A. El nuevo universo: la familia de las políticas territoriales

En el capítulo 1 se afirmó que, a causa de la variedad y amplitud de las preocupaciones territoriales, más que a la fórmula de política regional empleada en el siglo XX, hoy se debe acudir a una familia de políticas territoriales que, además de la descentralización y el federalismo, incluya el desarrollo local y la competitividad territorial, el ordenamiento territorial (véase el recuadro V.2) y la regionalización de políticas trasversales (ambiente, pobreza, ciencia y tecnología) y sectoriales (fomento productivo y desarrollo empresarial; véanse los recuadros V.3 y V.4).

Pese a la heterogeneidad y las diferencias entre las políticas, es legítimo agruparlas bajo esta denominación ya que todas enfrentan desafíos comunes: la necesidad de adoptar alguna forma de regionalización en sus fases de diseño y ejecución y el reto de trascender los límites de la especialización sectorial y funcional para obtener mejores resultados y conseguir formas de trabajo mancomunado con instituciones y particulares con inquietudes afines.

Massiris (2002) hace un balance de los últimos avances del ordenamiento territorial en América Latina y el caribe a nivel conceptual, legal e institucional y, a pesar de su origen reciente, se refiere a su amplia y variada presencia en el universo institucional latinoamericano. Aunque el mayor énfasis dado a esta política se relaciona con su papel regulador en materia del uso sustentable, eficiente y racional de los recursos naturales, en algunas versiones nacionales ha recogido las banderas más tradicionales de las políticas regionales convencionales, como el desarrollo regional y urbano armónico y equilibrado. La teoría, la institucionalidad y la práctica de políticas públicas elaboradas a partir de esta tradición constituyen un referente y un interlocutor obligado para el desarrollo económico local.

El recuento de conceptos de ordenamiento territorial realizado por massiris (2002, págs. 9 y 10) evidencia su papel como intermediario para el logro de objetivos mayores, definidos de diversas maneras.

Según las definiciones, existen tres grandes variantes: a) en seis países, el ordenamiento territorial se concibe clara y directamente relacionado con el desarrollo (integral, sostenible, socioeconómico): “...a fin de adecuarlo a las políticas y objetivos de desarrollo general...” (Argentina), “...con la finalidad de promover el desarrollo sostenible del país...” (bolivia), “...de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico...” (colombia), “...para lograr el desarrollo sostenible...” (Honduras), “estrategia de desarrollo socioeconómico...” (méxico), “...objetivos fundamentales del desarrollo integral...” (República bolivariana de Venezuela).

Otro de los referentes conceptuales e institucionales que apareció en los años precedentes es el de las políticas de fomento productivo, desarrollo empresarial y apoyo a las pymes, que surgieron como parte de la evolución general de las políticas industriales en América Latina y el Caribe a lo largo de los años noventa (véase el recuadro V.3). Como en el caso anterior, se trata de una tradición de política pública elaborada desde los gobiernos nacionales pero que, en algunos países más que en otros, ha ido desembocando en la búsqueda de estrategias locales y regionales, como medio para obtener intervenciones que integren de forma coherente, eficaz y eficiente las acciones particulares y especializadas. independientemente de si poseen una perspectiva territorial, estas políticas y sus acciones se han constituido en un referente obligado de las iniciativas locales de desarrollo económico.

La preocupación y las inquietudes relacionadas con el hecho de que el crecimiento exportador regional no siempre se ha traducido en desarrollo han sido recogidas en diversos trabajos previos (CEpAL, 2004; véase el recuadro V.4) y refuerzan la idea de una indispensable articulación política e institucional entre lo local y lo nacional en el proceso de desarrollo. El protagonismo y la autonomía local son ingredientes indispensables pero insuficientes. Las acciones de política nacional en materia de financiamiento de las inversiones, regulación de la asociación público-privada para estas inversiones y encadenamientos productivos, no solo son parámetros básicos, sino también el contexto donde se puede generar, o impedir, un medio propicio para la distribución territorial más equitativa de las oportunidades de desarrollo económico.

