BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

GASTO PÚBLICO Y SECTOR PARAESTATAL EN MÉXICO

Hilario Barcelata Chávez




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4.2. La recomposición económica y la estrategia de expansión estatal.

La estrategia de expansión estatal estuvo sujeta a una profunda contradicción, derivada de la acción simultánea de una expansión del gasto público, junto con una política fiscal restrictiva del lado de los ingresos y una política monetaria que contrajo la oferta monetaria para impedir que siguiera creciendo la inflación y que el peso se devaluara.

A ello se aunó el hecho de que la inversión pública se volvió incapaz para impulsar a la economía en su conjunto, debido a dos factores: por un lado la carencia de un control adecuado del presupuesto federal que permitió un uso irracional, corrupto e ineficiente de los recursos públicos. Por otro lado porque el rechazo empresarial erosionó el esfuerzo fiscal a pesar de su amplitud, y diluyó sus efectos.

La forma en que se materializó la estrategia estatal estuvo caracterizada por una rápida expansión del gasto público. Como se observa en el cuadro y gráfica 33, la tasa de crecimiento del gasto total alcanza niveles hasta del 28% anual en 1975, aunque su expansión se ve limitada por las condiciones que va creando la evolución de la economía mexicana que en 1976 vuelve a entrar en una crisis aguda. Ello disminuye los ingresos públicos y por lo mismo, a partir de ese año, el ritmo de incremento del gasto público.

Del mismo modo, la distribución del gasto según la función o el uso que se le da, expresa la intención del Estado de buscar transformaciones estructurales. Se observa en el mismo cuadro, que la participación del gasto económico en el total del gasto se va acrecentando a lo largo de los primeros seis años, hasta sufrir una severa contracción producto de la reducción del gasto total y de las restricciones financieras de 1976. Posteriormente tiende a mostrar una temporal recuperación gracias a la expansión petrolera, para volver a mostrar una disminución en sus tasas de crecimiento y cerrar el período con una participación disminuida de un 35%. Del mismo modo, el gasto social presenta un comportamiento diferenciado a lo largo de estos doce años. Primero tiende a incrementar su participación, como resultado de la expansión del gasto total y con tasas de crecimiento, que si bien son moderadas comparadas con las del gasto económico, son constantes a lo largo de los primeros cinco años. A partir de 1975, su tasa de crecimiento tiende a disminuir, lo que provoca que su participación en el total se reduzca de manera muy notable de modo que para 1982 representa, apenas, el 12.4% del total.

El gasto administrativo muestra una tendencia similar a la de los otros rubros hasta el año de 1975 en que su tasa de crecimiento los supera y por lo mismo, provoca una mayor participación en el total. Esta situación se profundiza en los años siguientes a tal grado de que para 1982 el gasto administrativo representa el 52% del gasto total. Este comportamiento es la respuesta estatal a la crisis que enfrenta la economía mexicana y es consecuencia de la insolvencia financiera del Estado y de la necesidad de hacer frente a los compromisos derivados del financiamiento externo, sobre todo a partir de 1981.

Esta crisis económica se manifiesta en una contracción de la producción a partir de 1975 y hasta 1977, años en que las tasas de crecimiento se reducen considerablemente. De igual modo, dicha crisis se expresa en una intensificación de los problemas financieros del Estado, provocados por un déficit fiscal que crece a gran velocidad y que en 1976 presenta su nivel más alto de los primeros seis años de los setentas, alcanzando un 10% como proporción del PIB, según puede verse en el cuadro y gráfica 34. Es decir, el Estado empieza a mostrar un agotamiento de su capacidad para seguir financiando la expansión económica del país, lo que evidencia ya una crisis fiscal del Estado, que a su vez, es resultado de la falta de mayores ingresos públicos y de una excesiva transferencia de recursos a las clases propietarias por la vía de los subsidios del sector paraestatal y del sacrificio fiscal que representaba mantener bajos los impuestos.

