5.2.1. Las tendencias del gasto público y la expansión del PIB.

La reforma económica se manifestó, primordialmente, en el replanteamiento de la concepción teórica de las finanzas públicas, su filosofía, sus objetivos y sus instrumentos. Bajo una renovada óptica liberal se impuso el principio de las finanzas públicas equilibradas que implicaba la necesidad de dejar de ser un instrumento de intervención económica estatal reduciendo su función a asegurar la estabilidad de la economía, cediendo al mercado la conducción de los procesos de acumulación y en general de todo el sistema económico. Como consecuencia de este cambio, se implementó una política fiscal orientada a revertir el modelo de participación del Estado en la economía.

Como se puede observar en el cuadro 58 y sus gráficas correspondientes, el gasto público mostró un crecimiento permanente desde 1934 y hasta el año de 1983, en que alcanza su máximo volumen, observándose un período de crecimiento a un ritmo lento y con frecuentes altibajos desde 1934 y hasta los primeros años de la década de los sesentas, particularmente a partir de 1965, año en que el ritmo de incremento cambia profundamente con un gran salto, al mismo tiempo que se vuelve permanente su expansión, con muy escasos años de reducción. A partir de 1983 esta tendencia expansiva cambia indicando una profunda caída del gasto público, con un ritmo y en una magnitud tal que, hacia 1999, su valor significó apenas el 37% del que tuvo en 1981. En esta última etapa se muestran dos tendencias de comportamiento del gasto. En la primera, de 1983 a 1987 una drástica reducción como resultado de los profundos cambios operados en el contenido y naturaleza del Estado, que va acompañada de varios años con una suave disminución y años de considerable crecimiento, que nunca llegan a compensar la caída inicial. La segunda tendencia, se presenta a partir de 1988, mostrando una reducción permanente y a una mayor velocidad, con un par de años de ligerísimo incremento.

La magnitud de la contracción fiscal se muestra, también, en la tendencia que sigue el gasto público como proporción del PIB, observándose que en 1981 alcanza un valor del 47%, que se reduce a un 20% en 1999, que es el valor mas bajo del gasto público desde 1964.

Como resultado de esta contracción presupuestal, el gasto público, como valor per cápita, se redujo en un 57% entre 1981 y 1999, ya que en el primer año totalizó 7,766.4 pesos (en pesos constantes de 1994) y cayó a 3,318.1 pesos, en el segundo. Este comportamiento muestra con mayor claridad la profundidad de la contracción fiscal a partir de 1983.

La expansión del gasto público dentro del esquema del intervencionismo estatal tenía como objetivo primordial impulsar el desarrollo económico del país y efectivamente logró propiciar un vigoroso proceso de crecimiento económico a lo largo de mas de cuarenta años con tasas promedio anual del 6%, como puede observarse en el cuadro y gráfica 59. Es notorio que a partir de la década de los ochenta, el ritmo de crecimiento económico se vuelve más lento, mostrándose tasas de incremento inferiores a las del período anterior e incluso negativas en algunos años.

La reversión del proceso de crecimiento y del de acumulación de capital se explica por la decisión de modificar las funciones que realizaba el gasto público y por tanto, por la disminución que éste sufre a partir de esa década, en virtud de que éste y más particularmente el gasto del sector paraestatal, constituía el principal mecanismo de impulso al crecimiento. Como se muestra en el cuadro y gráfica 60, hay una coincidencia muy grande en el comportamiento del gasto público, el gasto paraestatal y el PIB. Según puede verse, hasta antes de 1982 las tasas de crecimiento positivas del gasto público estatal mantienen el ritmo de crecimiento del PIB, de modo que las fluctuaciones en los primeros determinan las del segundo. Es notable que hasta 1979, el gasto público y el paraestatal tenían tasas de crecimiento mucho más altas que el PIB, lo cual permitió sostener el amplio ritmo de incremento de éste último. A partir de entonces las primeras crecen cada vez menos, incidiendo sobre la capacidad de crecimiento del PIB, el cual, vuelve se recupera a fines de los ochenta y durante los noventas, pero en ningún caso llega a alcanzar las tasas de incremento de años anteriores.

A partir de la gran depresión de 1982 se observa una falta de coincidencia entre la tendencia que muestra el gasto con la del PIB, sobre todo a partir de 1986 en que la recuperación del crecimiento del PIB no va a acompañada del crecimiento del gasto el cual se mantiene en tasas de crecimiento negativas hasta 1993, esto significa que el gasto como propulsor del crecimiento ha sido sustituido por otros factores, los que, sin embargo, no logran propiciar el amplio y permanente crecimiento que logró el primero.

