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ECONOMÍA Y TERRITORIO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE. DESIGUALDADES Y POLÍTICAS

ILPES-CEPAL




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Capítulo VI

Conclusiones

Las aspiraciones de igualdad individual, propias de la tradición humanista moderna, tienen su correlato y expresión en el anhelo de equidad regional y territorial (entre las personas que habitan una determinada región o territorio). Muchas de las constituciones nacionales de América Latina y el Caribe dan testimonio de la presencia de estos anhelos y de su legitimidad política y social. En los últimos tiempos, han surgido derechos colectivos con claras y significativas implicaciones territoriales: la reivindicación de la diversidad étnica, cultural y lingüística de los pueblos, sobre todo de los originarios y los afroamericanos, y el carácter colectivo que impone la sostenibilidad ambiental.

La aspiración de que las naciones no presenten desequilibrios territoriales abrumadores asume nuevas formas y plantea nuevos desafíos. Por ello, las propuestas de políticas de desarrollo territorial transitan, reúnen y confrontan inquietudes acerca de la igualdad de oportunidades entre territorios y regiones, en simultáneo con la búsqueda de la diferencia que se expresa, entre otras cosas, en políticas y fórmulas diferenciadas en diversos temas, como el uso sostenible de los recursos naturales o los planes educativos.

De modo que la interpretación y evaluación de los procesos de desarrollo territorial, así como las propuestas, deben hacerse eco de estas nuevas realidades: por una parte, el anhelo de igualdad, con un esfuerzo social por garantizar a todos los ciudadanos, y en todos los territorios, el acceso a bienes y servicios considerados fundamentales para el desarrollo humano individual y colectivo (salud, educación, comunicación, participación), que logra equidad de condiciones en los territorios para el aprovechamiento de las oportunidades ofrecidas por la economía nacional y mundial; por la otra, el respeto y aprovechamiento de la diferencia, incluso para mantener y cultivar las culturas locales, las lenguas originarias y la diversidad ecológica.

Los desequilibrios económicos territoriales son naturales en muchos sentidos y se presentan como expresión inevitable del cambio económico, de la transformación tecnológica y de la evolución institucional. La historia de las regiones transita por ciclos de expansión, florecimiento, estancamiento y caída. Los ciclos económicos espaciales están regidos por fuerzas y tendencias de cambio y se asocian con focos espaciales de innovación que se vuelven motores de crecimiento y cambio estructural, con formas de difusión económica y espacial del dinamismo generado (transmisión del crecimiento y del cambio estructural a otros polos urbanos y regionales) y con efectos de arrastre (incorporación de nuevos territorios para abastecimiento de insumos) que configuran zonas y formas de inserción y exclusión.

Desde la perspectiva del territorio, las situaciones de excesiva concentración o desconcentración generan dificultades económicas. Los excesivos niveles de concentración urbana en un número significativo de países del continente ocasionan pérdidas sociales en su potencial de crecimiento económico. Por este motivo, la disminución de disparidades debe contribuir a mejorar el potencial de crecimiento y los niveles de bienestar. Estas razones justifican las políticas orientadas a disminuir las disparidades económicas territoriales, tanto por motivos de equidad, como ocurrió en los años setenta, como de mayor eficacia en el crecimiento, el bienestar y la cohesión social de la nación.

La velocidad de los cambios territoriales está muy influenciada por la configuración económica espacial de cada país. Se presentan tres grandes tipos de configuración por país: según si están encabezados por un solo territorio (primaciales) o por varios (multipolares), y si su estructura global discrimina en dos grandes grupos territoriales de riqueza (polarizados) o en varios (estratificados). La Argentina, Chile y el Perú son países primaciales polarizados; Bolivia, Colombia y México son multipolares estratificados; y el Brasil es multipolar polarizado. La tendencia a la desconcentración de la población urbana, que se registra en el continente desde hace unos 25 años, es menos frecuente e intensa en los países primaciales que en los multipolares.