La creación acelerada y amplia de infraestructura material para impulsar el desarrollo de industrias clave, una política tributaria muy débil para estimular la formación de capital, la política de precios y tarifas por debajo de los precios reales, y la necesidad de atender necesidades colectivas crecientes. Toda esa combinación y su acción simultánea, provocó un desequilibrio fiscal que si bien inicia desde el arranque del proceso de industrialización, se amplía de manera sistemática y amplia durante los años de crecimiento estable a tal grado que de instrumento de apoyo al desarrollo se convierte en un obstáculo para el mismo .

En todo caso, esta crisis que aquí se perfila representa el costo de sostener al Estado como agente de acumulación bajo precarias condiciones financieras que lo conducen al endeudamiento externo, lo que aumenta su precariedad. Esta situación pone en riesgo el crecimiento basado en este modelo y muestra su agotamiento, en la medida en que pone de manifiesto la dependencia, casi exclusiva, del crecimiento económico nacional con respecto al gasto público en general y al gasto público económico en particular. Es decir, el crecimiento depende de la capacidad financiera del Estado y su estabilidad, de modo que como ésta se sostiene en los setentas, el crecimiento, si bien se reduce en algunos años, no se detiene y logra recuperarse. Sin embargo, el endeudamiento externo a lo largo de todo el período, el auge petrolero que revitalizó temporalmente el presupuesto público y la falta de una reformulación del modelo que eficientara el intervencionismo estatal y asegurara una retroalimentación financiera para mantener sanas las finanzas públicas, llevaron al colapso, no sólo a las finanzas públicas, sino a todo el modelo de desarrollo basado en este tipo particular de intervencionismo estatal y, por supuesto, también colapsaron los acuerdos sociales que se sostenían en el poder económico del Estado.

El primer signo evidente de la crisis fiscal del Estado fue el creciente déficit fiscal que se incrementa de manera acelerada desde 1971, en que alcanza un valor del 2.5% como proporción del PIB, hasta 1982 en que llega a 16.9%, lo que representa el mayor deterioro financiero en la época posrevolucionaria, que va acompañado de la necesidad de ampliar el financiamiento externo, por lo que la deuda externa pública crece, sobre todo a partir de 1973, a tasas de hasta del 44.9% anual en 1975, tal como se observa en el cuadro y gráfica 35. Ahí mismo se observa el incremento de dicha deuda como proporción del PIB, que se eleva de un 12.6% en 1970 a un 29.4% en 1982. De este modo, puede afirmarse que el incremento del déficit fiscal aparece como la causa de la expansión del endeudamiento externo, que permite mantener el crecimiento del gasto público, aunque a un menor ritmo. Es posible, además, afirmar que el crecimiento de la deuda externa se explica, primordialmente, por la actividad del sector paraestatal que concentraba el 85.4% del total de la deuda pública externa . Esto se debe a que la ampliación de las actividades paraestatales demandaban un gran monto de recursos, particularmente como resultado de la expansión de la industria petrolera, que se convirtió en eje del crecimiento económico nacional de los últimos años de los setentas y principios de los ochenta. Pero también debido a su política de precios que deterioró su capacidad para generar recursos para la reinversión. De igual manera es posible afirmar que la expansión de la deuda sostiene el ritmo de crecimiento económico, en tanto que permite mantener la expansión del gasto público económico, que es el rubro mas fuertemente ligado a la expansión del PIB, según puede verse en la gráfica 35.1. en donde también se observa la relación entre el nivel de endeudamiento y el déficit público y la forma en que la expansión de la deuda, el déficit fiscal, el gasto total y en particular el gasto económico operan en el sentido de sostener la tasa de crecimiento el PIB a un nivel elevado.

