BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

GASTO PÚBLICO Y SECTOR PARAESTATAL EN MÉXICO

Hilario Barcelata Chávez




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CAPÍTULO 2 LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL INTERVENCIONISMO ESTATAL. 1917-1954.

2.1. La creación del Estado intervencionista postrevolucionario.

El proceso de desarrollo económico nacional en México a partir del período post-revolucionario de 1910 ha estado determinado, de manera fundamental por la intervención económica estatal. Una intervención que de manera primordial utiliza un gasto público expansivo para impulsar y orientar la economía y mejorar las condiciones de vida material de la población y la creación de empresas y organismos de propiedad estatal, como el mecanismo a través del cual se intenta fortalecer y modernizar la economía nacional y establecer las condiciones para que la acumulación de capital se convierta en un proceso que ocurra sobre una base más independiente que garantice la soberanía económica del país y con una base de mayor certidumbre.

Esto es así, porque en México, a partir del proceso revolucionario, el desarrollo nacional se concibe desde una perspectiva que considera necesario cumplir el requisito de autonomía nacional como condición para impulsar el desarrollo industrial e incorporar de manera distinta al país en la economía internacional, por lo menos, en mejores condiciones de competencia. Y esta concepción deriva directamente de un enfoque nuevo del Estado en el que se intenta constituir una instancia que sea capaz de recoger y procesar las demandas de los diferentes grupos o clases sociales, resultando en un nuevo Pacto de Dominación, cuyo contenido y composición se manifiestan en las decisiones que toma el Estado con el fin de establecer el lugar y la función que desempeñará cada clase, fracción o grupo social.

En este sentido es importante considerar que esta nueva concepción del Estado cuyo fundamento es la Constitución de 1917, significa un rompimiento con las concepciones liberales que habían inspirado la organización económica y política del país, desde el proceso de Reforma de mediados del siglo XIX y que proclamaban una separación entre Estado y sociedad civil, en donde lo social y estatal son reconocidas como cosas distintas y separadas. Así que, dicho de otro modo, la nueva concepción del Estado reintegra lo social con lo estatal en una misma esfera, como resultado del reconocimiento de la lucha de clases y la imposibilidad de su eliminación y estableciendo una nueva relación entre clases sociales y Estado capitalista. Se crea, entonces, el Estado social, que constituye una etapa superior del Estado capitalista . En donde ...Estado y sociedad se compenetran, y todos los asuntos que eran estatales devienen sociales y viceversa, todos los asuntos hasta ahora sólo sociales se convierten en estatales...

El nuevo Estado que se propone, es fuerte e interventor. Tal como se lo propusieron las fuerzas políticas más influyentes en el Constituyente de 1917, como es el caso de los autodenominados jacobinos, quienes constituían una corriente de pensamiento de izquierda, antiliberal, liderado por Francisco J. Múgica, quien, expresando el sentir de esa corriente, consideraba que el concepto de Estado liberal era anticuado, ya que el Estado no debía permanecer sin hacer nada dejando libre a la economía, mientras los mas débiles eran explotados . Como es claro, al observar la redacción de la Constitución, esta corriente de pensamiento se impuso a las fuerzas conservadoras liberales carrancistas y de otros grupos revolucionarios. Sin embargo, el nuevo marco legal tardó en entrar en vigor debido al enfrentamiento entre clases sociales, grupos políticos e intereses económicos. Pues, es cierto que la Constitución de 1917 sienta las bases para el desarrollo capitalista con profundas reformas sociales, basado en la actuación de un Estado fuerte e intervencionista. Pero, también es cierto que, a su redacción no siguió un proceso de promulgación de leyes reglamentarias. Y sin éstas, el contenido constitucional se redujo a un mero propósito social. De éste modo, en éste momento, como afirma Wilkie, ...la Constitución solamente poseía una fuerza moral que serviría como guía para la acción, porque no se contaba con medios para hacerla efectiva, o castigar a los que la violaran. . Carranza y muchos grupos se negaron a reconocer la Constitución de 1917 y no se aplicó en la práctica. Eso mismo sucedió en los gobiernos posteriores al de Carranza. Es conocida, por ejemplo, la oposición de Calles al reparto agrario y su enfrentamiento con Cárdenas por el programa social que implementó el gobierno de éste. Enfrentamiento que, incluso, derivó en la expulsión de Calles del país.