Aunque a velocidad lenta, antes de los años ochenta la mayor parte de los países mostraba convergencia (tendencia a la reducción de las brechas del PIB per cápita entre territorios). Durante esa década, en algunos países más temprano que en otros, esta tendencia se detuvo y afortunadamente se transformó en estabilidad y no en divergencia. Si antes de los años noventa se señalaba como preocupante la lentitud de la convergencia, la preocupación aumenta en el nuevo contexto de detención.

No obstante, surge la necesidad de introducir otros criterios de evaluación. La realidad se revela compleja porque si bien los procesos de convergencia y desconcentración son sinónimos de mayor equidad territorial y de disminución de brechas, no suponen que en forma automática los habitantes de todos los territorios logren mayor riqueza y bienestar colectivo. Esto se debe a que las medidas en términos de producto difieren de las que se adoptan en materia de ingresos efectivos, y su diferencia muestra las divergencias territoriales, tanto en la apropiación del excedente como en la efectividad de distintas políticas sociales o de formas de absorción del empleo.

Mirado en términos sectoriales, el conjunto de estos procesos muestra que, como tendencia general, la agricultura está asociada a territorios en retroceso económico. En forma menos general, pero igualmente significativa, la industria ingresa al grupo de actividades asociadas con el estancamiento económico territorial y pierde la conexión con los territorios ganadores que asume la minería. El principal rasgo de cambio estructural desde los años noventa se relaciona con la caída del dinámico papel de la industria manufacturera y la estrecha y reciente asociación entre minería y territorios ganadores.

Los nuevos territorios económicamente exitosos son polos regionales de alta especialización, por lo general exportadores de productos primarios, muy vinculados a las economías de las grandes ciudades y de las regiones desarrolladas y generadores de pocos encadenamientos hacia adentro de las propias regiones o con las regiones del entorno. Además, son nuevos enclaves primario exportadores. En estas circunstancias, los efectos de difusión y arrastre, que normalmente contribuyen a generar convergencia, quedan restringidos desde el punto de vista espacial y casi totalmente enfocados hacia el exterior y las regiones más ricas, generando un circuito espacial de éxito económico excluyente. El de Antofagasta (Chile) es un caso particularmente significativo que combina una dinámica de crecimiento muy alta, empujada por la exportación del cobre, con satisfactorios resultados sociales.

Los centros económicos mayores han tenido trayectorias muy diversas, por lo que su contribución a la contención de la convergencia es menos clara. Algunos centros se dinamizaron y crecieron a tasas mayores al promedio nacional. Buenos Aires (Argentina) constituye una buena muestra de lo sucedido en algunas de las grandes ciudades latinoamericanas, en donde el empuje industrial ha sido reemplazado por un intenso crecimiento de las actividades de servicios. El de Brasilia DF es un caso semejante por el dinámico papel de las actividades terciarias que en esta ciudad están muy asociadas a las actividades gubernamentales. Algunos centros, como Santa Cruz (Bolivia) y Pichincha (Ecuador), adquieren perfiles de territorios declinantes debido a que su importante desarrollo relativo (producto) resulta menor que el promedio nacional, en términos per cápita, por ser territorios muy atractivos para la población inmigrante. Otros, como São Paulo, también muestran un menor crecimiento por habitante debido a una transformación económica orientada hacia las actividades de servicios y a una lenta pero permanente pérdida de capacidad de atracción de actividades industriales, conservando solo los segmentos especializados y tecnológicamente complejos. Por otra parte, determinados centros retrocedieron a la condición de territorios estancados (La Paz).

Las características de los territorios convergentes son muy diversas. Entre ellos hay ganadores, como Cajamarca (Perú), que cifraron su crecimiento en la exportación de productos primarios pero, lamentablemente, no han logrado muy buenos resultados sociales. Un amplio conjunto de territorios centrados en actividades agrícolas (Mato Grosso, Brasil, y Cotopaxi, Ecuador), silvícolas, pecuarias y pesqueras (Los Lagos, Chile) han sabido combinarlas con la manufactura consiguiendo resultados económicos interesantes. Un caso destacado en este grupo es el de Guanajuato (México), que presenta características excepcionales pues se centra en actividades industriales de diversa índole (básicas, de ensamble y sectores tradicionales de industria liviana y de maquila).