Las reformas de los años ochenta y principios de los noventa tuvieron varias consecuencias en materia de política industrial: el estado se redujo, ostentó menos poder discrecional y actuó bajo restricciones más claras, con mayor transparencia. La presencia de poderosos ministerios de planificación disminuyó de manera significativa y esto dio lugar a una red de agencias especializadas con papeles específicos.

Sin embargo, a mediados de la década de 1990, y ante la ausencia de los resultados esperados de las reformas, emergió un nuevo tipo de política industrial que fue adoptada simultáneamente por un gran número de países, se anunciaron planes, programas y políticas explícitas de mediano plazo para el sector industrial y emergieron dos grandes paradigmas de políticas: de orientación a la demanda y estratégica.

El caso colombiano es una buena ilustración del primer enfoque, basado en un amplio diálogo público-privado mediante diferentes espacios de concertación orientados a identificar las cadenas productivas, los instrumentos de acción y la distribución de responsabilidades. en bolivia, costa Rica, el ecuador, el Perú y la República Dominicana se registraron experiencias similares.

El del brasil es un caso representativo del segundo enfoque ya que, tras haber seleccionado un pequeño conjunto de sectores objeto de la promoción, el gobierno central define y ejecuta su política por medio de una serie de agencias. La Argentina, méxico y la República bolivariana de Venezuela también pueden incluirse en este grupo.

En la actualidad, las políticas de desarrollo productivo cubren un conjunto muy diverso de elementos: comercio, inversión, ciencia y tecnología, micro, pequeñas y medianas empresas, capacitación y desarrollo regional. este cambio se acompañó de una trasformación en el área de investigación y desarrollo tecnológico plasmada en reformas institucionales que tendieron a formalizar el sistema de ciencia y tecnología, a identificar programas de acuerdo con sus funciones específicas, a aplicar un enfoque participativo y a separar la ejecución, la programación y la promoción.

La evaluación de estas políticas requiere de información sistemática. no obstante, el escaso volumen de recursos que se les ha dedicado es una clara expresión de la escasa fuerza de las políticas de desarrollo productivo. Los créditos otorgados por los bancos públicos de desarrollo, como porcentaje del pib, alcanzan un 2,8% en el brasil, un 1,4% en colombia, un 6,5% en costa Rica, un 3,7% en méxico y un 1% en el Perú. en estas condiciones, solo costa Rica aparece con un esfuerzo relativo semejante al de República de corea (6,7%).

El entorno macroeconómico ha condicionado e incidido en el curso del desarrollo productivo latinoamericano más reciente. La suavización del ciclo económico contribuirá a estabilizar tanto las perspectivas de los agentes como sus proyecciones de inversión. es esencial elaborar instrumentos financieros para la gestión de riesgos, reducir los costos de intermediación, financiar proyectos de inversión a largo plazo, mejorar los mecanismos regulatorios que inciden sobre las diferentes modalidades de asociación público-privada y la movilización de recursos por parte de estos mecanismos y construir una plataforma institucional que integre los objetivos ambientales al conjunto de las políticas económicas y sectoriales.

En términos de objetivos más específicos, se recomienda incentivar las exportaciones para contribuir al sostenimiento de la demanda de importaciones, indispensables para el desarrollo productivo de cada país, además de procurar aumentar la complejidad de su contenido tecnológico para potenciar efectos estructurales positivos, diversificar su composición y destinos e incrementar el valor y los conocimientos agregados por ellas incorporados.

Para lograr la consistencia con estos objetivos, las políticas de fomento exportador deben constituirse en estrategias de mediano y largo plazo. el desarrollo integral de la política comercial y de desarrollo productivo es fundamental para alcanzar en forma simultánea el éxito exportador y la dinamización del conjunto de la economía.

Estas interacciones deben promoverse en todos los niveles, pero es en el ámbito local y en el desarrollo de conglomerados productivos donde hay más probabilidades de que se produzcan sinergias positivas como resultado de estas medidas coordinadas”. estas líneas de acción horizontal (conglomerados, pymes, inserción internacional) pueden y deben complementarse con políticas más selectivas, como la creación de nuevos sectores que incorporen más cantidad de conocimiento y produzcan mayor valor agregado.

