar a desatar y a resolver algunos cuellos de botella que podrían estar obstaculizando su mejor y más rápido desenvolvimiento.

El Salvador: estrategias de desarrollo

La estrategia de despegue de la región norte de el salvador involucra desde sus inicios a todos los actores importantes del territorio: gobierno central, alcaldías, empresas privadas, organizaciones no gubernamentales y comunidades. se trata de un proyecto presentado para obtener beneficios de la cuenta del milenio, que abarca 92 municipios que representan un 35% del total nacional, con una población cercana a 850.000 habitantes (un 12% de la población nacional).

El proyecto surge como respuesta a un problema identificado en la región como el factor más importante de atraso: la conectividad del área tanto dentro de la zona como con el resto del país.

La estrategia persigue cuatro objetivos: fortalecer la capacidad empresarial del territorio, generar crecimiento económico, integrar la zona norte al resto de la economía nacional y reducir sustancialmente los índices de pobreza.

Para complementar esos objetivos se han definido seis componentes:

(a) desarrollo de territorios con potencial productivo; (b) construcción de una carretera longitudinal del norte y un sistema de alimentación de dicha carretera; (c) integración fronteriza con el sur de Honduras; (d) conservación y desarrollo de la cuenca del Río Lempa; (e) creación de un sistema de ciudades, y (f) asociación de municipios y planificación territorial en función del ordenamiento y el desarrollo.

Colombia: consejos departamentales para el desarrollo económico

en colombia existe una tradición relativamente larga de participación de gremios y representantes sociales en instancias de definición de políticas públicas, que se remonta a inicios del siglo XX con la experiencia llevada a cabo por medio de la Federación nacional de cafeteros.

En el ámbito específico del desarrollo económico territorial, desde mediados de los años noventa el país viene insistiendo en la consolidación de una institucionalidad departamental para dar respuesta a varios desafíos en forma simultánea, como la articulación de las políticas nacionales y departamentales en materia de desarrollo económico y la participación ciudadana en su elaboración y ejecución. Al principio fueron los consejos departamentales de competitividad y productividad, posteriormente los de ciencia y tecnología y los de comercio exterior, y más recientemente las agendas departamentales para la productividad y la competitividad. estas agendas, que son la base para la construcción de una agenda nacional, han servido de mecanismo de compilación y actualización de iniciativas de índole semejante y se han construido con la participación activa del sector privado, organizaciones sociales y entidades públicas de diferentes niveles.

Fuente: elaboración propia, sobre la base de G. Quiteño y L. Vega, Políticas e instituciones para el desarrollo económico territorial. El caso de El Salvador, santiago de chile, comisión económica para América Latina y el caribe (cepal), 2006, págs. 128-130.


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