2.2 La nueva concepción de las finanzas públicas en el Estado intervencionista.

La llegada de Lázaro Cárdenas al poder, significa un rompimiento con las fuerzas revolucionarias–conservadoras. Esto es posible observarlo tanto en el contenido del Plan Sexenal como en el apoyo mismo otorgado a Cárdenas por las fuerzas radicales de izquierda al interior del PNR.

El Plan Sexenal para quien debería de gobernar al país de 1934 a 1940, era una propuesta de Calles, pero fue enmendado por los radicales de la Convención del PNR celebrada en Querétaro en 1933. Ahí también, Cárdenas fue electo candidato de ese partido, básicamente con el apoyo de estas fuerzas y en respuesta al programa social que éste desarrollo en Michoacán cuando fue gobernador en el período 1928-1932.

Este Plan recoge las ideas más claras del contenido del nuevo Estado mexicano, reconociendo que la tesis en que se funda el plan de gobierno de dicho Estado, es asumir y mantener una política de intervención reguladora de las actividades económicas de la vida nacional. Conceptualizando, de hecho, al Estado mexicano revolucionario como aquel que se constituye en un agente activo de gestión y ordenación de los fenómenos vitales del país, y no un mero custodio de la integridad nacional de la paz y el orden público.

Es en este momento, en que ya se puede hablar de la conformación real del Estado Social, forma material que adquiere el Estado derivado del Pacto de Dominación resultado de las luchas revolucionarias . Un Estado que reconoce jurídicamente la lucha de clases, que asume una política de concesiones hacia las clases populares, pero también la responsabilidad de impulsar la acumulación de capital, ya sea destruyendo relaciones no específicamente capitalistas, ya sea creándolas ahí en donde todavía no existen. Valga decir que el origen y el contenido de este tipo de Estado no implican una forma específica de reparto y distribución del poder. De hecho el Estado mexicano postrevolucionario adquiere un carácter antidemocrático, tanto al interior de su gobierno, como entre las propias organizaciones sociales. Ello de ninguna manera entra en conflicto con su contenido por el contrario, le facilita la posibilidad de mantener aglutinadas a todas las fuerzas sociales y políticas representativas y mantener la capacidad para distribuir incentivos a dichas fuerzas, sin que esto entre en contradicción con el proyecto nacional definido. Es decir, para cumplir con sus tareas de acumulación al mismo tiempo que realiza las reformas sociales, el Estado mexicano deviene en un Estado social autoritario, como lo denomina De la Garza , debido a la dificultad de compatibilizar, el impulso acelerado a la acumulación de capital, en el marco del fuerte atraso económico del país, con el conjunto de reformas sociales que, por otro lado, condicionaban dicho impulso. Esta realidad exige, entonces, un control organizacional y jurídico sobre las organizaciones sociales a través de las cuales se llevan acabo las reformas sociales. Control que va más allá del necesario aglutinamiento de las clases populares en torno al Estado, que le es propio a un Estado social, desarrollando un tipo de autoritarismo que Linz conceptúa como estatal-corporativo o corporativismo estatal y en el que, de acuerdo con Schmitter el Estado organiza reconoce, admite o crea un número limitado de unidades de representación válidas y obligatorias de los diversos grupos de interés, otorgándoles el monopolio de la representación de intereses a cambio de poder influir en la selección de sus líderes y en la articulación de sus demandas y apoyo. Un Estado coercitivo y que crea condiciones propicias para la explotación, pero se fundamenta también en el consenso.

La base para poder llevar a cabo las transformaciones económicas y sociales necesarias fue, sin duda, la forma y el monto en que se utilizaba el gasto público a partir de este momento. Esto sólo fue posible mediante el abandono de la antigua concepción liberal de las finanzas públicas equilibradas, útiles como mecanismo de estabilización exclusivamente, en un momento en que el mundo vive la decepción de los presupuestos equilibrados y de la libertad económica, que se entienden como causas de la crisis de los años treinta. A partir del gobierno de Lázaro Cárdenas, las finanzas públicas son utilizadas para crecer y no para estabilizar, para consolidar objetivos de orden económico, social y político, creando nuevas fuentes de financiamiento para el desarrollo del país, que vienen a sustituir a las tradicionales, primordialmente a la inversión extranjera directa.

Cárdenas establece un abierto rechazó al antiguo concepto de Estado administrativo y es propiamente con él, con quien se marca el cambio decisivo hacia un Estado intervencionista, un Estado Social, que permitirá la concreción de los objetivos revolucionarios, sobre todo en materia de reforma social, establecidos en la Constitución de 1917 y pospuestos por los gobiernos anteriores. Los déficits presupuestales se van a convertir en un elemento de carácter cotidiano, social e institucionalmente aceptable.

De este modo, podemos decir, que la concepción y el manejo distinto de las finanzas públicas (en particular el gasto público) se constituyeron en los elementos mediante los cuales fue posible darle un contenido y una orientación nueva a la intervención estatal.

