BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

GASTO PÚBLICO Y SECTOR PARAESTATAL EN MÉXICO

Hilario Barcelata Chávez




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INTRODUCCIÓN

Después de la segunda guerra mundial, en el mundo se extendió un amplio consenso en torno al papel del Estado en la economía. La idea adquirió fuerte aceptación debido a la magnitud de los problemas derivados de la guerra y de la gran crisis de 1929 y en virtud del reconocimiento de la capacidad del Estado para hacer frente a la problemática económica del momento. Bajo este modelo, tanto los países desarrollados, como los no desarrollados, extendieron las tareas y responsabilidades de sus gobiernos rebasando la tradicional provisión de los servicios mínimos básicos (moneda, defensa, ley y orden) para desempeñar una importante labor en materia de asignación de recursos, de provisión de servicios educativos, de salud y seguridad social y del manejo macroeconómico, adquiriendo, a demás, el compromiso de combatir la pobreza y redistribuir el ingreso.

Se constituye así el llamado Estado Social o Intervencionista en cuyo origen podemos hallar dos grandes vertientes: De un lado los profundos problemas económicos que aquejaron al capitalismo durante la segunda y tercera década del presente siglo y que frenaron el proceso de acumulación de capital, poniendo en riesgo la vigencia misma del sistema capitalista. De otro lado, la efervescencia de las luchas sociales reivindicadoras de las masas populares sujetas a un intenso desarrollo ideológico y de organización, como resultado de sus condiciones de miseria económica y social y a la subordinación política que les impedía el acceso a espacios de poder.

El Estado intervencionista surge como una alternativa viable de reorganización económica, política y social pretendiendo resolver, lo que Keynes , resumía como el problema político de la humanidad: la combinación de la eficiencia económica, la justicia social y la libertad individual. Esto fue posible mediante una profunda reforma a las concepciones liberales del momento y dio como resultado una estructura económica novedosa denominada economía mixta.

En lo económico, las ideas que nutrieron esta reforma del capitalismo se fundamentaban, en el desencanto por la idea de los equilibrios presupuestales y la desconfianza en los mecanismos de mercado para asegurar, mediante ajustes automáticos, los equilibrios necesarios. Ello propició un rompimiento con los postulados del liberalismo económico tradicional. De igual modo, la profunda revolución teórica también se acompañó de una profunda revolución moral que se expresó en un cambio radical en cuanto a la concepción de la libertad social. Así, la libertad entendida como ausencia de coerción, como ausencia de imposiciones o limitaciones, como el derecho a no sufrir despojo de la propiedad, es decir libertad negativa pierde su preeminencia ante la nueva concepción de la libertad social como libertad positiva, que se entiende como una libertad para el autodominio, para adquirir capacidad de autodeterminación y autonomía. Es decir, la posibilidad de perseguir fines racionales. Por tanto es una libertad que legitima el derecho a recibir algo. Basado en este principio, el Estado adquirió, el compromiso de velar por el mejoramiento material de las clases trabajadoras como fórmula para dar respuesta a sus luchas sociales, así como la responsabilidad de asegurar el funcionamiento adecuado de los mecanismos de acumulación cumpliendo objetivos de legitimación política y de armonización social.

A partir de la década de los setentas, sin embargo, se va a producir un gran rompimiento en torno a dicho consenso, cuestionándose en el ámbito político y teórico, los fundamentos sobre los que se construyó la economía mixta. Los resultados macroeconómicos adversos a escala mundial, un conjunto de deficiencias de las instituciones y los organismos públicos en el desempeño de sus tareas y responsabilidades y un fuerte reflujo teórico e ideológico a favor de liberalismo, fueron la causa fundamental de dicha ruptura. Las corrientes liberales opositoras a la economía mixta terminaron imponiéndose al lograr un nuevo consenso en torno a las bondades del libre funcionamiento del mercado y la reducción de las tareas del Estado. Como consecuencia, a principios de los años ochenta, se da un profundo desmantelamiento de las estructuras de la economía mixta a través de amplios procesos de privatización y desregulación económica.

El fin del consenso, sin embargo, no significó el fin de las tesis en favor de la intervención estatal ni de su validez. El nuevo consenso a favor de una economía basada exclusivamente en el mercado no ha estado exento de severas críticas, sobre todo por el hecho de que el modelo de él derivado no ha resuelto los problemas de inestabilidad y mucho menos de desarrollo en el mundo. Al mismo tiempo, las condiciones que dieron origen al surgimiento de la intervención del Estado, aún prevalecen en el mundo capitalista. Así, hay claros signos de que la discusión acerca de la intervención del Estado en la economía no se encuentra agotada, está vigente y es, hoy, urgente y necesaria.