Los procesos de cambio económico asociados a la liberalización y la apertura aceleraron la desindustrialización de regiones tradicionalmente manufactureras, muchas de las cuales se sumieron en prolongados períodos de estancamiento o retroceso significativo de los niveles de riqueza. Esto dio lugar a la conformación de territorios estancados y de empobrecimiento reciente, como Bío-Bío (Chile), Guerrero (México) y Risaralda (Colombia).

A este grupo se suma el importante conjunto de territorios persistentemente pobres, muy asociados con actividades primarias poco dinámicas y de naturaleza en general agrícola. Los patrones de pobreza y estancamiento allí imperantes son de gran magnitud y prolongada duración. Entre estos territorios se encuentran: Chaco (Argentina), Beni (Bolivia), Caquetá (Colombia), El Oro (Ecuador), Oaxaca (México), Amazonas (Perú) y Alagoas (Brasil).

La información proveniente de Chile, Colombia y el Perú –tres países con estadísticas regionales de más de 20 años– demuestra que, en general, los territorios de menor riqueza relativa que experimentan procesos de expansión superiores a la media nacional (convergentes) no logran sostenerla el tiempo suficiente como para conseguir sobrepasar el límite de pobreza. Además, las reformas económicas e institucionales de los años noventa no marcaron una ruptura con la tendencia de mediano plazo y hoy se tiende a mantener una suerte de clubes de territorios ricos.

Los territorios que han tenido un mejor desempeño económico desde inicios de los años noventa en general se asocian con una mayor integración a las corrientes del comercio internacional, ya sea de recursos naturales, manufactura liviana o servicios. Esta dinámica ha estado marcada más por las políticas nacionales de inserción económica internacional que por decisiones o gestión de políticas de desarrollo territorial o local, orientadas desde el estado nacional o desde el mismo territorio. Se trata más de políticas de crecimiento que han tenido impacto regional que de políticas de desarrollo regional con impacto en el crecimiento.

El desarrollo regional desde arriba (políticas regionales) coexiste con el desarrollo local desde abajo y está atravesado por preocupaciones transversales en el área política (descentralización), ambiental (ordenamiento territorial) y social (derechos, pobreza). Este conjunto de tradiciones de política constituye una familia porque se comparten preocupaciones básicas fundamentales relacionadas con los territorios, aunque se haya ido construyendo en forma espontánea, desordenada y descoordinada.

De esta manera, recientemente ha surgido una familia de políticas territoriales conformada por una interesante variedad de políticas públicas unidas por sus finalidades y afinidades. Las más importantes y significativas son la descentralización en los países unitarios y la consolidación del federalismo en los países federales. La manera de elegir a los gobernantes locales y regionales se ha democratizado y se ampliaron los recursos fiscales generados por los territorios y transferidos hacia ellos. Las responsabilidades locales se han perfilado hacia la gestión de los programas sociales (educación y salud) y la provisión de infraestructura básica (saneamiento, equipamiento local).

El proceso de descentralización/federalismo es condición necesaria pero insuficiente para el desarrollo económico local y la equidad territorial. Aun cuando tengan un carácter compensatorio por favorecer a los territorios de menor desarrollo relativo, los sistemas de transferencias no han disminuido la disparidad ni la dinámica económica territorial. Los incentivos al esfuerzo fiscal local propio permiten acrecentar los recursos disponibles pero, dados los grandes desequilibrios socioeconómicos iniciales, estas oportunidades benefician proporcionalmente más a los territorios de mayor desarrollo relativo y aumentan las brechas entre territorios. Por consiguiente, si bien la descentralización de la provisión de los servicios sociales y de la infraestructura básica genera oportunidades para desencadenar procesos de desarrollo económico local, no necesariamente significa la disminución de las disparidades, al menos en el mediano plazo. Si bien en algunos escenarios se ha confundido el proceso de descentralización/federalismo con las políticas de desarrollo económico local por querer verlas como sustituto, sigue siendo evidente que el desarrollo abarca dimensiones distintas que requieren formas de acción específicas, aunque de manera articulada con la organización institucional de los estados.

