1. El ILPES en el debate de las políticas territoriales en las décadas de 1990 y 2000.

En los países de la región, los años ochenta estuvieron marcados por las restricciones económicas, el retorno decidido y generalizado de la democracia y la progresiva consolidación de las políticas de apertura económica, privatización y descentralización que reconfiguraron el panorama institucional del subcontinente. Esta conjugación de circunstancias fue propicia para que el ILPES formulara una propuesta de corte regional-participativa.

Las observaciones críticas que Boisier y De Mattos hicieron a las experiencias continentales insistían en la necesidad de dotar de personalidad política y social a las regiones por medio de la descentralización. La convicción de esta necesidad adoptó una nueva forma con el concepto de competitividad regional que, si bien retomó la idea prevaleciente de desarrollo regional con la que comparte la pretensión de un cambio integral delimitado por el espacio, insiste en el papel central del aspecto económico y, más específicamente, en la articulación de las economías locales con la economía mundial. “No se puede ser competitivo con estructuras de decisión centralizadas, porque éstas carecen de la velocidad y flexibilidad que la dinámica del comercio y el cambio técnico exigen” (Boisier, 1996, pág. 7).

Al mismo tiempo, se refuerzan ideas que ya se venían configurando y que subrayan el papel de la política y la cultura en la construcción de las distintas regiones, así como la necesidad de contar con un sistema que permita la asociación en torno a intereses estratégicos.

Finalmente, se introducen nuevas formas para entender y ayudar a organizar la praxis regional: “Tal vez la [planificación] no sea hoy día el descriptor adecuado; tal vez gestión sea un concepto más apto para reflejar la naturaleza de la tarea de conducción social que es necesario emprender en la actualidad” (Boisier, 1996, pág. 31). De este modo, se propone la participación de todos los agentes vinculados al desarrollo de una región y la adopción de un enfoque sistémico mediante la articulación de la acción en torno a un proyecto político. Para conducir este proceso, los gobiernos regionales deben animar y enriquecer el juego de relaciones internas, además de desempeñar un papel activo junto al gobierno nacional y a los demás actores externos. Todo ello requiere de un contexto y de un concepto del ámbito territorial desde el Estado central.

En los años posteriores, el ILPES da continuidad a las directrices básicas de esta propuesta e introduce cambios y novedades. Una primera variación se relaciona con el empleo más generalizado del término territorial, en vez de regional, para reforzar la importancia de la dimensión cultural en los procesos de desarrollo y la idea de la existencia de territorios con expresiones geográficas y político-administrativas muy variadas, no exclusivamente regionales. De este modo, territorial y regional-local son términos que se emplean de manera indistinta para aludir a esta definición variable. La segunda variación se vincula con un mayor énfasis en la dimensión propiamente económica del desarrollo y de sus procesos de gestión. Al mismo tiempo, se reconoce la heterogeneidad territorial latinoamericana para justificar la búsqueda de estrategias variadas que se correspondan con la diversidad de situaciones existentes. Es con este espíritu, más que con la intención de buscar fórmulas y estrategias de validez universal, que el ILPES ha promovido la reflexión sobre la situación particular de cada territorio y la identificación de estrategias adaptadas a cada contexto. Por su parte, Silva (2005, págs. 96-98) advierte que las prioridades de acción en los territorios varían según su estado y dinámica.

En los albores del siglo XXI, el panorama de la política pública para el desarrollo territorial de América Latina y el Caribe es muy amplio y variado. A los conceptos seminales de desarrollo y políticas regionales se agregaron progresivamente otras tradiciones como la descentralización, el desarrollo local y la competitividad territorial, el ordenamiento territorial y la regionalización de políticas transversales (vinculadas al medio ambiente, la pobreza, la ciencia y la tecnología) y sectoriales (relacionadas con el fomento productivo y el desarrollo empresarial). Por consiguiente, hoy es pertinente hablar de una familia de políticas territoriales más que de una única política específica de desarrollo regional. Sin embargo, esta experiencia no se ha documentado ni analizado de manera adecuada.

De acuerdo con la experiencia revisada, vale distinguir entre políticas interregionales (orientadas al sistema nacional de regiones) e intrarregionales (dirigidas a una región en particular). A las tradicionales políticas de desconcentración del crecimiento económico, que aparentemente desaparecieron en los años ochenta, les sucedió una nueva generación de políticas públicas, regionalizadas desde el centro, sobre temas cruciales y muy disímiles, como el medio ambiente y el ordenamiento territorial, la prevención, mitigación y atención de desastres y catástrofes naturales, la ciencia y la tecnología, la pobreza, el fomento productivo y el desarrollo empresarial.

Por varias razones, el ordenamiento territorial merece una especial distinción dentro de esta nueva generación de políticas regionales. En términos institucionales y políticos, tiene un papel destacado por haber suplido, en cierta medida, la ausencia o desaparición de las políticas regionales convencionales. La preocupación por lograr un desarrollo territorial equilibrado se mantuvo viva y se renovó gracias al ordenamiento. En términos conceptuales, aportó criterios como la sostenibilidad para, entre otros propósitos, resolver el problema de la necesaria integración de las múltiples políticas públicas para el desarrollo, que a veces tienen carácter parcial y muy especializado. Como resultado, hoy se cuenta con un importante arsenal legislativo, institucional, político y de instrumentos de intervención que constituyen un aporte novedoso al tratamiento tradicional del desarrollo regional.

La descentralización apareció en los años ochenta como un nuevo componente de esta familia de políticas territoriales. Su rasgo más característico es haber modificado las reglas del juego político institucional (mediante reformas constitucionales o leyes de mayor categoría) a fin de aumentar la capacidad de toma de decisiones en los niveles subnacionales (intermedios o locales) de gobierno, sobre todo en lo que respecta a programas sociales y a la provisión de servicios públicos locales.

Otro componente de esta familia lo constituyen las iniciativas que surgen desde abajo y que los gobiernos locales e intermedios han adoptado para activar sus economías, recomponerlas, insertarlas en el contexto internacional y transformarlas. Estas iniciativas se agrupan bajo la denominación de desarrollo económico local y se encuentran al amparo de teorías y conceptos como el de la competitividad territorial.

El desarrollo regional pensado desde arriba (políticas regionales) coexiste con el desarrollo local promovido desde abajo y se ve atravesado por preocupaciones transversales en el sector político (descentralización) y ambiental (ordenamiento territorial). Por el solo hecho de compartir preocupaciones básicas fundamentales, estas tradiciones de política constituyen una familia construida en forma espontánea, desordenada y descoordinada. La idea de políticas de desarrollo económico territorial destaca la importancia y la necesidad de pensar estas tradiciones teóricas y políticas de manera integral y de generar un campo de acción pública que, sin intentar absorberlas y respetando sus especificidades, resuelva los actuales problemas de desconocimiento mutuo, descoordinación y desintegración. Por consiguiente, la política de desarrollo económico territorial debe ser el punto de encuentro entre los esfuerzos de promoción del desarrollo regional-local desde arriba y desde abajo y el lugar de coordinación y articulación de políticas sectoriales y transversales tradicionalmente separadas.