En el marco de esta reflexión teórica e histórica, se lleva a cabo este trabajo de investigación que se propone hacer un análisis del papel que desempeñó el Estado en el proceso de desarrollo económico de México y más particularmente el llamado sector paraestatal, con el fin específico de valorar sus resultados, su pertinencia, su validez y vigencia. La tesis que aquí se sostiene, es que este sector fue factor fundamental en el mencionado proceso de desarrollo, en tanto que permitió que el Estado pudiera cumplir con sus objetivos de promoción de la acumulación de capital y de justicia social. Se pretende demostrar que, efectivamente, el sector paraestatal y el Estado, cumplieron con su contribución histórica, no sin contradicciones, errores y omisiones

El enfoque teórico que guía el trabajo de investigación, se fundamenta en el conjunto de consideraciones que sostiene la teoría moderna de las Finanzas Públicas acerca del papel que juega el Estado en el proceso de desarrollo económico y la tarea específica que tienen aquellas en el mismo, en la medida que se les reconoce un compromiso con la sociedad, de modo que no sólo representan un instrumento de asignación de recursos, sino, principalmente, un instrumento para la obtención de metas de contenido social. Por esta razón, el análisis se lleva a cabo considerando la forma en que se usan los recursos financieros estatales, la forma en que se asignan y la relación que guardan con el desempeño general de la economía mexicana y en particular con cada uno de sus sectores productivos.

Este enfoque reconoce que las Finanzas Públicas guardan una estrecha relación con los procesos políticos y sociales, y se constituye en una amplia perspectiva que considera la necesidad de incorporar estos aspectos a la comprensión e interpretación de los fenómenos financieros, trascendiendo la tradicional perspectiva del análisis económico de la teoría clásica de las finanzas públicas.

La moderna concepción teórica de las finanzas públicas considera que las grandes necesidades derivadas del crecimiento económico exigen el uso de medidas fiscales encaminadas a lograr fines sociales de gran alcance, tales como una distribución más equitativa de los ingresos y el aumento del consumo colectivo de la comunidad. La elaboración de una teoría de las finanzas públicas a partir de una filosofía social le da a las finanzas públicas un sentido y una utilidad distinta a que la que habían tenido hasta entonces, entendiendo que una filosofía social ofrece un conjunto de principios que permitan elegir entre diferentes tipos de organización social y atribuye un papel determinado a las finanzas públicas en una economía de mercado. Esta nueva concepción atiende y justifica la necesidad de la expansión del gasto público para atender la problemática económica y social derivada del desarrollo del capitalismo.

Este trabajo considera que en México, el manejo financiero para la creación y expansión del sector paraestatal, conllevó como resultado un deterioro de las finanzas públicas debido a sus recurrentes déficits presupuestales. Pero, al mismo tiempo, considera a éstos como el costo de la expansión de la acumulación de capital, del crecimiento económico y de la solución de los déficits sociales. Desde luego, se considera que el déficit público es un recurso temporal para propiciar el desarrollo, pero que resulta nocivo en el largo plazo si se mantiene de manera permanente.

De acuerdo con la teoría moderna de las finanzas públicas, he partido de la consideración de los diversos factores de orden político que determinan la forma en la que se establecen las reglas de operación y la asignación de los recursos financieros entre las diversas alternativas que tiene el Estado. Esto porque, según se sostiene a lo largo del trabajo, el aspecto financiero del Estado de ninguna manera es una cuestión de estricto orden técnico. Por el contrario, está sujeto a un conjunto de determinaciones políticas de profunda trascendencia. De hecho, las finanzas públicas se entienden, aquí, como la forma de expresión que adquiere la voluntad política estatal, con un signo ideológico y teórico específicamente determinado y diferenciado. Las finanzas públicas, no son neutras, ni en lo que se refiere a los montos específicos que han de gastarse o que se recaudan, ni en el conjunto de normas financieras que tienen como fin causar algún efecto en la economía o en la sociedad.

Para cumplir con los fines propuestos, este trabajo está constituido por cinco capítulos. El primer capítulo establece un conjunto de elementos de orden teórico y conceptual y se encuentra dividido en tres subcapítulos. En el primero se lleva a cabo un planteamiento acerca de un conjunto de aspectos de orden teórico que permiten establecer una concepción específica del Estado para entender de qué modo se construye un proyecto de nación en un marco de profundas contradicciones políticas y de lucha de intereses y objetivos aparentemente irreconciliables entre clases y grupos sociales. Para tal fin se concibe al Estado como un campo de confrontación y consensos. Un campo de contradicciones que no se resuelven sino mediante acuerdos de carácter temporal, cuya naturaleza es dinámica y desequilibrante, porque las confrontaciones sociales son permanentes y ello obliga a renegociar los términos de la dominación y de la subordinación política. Desde esta perspectiva teórica el Estado adquiere responsabilidades y tareas producto de los consensos, que lo llevan a una intervención directa y permanente en la economía con el fin de dar cumplimiento a las posiciones de las clases y grupos participantes y en conflicto.

