Capítulo I Economía política de las disparidades económicas territoriales

Las disparidades económicas territoriales como problema de política pública constituyen el tema inicial y central de este trabajo. Su pertinencia radica en que tal vez este sea el punto neurálgico de la teoría económica sobre el desarrollo regional y en que su obviedad suele soslayar los esfuerzos destinados a construir bases teóricas y justificaciones para asumir estas disparidades como un problema de política pública. Con este documento se pretende establecer referencias y criterios que posibiliten un debate crítico sobre el tema, analizando el pasado, el presente y el futuro.

Este primer capítulo comienza con una interrogante sobre el significado del concepto de disparidad, enmarcándolo en su contexto más originario y fundamental: el de la ética y la política. La pregunta acerca de las disparidades adquiere sentido cuando se observa que las sociedades contemporáneas adoptan ideales como la igualdad y la equidad. Debido a que el significado de estos principios evoluciona con el tiempo, resulta indispensable tratar de actualizarlos en el contexto específico de América Latina y el Caribe.

Más adelante, se abordará la misma interrogante acerca del significado de este concepto desde la perspectiva de la dimensión del conocimiento científico, un campo complementario donde se mezclan valores y razones puesto que, al tiempo que se intenta explicar el origen y la evolución de las disparidades, también se ofrecen argumentos para tildarlas de deseables, inconvenientes o indiferentes. En forma sumaria pero integral, se analizarán los razonamientos y argumentos aportados por diferentes ciencias sociales para explicar los cambios que conllevan las disparidades territoriales.

La conjugación entre la economía (ciencias sociales) y la política de estas disparidades se analizará mediante la tradición histórica latinoamericana en el proceso de constitución de un abigarrado mundo de políticas vinculadas al desarrollo territorial: regionales y urbanas, de descentralización, de desarrollo económico local y, más recientemente, de ordenamiento territorial.

Como resultado de este recorrido, se delimitará el campo de las preocupaciones propias de la economía política de las disparidades económicas territoriales y se delineará una primera definición de políticas de desarrollo económico territorial.

A. Fundamento ético y político de la preocupaciónpor las disparidades

La idea de igualdad, que asume el papel de referente político, ético y social contemporáneo, surge con las revoluciones burguesas liberales (Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789) y se consolida con la conformación de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de Derechos Humanos del 10 de diciembre de 1948.

El concepto de dignidad se complementa con la formulación y el establecimiento de derechos sociales (familia, seguridad social, descanso, nivel de vida, educación y cultura: artículos 16, 22, 23, 24, 25, 26 y 27) y económicos (propiedad, trabajo y remuneración y propiedad intelectual: artículos 17, 23 y 27). Como conjunto, estos derechos toman cuerpo en la noción de desarrollo, entendido como punto de referencia construido socialmente y meta a alcanzar.

A partir de esta idea de igualdad fundada en principios éticos y políticos proclamados como universales, se desencadenan inquietudes científicas producidas por situaciones que se contradicen con el patrón establecido (desigualdad, discriminación, diferencia), cuyo origen y evolución se intenta explicar manifestándose sobre su valor (convenienciainconveniencia) y discutiendo las formas de intervenir en ellas, los posibles costos de una intervención y los efectos deseados y obtenidos. Los cambios en la distribución espacial de la población (migración, urbanización), la actividad económica y la riqueza se incorporan a este conjunto de preocupaciones, sobre todo después de los años treinta, cuando empiezan a configurarse y a tomar cuerpo las teorías y políticas de desarrollo regional y urbano.

La existencia de disparidades económicas territoriales, es decir, diferencias permanentes en los niveles y ritmos de desarrollo y crecimiento económico de las unidades subnacionales, se asume como una legítima preocupación científica y política, en tanto que se considera una prolongación de la preocupación fundamental por la igualdad y la libertad de los individuos. No obstante, esta distinción entre sujetos colectivos (territorios) y sujetos individuales da origen a uno de los dilemas más fundamentales y estratégicos, propios de las políticas de desarrollo económico territorial: ¿cómo conciliar e integrar la defensa de los valores e intereses individuales y colectivos?

En la aproximación a este primer dilema existen dos tradiciones jurídicas con distintos enfoques: la estadounidense y la europea. En la tradición política de los Estados Unidos ha primado la defensa del derecho a la libertad de circulación y movimiento del individuo dentro del territorio nacional como principal medio de garantía del principio de igualdad, asegurando a todas las personas el libre acceso a las oportunidades de desarrollo. En la tradición europea se admite la legitimidad e importancia de las aspiraciones territoriales en las condiciones de desarrollo, sin por ello desconocer la relevancia de la libertad de movimiento como vehículo de garantía del principio de igualdad. En este caso, se procura facilitar los medios para que los sujetos colectivos tengan opciones de desarrollo equivalentes.