Si las clases sociales subordinadas lograron imponer una constitución propia del Estado social, no por ello éste surgía como por encanto de la misma. Hubo un período de transición, en el que aparecieron claramente las fuerzas sociales y las necesidades objetivas de la acumulación. Durante la transición en la conformación del Estado social mexicano, que va de 1917 a 1935, (...) se definieron también los dos polos del bloque en el poder (fuera de perturbaciones caudillistas o religiosas) aquellos que impulsan la cristalización del Estado social y los que seguían privilegiando una concepción de trato autoritario hacia las clases subalternas

Así, durante el período de 1917 a 1934, el proyecto revolucionario permanece con un escaso desarrollo en virtud de que las fuerzas revolucionarias conservadoras, se propusieron no trastocar los esquemas existentes a pesar del mandato constitucional.

Hay que recordar, que estos grupos habían participado en la revolución movidos por objetivos políticos y no sociales. Su lucha era una lucha por la democracia, por la modernización del sistema político. Representan a las fuerzas de la revolución política, mas no de la revolución social, que estaba representada por las fuerzas que luchaban por reivindicaciones sociales como el reparto agrario, tal es el caso de Zapata y Villa. Aquellos grupos, mientras pudieron, lograron aplazar las transformaciones revolucionarias porque afectaban sus intereses. Por lo anterior, los gobiernos postrevolucionarios entre 1917 y 1934, prácticamente no hicieron uso de la fortaleza y la capacidad interventora que le otorgaba la Constitución. El Estado siguió siendo un Estado pasivo que orientó acciones para lograr el fortalecimiento de la acumulación capitalista, sin un programa de reformas sociales que reivindicara a las masas populares.

La ideología expresada en la Constitución de 1917, según la cual las masas debían beneficiarse directamente del levantamiento mexicano, gradualmente, fue echada a un lado durante la década de 1920 (...) Las exhortaciones de que la Revolución se preocupaba por las masas todavía estaban en evidencia, pero el poder político fue el factor que apagó el fervor de la conciencia social del gobierno

La resistencia de los gobiernos postrevolucionarios para abandonar la pasividad del Estado se puede observar muy claramente en la forma en que estos ejercieron el gasto público. Así, podemos ver en el cuadro 1, como la estructura del gasto no cambia, al comparar la composición que éste tuvo en diferentes etapas del gobierno porfirista, con su composición durante los primeros gobiernos postrevolucionarios. Así es posible observar que para los años 1869-1870 el gasto administrativo concentraba el 93.4%, en tanto que al gasto económico sólo correspondía el 5% y al gasto social un ínfimo 1.6% Para los últimos años del Porfiriato, estos valores habían cambiado a favor del gasto económico y social. Así, para los años de 1910-1911 el gasto administrativo concentraba el 72.5% del gasto total, el gasto económico un 17.4% y el social un 9.9% Durante el primer gobierno postrevolucionario, en el período 1917-1919, el gasto administrativo crece a un 80.5% a costa de una reducción considerable del gasto social que se reduce a un 2.3%, en tanto que el gasto económico se mantiene en un 7.2%. Para 1933, (a dieciséis años después de promulgada la Constitución) esta estructura había cambiado muy poco, ya que la composición del gasto público era del 64% para el gasto administrativo, 15.7 para gasto social, y 20.3% para el gasto económico. Sólo hasta el gobierno Cardenista, es que estas variables van a mostrar una considerable transformación, obedeciendo a la reformulación del Estado y de las finanzas públicas.