Estas relaciones y tendencias se observan con mayor claridad mediante la información ofrecida en el cuadro y gráfica 61 en donde se mide el índice de crecimiento del gasto público, paraestatal y el PIB. Según se ve, existe una marcada relación en el comportamiento de estas variables que muestran índices de crecimiento con trayectorias coincidentes desde 1965. Es notable que el gasto paraestatal muestra un crecimiento más acelerado que el gasto público y es, de manera más específica, el que explica el incremento del PIB. A partir de 1981 la trayectoria de estas variables cambia, pero sigue siendo coincidente, de modo que el descenso en el ritmo de crecimiento de ambos tipos de gasto impulsa a la baja el PIB. Sin embargo, a partir de 1985 deja de existir una conexión entre el comportamiento del gasto paraestatal y el PIB ya que mientras el gasto inicia una profunda caída que se prologan hasta 1999, el PIB muestra una trayectoria distinta, con un ascenso importante sobre todo a partir de 1989. De igual modo a partir de 1987 el gasto público inicia un proceso de contracción acumulada que se extiende hasta 1996 y que lo separa de la trayectoria que muestra el PIB, la cual deja de correspondérsele.

Es notable, en la misma gráfica, que así como el ritmo de incremento del gasto paraestatal en la etapa de expansión fiscal, fue más alto que el del gasto total, así también, el ritmo de disminución de aquél es mayor al que muestra éste, es decir, la reducción acumulada es más profunda para el primero que para el segundo. De este modo se observa que el valor del gasto paraestatal en 1999 equivale a menos del 50% del valor que alcanzó en 1981, en tanto que el valor del gasto público total para el primer año representó más del 60% del que tenía en el segundo año. De hecho, el gasto público vuelve a mostrar un crecimiento considerable después de 1992, en cambio el gasto paraestatal nunca revierte su tendencia contraccionista. Esto se debe a que el componente que más se redujo del gasto público total fue el gasto paraestatal, como resultado del proceso de privatización de las entidades del sector paraestatal, mediante el cual se redujo la participación del Estado en las actividades económicas y se cancelaron sus posibilidades de seguir operando como factor de crecimiento económico. En efecto la fuerte dinámica económica impulsada por el Estado hasta 1982, se sostenía en el amplio y complejo sistema de empresas públicas y organismos descentralizados encargados de prestar servicios públicos y producir artículos para el mercado, cuyo ritmo de crecimiento tuvo un efecto muy amplio sobre los niveles de demanda y oferta en el país, pero, también sobre los niveles de rendimientos de las empresas privadas, gracias a su política de precios subsidiados, que favorecían el ritmo de crecimiento de las inversiones privadas. Mediante este sistema paraestatal, el Estado realizó actividades industriales, agropecuarias y comerciales de gran importancia.

El descenso del gasto público se reflejó en una contracción muy amplia del gasto paraestatal que, expresado como proporción del PIB, descendió de un 20% en 1981 a un 6.6% en 1999, es decir, se redujo un 67% según se ve en el cuadro 62 y gráficas 62 y 62.1. Como consecuencia, la importancia que había alcanzado el gasto paraestatal dentro de la estructura del gasto total se redujo considerablemente. Su participación, que en los setentas llegó a representar mas del 50% del total para la mayoría de los años (y por lo menos desde 1965, nunca representó menos del 40%) se vió disminuida hasta un 33.2% en 1999. Participación que, sin embargo, es todavía relativamente alta debido a que el Estado no ha privatizado ninguna de sus dos más grandes empresas públicas, las cuales concentraron, históricamente, la mayor parte del gasto paraestatal.

Puede decirse, entonces, que durante la década de los ochenta el gasto público se independiza del gasto paraestatal, que era el que propiciaba su alza. Esto significa que el incremento o disminución del primero, deja de estar determinado por el segundo, como lo estaba antes. Pero el hecho de que el incremento del gasto público no esté determinado ya por el incremento del gasto paraestatal, representa una profunda alteración del contenido del gasto total y de su función de promotor del desarrollo económico, particularmente porque significa la pérdida del elemento que le otorgaba capacidad para influir en el ritmo de crecimiento del PIB, en virtud de la amplia capacidad del gasto paraestatal para propiciar efectos directos en el proceso de acumulación de capital. Por esta razón, al mismo tiempo, el PIB también se independiza del gasto paraestatal, y por ello, del gasto público. Este fenómeno consiste en el hecho de que el crecimiento del PIB ya no guarda una relación significativa con el comportamiento del gasto paraestatal ni con el público. Es decir el PIB tendrá un comportamiento tendencial independiente de lo que suceda con el gasto público y el paraestatal, aunque, invariablemente, las posibilidades de crecimiento económico serán muy limitas en la medida en que el gran potencial que tiene el gasto público para incidir directamente sobre los procesos económicos, no será utilizado ya como sucedía hasta 1982.