Finalmente, el alto grado de heterogeneidad de la estructura productiva de estos países sugiere una aproximación diferenciada de apoyos e incentivos en torno a tres grandes tipos de estrategia pública: inclusión, modernización y densificación. mientras que la primera pretende facilitar el tránsito de empresas del sector informal al formal, la segunda se orienta hacia conglomerados productivos para mejorar los encadenamientos y la asociación entre pequeñas, medianas y grandes empresas y fortalecer estructuras productivas locales, y la tercera apunta a incorporar más conocimientos al tejido productivo nacional.

Un panorama semejante se observa cuando se revisan, a partir de 10 estudios nacionales, las dinámicas de descentralización y pobreza en América Latina y el Caribe (Cetrángolo, 2007ª, págs. 31-35), identificándose un amplio conjunto de programas nacionales de combate a la pobreza que cumplen funciones propias o descentralizadas, programas locales que tienen cometidos propios o nacionales y programas integrales a cargo de gobiernos centrales o locales. Al igual que en las políticas de desarrollo productivo, surge la necesidad de examinar las relaciones y acciones de coordinación entre los distintos niveles de gobierno.

Finalmente, los 10 estudios del iLpES sobre políticas e instituciones para el desarrollo económico territorial (véase el cuadro V.1) muestran que existen diversas políticas de desarrollo regional y urbano que constituyen un componente esencial de la familia de políticas territoriales. Este balance indicativo, no exhaustivo, refleja la importancia que vuelven a adquirir las políticas de desarrollo regional emprendidas desde los Estados nacionales y la mezcla con políticas sociales (pobreza en Honduras), de descentralización (perú) y de ordenamiento y desarrollo territorial (El Salvador).

Como se ha visto, las preocupaciones contemporáneas por el desarrollo territorial en América Latina y el Caribe abarcan un amplio campo teórico, conceptual y de institucionalidad y políticas públicas. Las fronteras entre los distintos segmentos son difíciles de establecer y en algunos casos son más arbitrarias que reales. Su evolución reciente ha estado marcada por la simultaneidad de la atomización y el desarrollo. El conjunto comparte preocupaciones básicas y sirve de punto de partida para la generación de sinergias y articulaciones. La política regional y urbana del siglo XXi se debe elaborar teniendo en cuenta el nuevo universo de políticas territoriales.

Estrategias de desarrollo promovidas desde los Estados nacionales hacia los territorios. Conjunto de criterios, estrategias y herramientas de intervención pública utilizados por el gobierno central con el propósito de corregir brechas de desarrollo entre las diferentes jurisdicciones de un mismo territorio nacional o dar respuestas a los problemas específicos de ciertas regiones.

México Oficina de la Presidencia para la planificación estratégica y el desarrollo regional Sistema Nacional de Planeación para el Desarrollo Regional implementado durante el gobierno de Fox (2000-2006).

Establece cinco mesorregiones que abarcan los 31 estados federados y el Distrito

Federal.Las secretarías del gobierno federal utilizan recortes territoriales diferentes a los de la oficina de la Presidencia para acercar sus políticas a los territorios (González, 2006, pág. 85).

“Es por ello que cualquiera sea el papel que en cada caso juegan los gobiernos locales, no debe subestimarse la necesidad de contar con instancias compensadoras y coordinadoras desde los gobiernos centrales. En varios de los casos estudiados se ha detectado la existencia de importantes iniciativas en este sentido. Es sabido que se trata de intentos que suelen chocar con dificultades de variado tipo, no obstante, la articulación de los programas es un aspecto que asegura el uso eficiente de recursos escasos con el mayor impacto sobre la equidad” (Cetrángolo, 2007a, pág. 40).

Colombia Departamento Nacional de Planeación (DNP) -Sistema Nacional de Planeación (SNP).

El DnP coordina el sistema de políticas nacionales sectoriales con las organizaciones de la administración pública que tienen presencia en los niveles intermedios y locales. el snP tiene como objetivo consolidar los planes de desarrollo económico y social sobre la base de procesos de planeación participativa en cada uno de los niveles de gobierno (caicedo, 2006, pág. 103).