El abordaje de este primer dilema evidencia la distinción entre igualdad, igualitarismo y equidad. El mercado opera sobre la base de la propiedad privada y la libertad de empresa y necesita de la especialización productiva como fundamento y motor del intercambio, generando ganancias sociales vinculadas a la eficiencia, la productividad y la riqueza material. Su normal funcionamiento produce desigualdades, ganadores y perdedores que se diferencian por el peso económico y el en ella, promuevan, (…) y aseguren (…), su reconocimiento y aplicación universales y efectivos (…)”.

Nivel de riqueza. Siempre y cuando ocurran en un ambiente de progreso material generalizado y continuo, estas desigualdades no se consideran necesariamente un inconveniente, es decir que no desembocan en un dogma igualitarista. No obstante, cuando se traducen en una falta de posibilidades de renovación y cambio, producen estancamiento y empobrecimiento y se convierten en un obstáculo. En respuesta a los efectos esperados e inesperados de la aplicación de esta doctrina liberal de igualdad, el pensamiento social ha agregado el principio de solidaridad como acompañamiento fundamental de estos procesos. Allí aparece la distinción entre igualdad y equidad: mientras que se espera igualdad para todos los individuos en el acceso a los derechos básicos universales, no se espera –incluso ni siquiera se considera deseable– un desempeño económico igual para todos (igualitarismo), aunque sí se pretende que haya igualdad de oportunidades para obtener el máximo desempeño (equidad).

Un segundo dilema proviene de la ubicación que tradicionalmente se ha dado a la política regional como parte de la política social. En los textos de economía regional y urbana se suele plantear la justificación de la política regional, entendida como la intervención desde el Estado central con el objeto de nivelar las desigualdades regionales en materia de crecimiento y desarrollo, por razones de equidad, no de eficiencia. De acuerdo con lo anterior, es habitual situar a la política regional del lado de las políticas sociales. No obstante, no se discute si, sobre la base del nivel y de las características adquiridas, las desigualdades territoriales producen una ineficiencia económica general y ocasionan pérdidas en materia de capacidad de crecimiento y promoción del bienestar.

Estos dos dilemas fundamentales constituyen las bases éticas de las políticas de desarrollo económico territorial. Sin embargo, las nuevas y particulares realidades latinoamericanas exigen un esfuerzo de especificación adicional porque el concepto de desigualdad parece insuficiente para dar cuenta de este tipo de aspiraciones de equidad territorial y la política regional se justifica no solo por razones de equidad, sino también de eficiencia y de estabilidad económica.

1. La idea de desigualdad en el contexto latinoamericano

En el derecho constitucional latinoamericano se reconoce explícitamente la necesidad de arbitrar entre libertad individual y derecho colectivo. En el ámbito territorial, este reconocimiento se concreta en un número importante de constituciones del continente que han optado por asignar funciones y finalidades sociales al ejercicio del derecho a la propiedad privada en general y de la tierra en particular (Maldonado, M. M., 2005).

Los nuevos derechos colectivos (ambientales, étnicos, culturales y urbanos), que tienen consecuencias claras y directas sobre el territorio y los criterios de gestión y manejo, forman parte estratégica del debate actual sobre equidad e igualdad en el continente. En materia ambiental, por ejemplo, vale destacar que en las constituciones latinoamericanas se observa una tendencia general a definir los recursos naturales como de propiedad estatal, lo que se complementa con un reconocimiento, también constitucional pero menos frecuente, del derecho social a gozar de un medio ambiente sano (Maldonado, M. M., 2005). En el plano étnico y cultural surgen declaraciones constitucionales orientadas a reconocer la legitimidad de la formación pluricultural de las nacionalidades y a garantizar los medios para su preservación y desarrollo. Este reconocimiento expresa una particularidad propia de nuestro continente: el pluralismo étnico y cultural. Aunque no en forma generalizada, en el ámbito urbano se aprecia el surgimiento de la ciudad (territorio) como derecho colectivo.

Los recientes avances económicos, tecnológicos e institucionales hacen emerger nuevas áreas estratégicas que transforman la distribución social de las condiciones de acceso a nuevos bienes y servicios de importancia decisiva, exigen atención política y técnica e incluso modifican la noción de territorio. En los últimos tiempos han sido particularmente importantes los adelantos en materia de información, telecomunicaciones y producción de conocimiento, que a su vez dan origen a nuevas formas de desigualdad y exclusión. De este modo, el universo de activos sociales que es necesario considerar se amplía y se vuelve cada vez más complejo.