La preocupación de los gobiernos postrevolucionarios, hasta 1934, había sido el pago de la deuda pública y el manejo de los presupuestos equilibrados. Por cierto, fuertemente presionados y condicionados por el gobierno de Estados Unidos para mantener una política financiera de esta naturaleza. En este sentido, hay que hacer notar que las grandes transformaciones financieras y sociales posteriores a 1934, contaron con el beneplácito del gobierno norteamericano, el que en esos momentos, como resultado de la crisis, conducido por el Presidente Roosevelt proponía el llamado New Deal, que, con mucho, encerraba el mismo contenido ideológico, político y social que las reformas que Cárdenas empezaría a promover una vez iniciado su mandato.

La situación material del país una vez terminada la revolución, explica, parcialmente, la inclinación hacia una decidida participación estatal en la economía. Consideremos los siguientes puntos: Primero, los capitales nacionales no tenían la suficiente capacidad o no estaban interesados en desarrollar áreas productivas o de servicios cuya existencia era necesaria para el desarrollo del país. Segundo: el contenido ampliamente nacionalista del Estado impedía que capitales extranjeros interesados en invertir en esas áreas lo hicieran. Tercero: era necesario que ante esta situación hubiera alguien que se hiciera cargo de: a)impulsar, dirigir y darle orientación al desarrollo nacional. En particular porque urgía acelerar el proceso de acumulación de capital en todos los sectores y propiciar un proceso de industrialización nacional y b) generar producto, empleo e ingreso. Cuarto: era necesario llevar a cabo la explotación de los recursos propiedad de la nación y realizar la prestación directa de servicios públicos considerados de interés nacional. Es decir, el país no contaba con una base económica para sustentar el desarrollo y sólo el Estado tenía la capacidad, en ese momento, para crearla.

La institucionalización del intervencionismo estatal, entendida como el proceso mediante el cual los organismos gubernamentales, leyes y acuerdo sociales logran valor y estabilidad permitiendo alcanzar los objetivos que el Estado se propone, se inició en la década de los veintes, con acciones concretas para crear y consolidar un sistema financiero, cuya existencia era de hecho, una condición inicial para el crecimiento económico y el impulso al desarrollo nacional.

El proceso revolucionario propició la destrucción de un sistema financiero en formación, lo que resultaba muy grave para el desarrollo de una economía de mercado en la medida que su ausencia dificultaba

...las transacciones económicas y el avance de la comercialización de bienes y servicios y, por tanto, el tamaño del mercado. Aparte de que la disminución de la liquidez dificultaba los pagos y transacciones, la falta de un mercado de dinero y capitales impedía a los empresarios obtener préstamos con qué establecer o ampliar sus empresas...

Así, pues, en primer lugar, era esencial, crear un banco central que resolviera el problema de la emisión única de moneda, la regulación y control sobre los bancos privados y la promoción del desarrollo nacional. En este sentido, vale la pena considerar que la función primordial que tuvieron los préstamos que el Banco de México hacía a los bancos privados, era la de financiar la producción o comercialización de bienes específicos, pues el espíritu de la legislación bancaria fue, desde un principio, el de utilizar los fondos obtenidos por el nuevo sistema bancario, para aumentar la riqueza nacional y no para crear monopolios o privilegios.

Para poder contar con fondos para la constitución de un banco central controlado por el gobierno, fue necesario consolidar, primero, el sistema fiscal estatal. Ello fue posible, mediante el reforzamiento de la Secretaria de Hacienda, hecho que permitió el fortalecimiento y control de los ingresos públicos a través, primordialmente, de la ampliación de la base tributaria y el establecimiento del impuesto sobre el ingreso. Sin embargo en estos momentos, estas acciones se dan todavía bajo una óptica que no reformula la concepción de las finanzas públicas, ni reconoce las nuevas facultades del Estado para convertirse en agente directo del cambio económico y social.


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