En lo que se refiere a la aplicación del gasto público, es necesario referir que la inversión realizada por el gobierno federal estuvo orientada durante todo el período a intensificar la dinámica de las diferentes actividades económicas. Por tal razón, la mayor parte de Inversión Pública Federal que se constituye en formación bruta de capital fijo, estuvo dirigida al fomento de las actividades económicas y de manera marginal al desarrollo social. Como se observa en el cuadro y gráfica 36, los recursos destinados a la inversión económica crecieron a lo largo de todo el período, pasando de representar el 71.3% del total en 1970, hasta el 88% en 1982. Esto significa que a lo largo de estos años, la tarea primordial del Estado en materia de inversión fue la expansión de la capacidad productiva del país. Y esto operó en contra de la atención que se le brindó a los aspectos sociales ya que, como se ve en el mismo cuadro, la participación de la inversión social presenta una caída sistemática durante todo el período, la cual era del orden del 27% para 1970 y se redujo al 8.4% en 1982, lo que implicó, incluso, reducciones en términos absolutos, como es notorio en 1976 y 1977. Este hecho evidencia el condicionamiento de las reformas sociales a una situación financiera favorable del Estado. Por ello, en los años posteriores en que hay una recuperación económica los volúmenes de inversión social se incrementan de manera sustancial, salvo en 1980 en que vuelve a reducirse en términos absolutos debido a las fuertes presiones presupuestales provocadas por el apoyo a la industria petrolera, entonces, en pleno auge. Por otra parte, el apoyo que se dio a cada una de las actividades económicas tuvo un carácter diferenciado. Uno de los sectores que más inversión recibió fue el agropecuario, principalmente mediante el otorgamiento de créditos e inversiones de infraestructura rural. De acuerdo con el cuadro y gráfica 37, a lo largo del período, la participación del fomento agropecuario y desarrollo rural en el total de la inversión pública fue creciendo, pasando del 13.4% en 1970 hasta llegar a un 19.4% en 1978, año a partir del cual su participación empieza a disminuir, como resultado de la ampliación del uso de estos recursos en el sector administrativo y por la mayor atención que se le va a otorgar al fomento industrial. Los recursos en este renglón fueron dirigidos en su mayoría a las actividades agrícolas, en particular a la creación de obras de irrigación y otras inversiones agrícolas para impulsar la acumulación de capital del sector empresarial en el campo, antes que para impulsar las reformas sociales en ese ámbito. Según puede verse en el cuadro 38, en 1970 la agricultura recibió el 92.5% del total de los recursos de este renglón, situación que se va modificando, de manera que hacia 1982 recibe el 70%. De igual modo la inversión destinada al fomento industrial, si bien reduce su participación durante los primeros años debido a las severas restricciones económicas, a partir de 1975 va a crecer de modo considerable y termina el período concentrando el 48.9% del total. Lo mismo se observa para el caso del sector comunicaciones y transportes, sobre todo entre 1970 y 1976. Del mismo modo y en razón de la importancia que las actividades petroleras habían adquirido en el entorno nacional e internacional, la inversión en petróleo y petroquímica ocupó alrededor del 50% de los recursos que se destinaban a ese sector industrial, como puede verse en el mismo cuadro. Asimismo en el ámbito general, dichas inversiones representaron el renglón de mayor importancia, considerando el total de las inversiones. Importancia que crece considerablemente durante el período, ya que en 1970 la participación de las inversiones en petróleo y petroquímica en el total era del 18.7% y ya para 1980 habían alcanzado un monto que representaba el 26.8% tal como puede verse en el cuadro 38.1.

La amplia expansión del gasto y la inversión pública referida, tuvo un fuerte apoyo en el financiamiento externo. De hecho puede decirse que los sectores de mayor expansión y apoyo como es el caso de los energéticos y el industrial se fundamentaron en este tipo de financiamiento. Según se puede ver en el cuadro 39 y gráficas 39 y 39.1. la participación el financiamiento externo del sector industrial creció de un 6.8% que tenía en 1970 a un 18.7% en 1975, para luego disminuir a un 10.6% en 1980, dato este último que de todos modos es mayor al de 1970. El sector energético también sufrió un fuerte incremento en el período que, sin embargo, se concentró en los últimos años en que el petróleo se convierte en el eje del patrón de acumulación, desplazando a la industria manufacturera. Así vemos que en 1970 dicha participación era de un 37.8% y para 1980 se ha incrementado a un 51.7%. De hecho mediante la disposición del financiamiento externo, puede verse como se da el cambio en el eje del patrón de acumulación antes mencionado pues la industria se sostiene y crece en importancia hasta 1976, en que la participación de los energéticos incluso disminuye. En cambio a partir de ese año, estos comienzan a cobrar relevancia en tanto que la industria reduce de manera considerable su participación. Desde luego, otros sectores se verán afectados por esta disputa por los recursos del extranjero, en particular el sector comunicaciones y transportes y el sector construcción, no así el sector agropecuario que también incrementa su participación en el financiamiento externo, lo cual es resultado de la política que pretende revertir, sin conseguirlo, la crisis agrícola nacional.