Honduras Comisionado Presidencial para la Reducción de la Pobreza –Estrategia para la reducción de la pobreza.

La figura del comisionado Presidencial se crea en 2006 con rango de ministro con el propósito de mejorar la gestión de los fondos destinados a la estrategia para la reducción de la pobreza y derivar fondos por medio de las municipalidades (García, 2006, pág. 63).

Brasil Política Nacional de Desarrollo Regional (PNDR) implementada durante el primer gobierno de Lula (2003-2006).

La PnDR abarca todo el país y, aunque prioriza las mesorregiones, reconoce múltiples escalas regionales. Las políticas cuentan con el respaldo de cuatro institucionalidades territoriales: el ministerio de integración por medio de los Foros de mesorregiones, el ministerio de Desarrollo Agrario por medio de los consejos territoriales sustentables, el ministerio de Desarrollo social por medio de consorcios para la seguridad alimentaria y el ministerio de ciudades por medio de consejos de ciudades (Vieira, 2006, pág. 14).

Chile

Estrategia para el desarrollo regional implementada durante el gobierno de Lagos (20002006). Programa de mejoramiento de la Gestión territorial integrada y suscripción de contratos (convenios, acuerdos marco) entre las regiones y los sectores para planificar inversiones (Rufián, 2006, págs. 21 y 22).

Argentina

Inexistencia de una estrategia nacional. en el marco de un sistema federal de gobierno, existen procesos en los cuales el ministerio de la Producción, por medio de las agencias de desarrollo productivo, el ministerio de Desarrollo social, por medio de los consejos consultivos, y el ministerio de trabajo por medio de los acuerdos territoriales, crean instancias locales con representación de los distintos sectores (costamagna, 2006, pág. 20).

Perú

Consejo nacional de Descentralización - Plan de Descentralización. Establecido durante el gobierno de toledo (2001-2006), se plantea como objetivo general “sentar las bases estructurales del proceso de descentralización, poniendo en marcha una estrategia territorial de desarrollo nacional que se nutra de iniciativas locales y regionales” (santillana, 2006, pág. 38).

Iniciativas de desarrollo desde los gobiernos locales (o intermedios) que buscan la activación de sus economías, la recomposición, la inserción internacional y la transformación.

Brasil

Destaca el estado de Rio Grande do sul con los consejos regionales de desarrollo económico y social (coReDes), que tienen como objetivo promover el desarrollo regional sustentable. sus acciones se articulan hacia arriba, respetando los recortes territoriales de mesorregiones establecidas por el gobierno federal, y hacia abajo, con los consejos municipales de Desarrollo económico y social (comuDes) (Vieira, 2006, pág. 47).

El Salvador

Los municipios han evolucionado en temas de desarrollo local referidos a capacidad financiera, calidad de gestión, participación ciudadana y asociatividad municipal. Por medio de los fondos de contrapartida para el desarrollo local, que comenzaron a funcionar en 1998, participan el gobierno local, la población organizada y las empresas. sus proyectos se vinculan a infraestructura, servicios, medio ambiente y saneamiento (Quiteño y Vega, 2006, págs. 142-147).

Bolivia con apoyo de la cooperación internacional (suiza y canadá), desde 2003 se ha elaborado una propuesta de creación de una unidad técnica dentro de los gobiernos municipales (unidad de Promoción económica municipal-uPem) como herramienta de apoyo a la gestión del desarrollo productivo de los municipios (muñoz, 2006, pág. 122).

El ordenamiento territorial como estrategia nacional de desarrollo

El Salvador

Desde 2001 se empieza a elaborar el Plan nacional de ordenamiento y Desarrollo territorial con el objetivo de mejorar la competitividad y sostenibilidad del territorio y para ello se definen tres regiones: centro-occidental, norte y oriental. el componente más importante del plan es la infraestructura, sobre todo la vial, considerada fundamental para la construcción del país, con la articulación de numerosas ciudades, la integración de las más aisladas y la desconcentración de la capital a fin de construir un país-red (Quiteño y Vega, 2006, pág. 126).

Fuente: elaboración propia sobre la base de los autores citados.