Desde luego, una decisión de esta naturaleza requería reestructurar las fuentes de financiamiento del gasto público. Para ello hubo necesidad, también, de modificar la concepción acerca de la política monetaria y crediticia inclinada fuertemente a la ortodoxia de la tarea reguladora del banco central.

La fuente tradicional de ingresos públicos estaba constituida por: los impuestos a la industria, la importación, la exportación y la renta y aunque fueron el sustento más importante de la expansión de la inversión pública durante los años del Cardenismo, no fueron suficientes para solventar el amplio plan de expansión del Estado empresario que requería un inmenso volumen de recursos económicos. Esta expansión propició que los gastos empezaran a superar los ingresos generándose déficits presupuestales, lo cual requirió sustentarse en otros mecanismos de financiamiento, recurriéndose, en primera instancia al uso de deuda pública interna, mediante emisión de bonos de la tesorería. Sin embargo, ello no fue suficiente y el gobierno Cardenista inauguró el mecanismo de financiamiento de los déficits presupuestales, de manera muy considerable, con fondos del Banco de México, a través de la emisión de moneda nueva primordialmente.

Ello significó que el gobierno tuviera la posibilidad real de ejercer un déficit presupuestal significativo por primera vez en su historia, pues podría ser financiado imprimiendo billetes para comprar bonos de la Tesorería nacional. De esta forma, el gobierno adquirió un instrumento poderosísimo para estimular la actividad económica y hacer frente a demandas sociales que no podrían satisfacerse de otra forma.

De éste modo, se dio un cambio conceptual en la política monetaria y el Banco de México se transformó, de una institución exclusivamente reguladora, a una institución promotora del desarrollo económico.

En efecto, la creación y funcionamiento del Banco de México y del resto de las instituciones bancarias del propio Estado, durante la década de los veintes y treintas, están asociadas a una estrategia de consolidación del sistema financiero que se requería para impulsar y darle orientación a la acumulación de capital, cosa que los bancos privados, por sí solos, no eran capaces de garantizar. Consolidación que obedecía al interés estatal de encargarse directamente de éste conjunto de tareas, aunque, en un principio, bajo la misma mirada conservadora de las finanzas públicas. Prueba de ello es que:

hasta antes de 1938, el Banco de México fue una institución completamente independiente de la Secretaría de Hacienda, pues no tenía la obligación de emitir dinero y entregárselo a la secretaría, ya fuera a través de un crédito directo en exceso del límite legal, o mediante la compra de bonos públicos. Sin embargo, mediante una reforma adicional a la Ley Orgánica del Banco de México en diciembre de 1938, un año después de que las autoridades monetarias tuvieron que excederse significativamente en el límite de crédito al gobierno, se permitió que la Secretaría de Hacienda emitiera bonos y de esta forma se endeuda con el Banco de México dentro de ciertos límites relativamente amplios .

Todavía bajo la misma concepción financiera, junto con el banco central se crearon otras instituciones financieras para apoyar el crecimiento económico. Ya en 1926 se había creado, el Banco Nacional de Crédito Agrícola para otorgar préstamos a pequeños campesinos y ejidatarios y en 1933, el Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas, para el financiamiento de la infraestructura municipal, obras públicas y construcciones urbanas y de carreteras. En este mismo año se creó, también, una de las instituciones de más importancia en las tareas económicas del Estado: Nacional Financiera. Institución que nació para restituir al sistema bancario el grado de liquidez indispensable para sus tareas, pero que muy rápidamente, al darse el cambio de perspectiva teórica y política en cuanto a las finanzas públicas y al papel del Estado, se convirtió en una importante palanca de apoyo al desarrollo industrial del país.

Ya bajo la nueva perspectiva política y teórica, se creó, en 1935, el Banco Nacional de Crédito Ejidal y el Banco Nacional Agrícola. El primero para apoyar el desarrollo de las actividades agropecuarias realizadas por los campesinos que recibieron una amplia dotación de tierras y el segundo para fomentar la producción de los propietarios privados. Del mismo modo se fundó el Banco Nacional Obrero de fomento Industrial en 1936, cuya operación estaba orientada a financiar la creación de cooperativas industriales. Posteriormente se creó el Banco Nacional de Comercio Exterior (1937) cuya función principal era financiar y facilitar las exportaciones nacionales (sobre todo agrícolas) y las importaciones de mercancías necesarias para el aparato productivo nacional. Con ello se trataba de evitar la intermediación, la usura y la especulación, elementos que obstaculizaban el desarrollo de los sectores económicos.

Este nuevo sistema bancario realizó todo un extenso programa de transformaciones socioeconómicas respaldado por el Banco de México, que se encargó de proveer los recursos necesarios a los bancos, en virtud de que la ley permitía a las instituciones oficiales de crédito ser parte integrante del banco central y recibir de él ayuda financiera.