Todo este despliegue financiero significó un apoyo fundamental para la expansión económica en general y para la acumulación de capital en particular, sin embargo, se dio a expensas de una disminución del apoyo al bienestar social, tal como se aprecia en el cuadro 38.1. que muestra la reducción de la participación de las inversiones en obras y servicios urbanos y rurales, del 15% en 1970 a 9.6% en 1980. Lo mismo sucedió con la inversión en construcción de hospitales y centros de asistencia y la construcción de escuelas, renglones que pasaron de un 6.6% y 3.7% a un 3.4% y 2% respectivamente para los mismos años. Esto no significa que se hayan desatendido totalmente los aspectos sociales. En realidad, el Estado trató de recuperar sus bases sociales, reconstruyendo una legitimidad deteriorada mediante la expansión del gasto social. Sin embargo es notorio que el Estado mostró ser mas un Estado Económico que un Estado Social y le dio más prioridad a su función de acumulación de capital que a su función de legitimación social, en parte debido a la crisis fiscal, en parte por una incapacidad para reconstituir su base social y oponerla al embate empresarial que terminó imponiéndose. De ahí que los setentas constituyan una década de una gran agitación social y política, en que la oposición y el descontento social se expresan, incluso, con la aparición de grupos guerrilleros urbanos y rurales, por ejemplo la Liga comunista 23 de Septiembre y el ejército guerrillero de Lucio Cabañas y Genaro Vázquez en Guerrero. Estas expresiones de descontento, que constituyeron una abierto desafío al Estado y una fuerte amenaza a la armonía social, se derivan, en primera instancia, de un autoritarismo estatal exacerbado durante los primeros años de la década, que propicia que se mantengan vivas las fuerzas de oposición herederas de los movimientos sociales de los sesentas. Más allá de ello, sin embargo, su causa primordial, es el agotamiento de la capacidad de las reformas sociales dosificadas como generadoras de legitimidad. Es decir, las reformas sociales de la época fueron demasiado limitadas, de modo que no lograron revertir el carácter dosificado que había observado en décadas anteriores y que ya era insuficiente para mantener los niveles de legitimidad exigidos por unas clases populares que eran víctimas de fuertes rezagos sociales. Las reformas sociales dosificadas resultan ser, cada vez, mas limitadas, porque su alcance no crece al ritmo que la población y las necesidades y las exigencias sociales.

La inclinación presupuestal del Estado hacia lo económico más que a lo social, evidencia el peso superior que las clases propietarias habían adquirido dentro del Pacto de Dominación, en relación con el de las clases populares y frente al mismo Estado, a pesar de la autonomía relativa que éste intenta mantener. Misma que es cuestionada por el embate de los propietarios, cada vez en forma más insistente y agresiva en el marco de una crítica profunda al modelo del Estado intervencionista y fundamentada en un proyecto alternativo de nación, que amenazaba con romper el Pacto de Dominación vigente .

En efecto, las clases propietarias alcanzaron una posición mas fuerte frente al Estado en la medida que sus organizaciones gremiales consolidaron e instrumentaron un nuevo pensamiento empresarial que identificaba al Estado como el causante de los problemas económicos del país . Estas clases no sólo buscaban espacios más amplios para disputarle al Estado el contenido y la implementación de la política económica ampliando sus privilegios, lo que estaba en juego, era la exigencia misma para que renunciara al papel que había jugado históricamente. Para ello, se habían constituido en un gran movimiento social de derecha de tal magnitud, que condujo, inevitablemente, a una ruptura total del Pacto de Dominación postrevolucionario para imponerle, al resto de las clases, después de 1982: una Dominación sin Pacto.


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