Este proceso se da en forma simultánea con las preocupaciones por el uso sustentable de los recursos naturales, que han dado lugar al rápido desarrollo de una institucionalidad ambiental y para el ordenamiento territorial. En igual sentido, tras el acelerado desmonte de las políticas industriales, desde mediados de la década de 1990 comenzaron a surgir nuevas políticas organizadas en torno al fomento productivo y el desarrollo empresarial. Más recientemente, ha renacido el interés por las políticas regionales entendidas (de la forma tradicional) como iniciativas desde los gobiernos centrales para resolver problemas de territorios específicos o para organizar la gestión de programas sectoriales o transversales (como los dirigidos a superar la pobreza). También han cambiado las reglas de juego que regulan las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno y los parámetros de la política electoral y la representación partidaria, al tiempo que se han flexibilizado las articulaciones entre el mundo público y el privado.

En la medida en que el universo de las políticas territoriales se ha acrecentado y enriquecido, también se amplió la cantidad y el tipo de actores públicos que participan en estos temas. La nación con sus políticas y los sectores interesados en la promoción del desarrollo económico local tienen una intervención muy activa. No obstante, no siempre se tiene conciencia de la necesidad de articular formas de acción e intervención que ahorren esfuerzos desde lo nacional y faciliten el acceso desde lo local. Es común que los distintos sectores acudan a diferentes estrategias de regionalización para la ejecución de sus programas y que, sumadas, estas produzcan desconcierto e ineficiencia. Los países han ensayado diversas fórmulas de coordinación intersectorial, así como distintas estrategias de integración de los diseños regionales que constituyen una excelente base para el intercambio horizontal de conocimientos y saberes.

Las posibilidades y limitaciones para que municipios y territorios desempeñen un papel protagónico en la promoción de su propio desarrollo dependen de su capacidad de aprovechamiento de los recursos propios, así como de la existencia de contextos (fiscal, político e institucional) que permitan hacer realidad la idea más fundamental del desarrollo local: la capacidad de una sociedad local para formular metas de interés colectivo y poner en movimiento los recursos necesarios para alcanzarlas. También se requiere que desde lo local se ejerza una diplomacia territorial, orientada a generar contextos propicios para el desarrollo económico, en asociación con pares, en formas diversas y adaptables.

Las nuevas políticas de desarrollo económico territorial habrán de destacar la importancia y la necesidad de pensar integralmente estas tradiciones teóricas y políticas y de generar un campo de acción pública que, sin intentar absorberlas, promueva su conocimiento mutuo, coordinación e integración. Por consiguiente, la política de desarrollo económico territorial debe ser el punto de encuentro entre los esfuerzos de promoción del desarrollo regional-local, desde arriba y desde abajo, y el lugar de conocimiento, coordinación y articulación de políticas sectoriales y transversales.

Poner en marcha estas nuevas aproximaciones significa nutrir la investigación y la deliberación política y social, como medios indispensables para conseguir que cada país se apropie de este nuevo enfoque, adaptando y reformulando este planteamiento general a las condiciones sociales, institucionales y económicas de cada contexto nacional.

La institucionalidad, las normas y las costumbres existentes no bastan para enfrentar el reto de la articulación intersectorial e interterritorial. Las nuevas realidades y circunstancias hacen que las fórmulas previas pierdan vigencia. La legitimidad política de los gobernantes municipales y territoriales ya no viene desde arriba, sino que se construye en estrecha relación con la ciudadanía y el electorado. Solo el trabajo mancomunado, constante y de mediano plazo permitirá que se pueda avanzar en la resolución de los problemas más fundamentales del desarrollo económico territorial. Por consiguiente, es importante desencadenar reflexiones y acciones tendientes a construir sistemas de acuerdos entre los distintos niveles territoriales, que doten a las políticas del grado necesario de estabilidad, coherencia y proyección.


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