El argumento que aquí se establece y defiende consiste en afirmar que las funciones que realiza el Estado en general y particularmente aquellas que tienen que ver con las reformas sociales, tienen su fundamento en la capacidad de las clases, fracciones y grupos sociales, para exigir al Estado concesiones basados en un poder de negociación, que sin bien es limitado, puede desestabilizar al sistema. Es decir, las tareas del Estado se derivan de la conjunción conflictiva de los intereses de la sociedad que lo conforman y no de una valoración de rentabilidad política que intercambia concesiones graciosas por estabilidad y permanencia del poder, es decir la capacidad de movilización social de las clases sociales y su poder de amenazar al Estado son esenciales para entender el comportamiento de éste.

En el segundo subcapítulo se argumenta en torno a las razones por las que el Estado interviene en la economía y las razones por las cuales realiza un conjunto de funciones económicas tales que interviene directamente en los procesos que caracterizan al mercado y que se suponen exclusivos de los propietarios de capital. En el tercero se hace un planteamiento teórico-conceptual para definir y entender la forma específica en que se implementa y opera la intervención estatal en la economía.

A partir del segundo capítulo se realiza un análisis empírico para mostrar de qué manera se materializa la intervención estatal en la economía mexicana desde la perspectiva de la instrumentación, estructura y dinámica del contenido de las finanzas públicas nacionales. En este, se plantea la forma en que surge el Estado Social en México, su significado para el proceso de desarrollo nacional y el modo en que a partir de él y de la nueva concepción de las finanzas públicas que lo sustenta, se lleva a cabo un amplio proceso de crecimiento y desarrollo económico desde la etapa inmediata posterior al fin de la revolución de 1910 hasta 1954. Para tales fines se incorpora un análisis estadístico que permite corroborar los planteamientos teóricos con fundamento empírico. La información estadística que se presenta ha sido obtenida de fuentes primarias como el Inegi, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Banco de México. En los casos en que la información no se encontraba disponible en estas fuentes, fue necesario recurrir a otras fuentes secundarias. Tal es el caso del estupendo trabajo sobre Finanzas Públicas en México que desarrolló James Wilkie, de donde han sido tomados datos, sobre todo referidos a las primeras décadas del siglo XX. Cabe señalar que la importancia de ese estudio en materia estadística financiera es tal que incluso el propio Inegi ha elaborado algunas estadísticas históricas con ellos.

La información que se presenta sistematizada en cuadros estadísticos, pretende mostrar la relación entre las diversas variables analizadas, por tanto ha sido organizada y calculada a la luz de las necesidades de esta investigación, particularmente en lo que se refiere a su presentación en unidades monetarias reales para poder hacer las comparaciones pertinentes. En cada caso se señala el año que ha sido tomado de base, ya que por la amplitud del período de tiempo de análisis no se ha podido deflactar con base en un año único. De igual modo se presenta un conjunto de gráficas creadas a partir de la información estadística de los cuadros. Esto es con el fin de ofrecer una visión más clara del comportamiento de las variables que se describe en el texto.

En el capítulo tres, se plantea la forma en que se consolida el intervencionismo estatal y el amplio esfuerzo de construcción del sector paraestatal, así como el modo en que éste influye en el rumbo económico del país. Este capítulo abarca un análisis de 1954 a 1970.

En el capítulo cuatro se analiza la expansión del Estado, con el fin de resolver el conjunto de contradicciones que había acumulado hasta ese momento el modelo de desarrollo adoptado y que transcurre desde 1970. De igual modo se explica la forma en que, debido a estas contradicciones, el intervencionismo estatal entra en una crisis mortal que lo lleva a su fin hacia 1982.

Finalmente se ofrece un quinto capítulo en el cual se propone un análisis comparativo entre el desempeño del Estado intervencionista y el Estado neoliberal con el fin de valorar los resultados de cada uno de ellos en términos macroeconómicos y corroborar la pertinencia o inviabilidad del intervencionismo estatal. Para tal fin se utiliza un conjunto de información estadística referida a variables macroeconómicas que sirven para realizar la comparación de un modo objetivo e imparcial.

El trabajo no intenta hacer un estudio del comportamiento financiero en general del Estado, por lo que primordialmente se hace un análisis del gasto y no de los ingresos públicos. También es pertinente decir que interesa sobre todo lo que pasa con el sector paraestatal en particular y sólo de modo complementario lo que sucede con el resto del sector público, por lo que no se estudian ni valoran el conjunto de estrategias que tienen que ver con el sector centralizado del Estado. Desde mi personal punto de vista, la mayor incidencia en el desarrollo del país lo recibía la economía del lado del sector paraestatal y en menor medida del sector centralizado, incluso, de otros niveles de gobierno.

Al final se presentan un conjunto de conclusiones que intentan constituir una reflexión profunda acerca del desempeño del Estado en el pasado y acerca de la necesidad y posibilidad de reincorporarlo como factor fundamental para la construcción de sociedades mas justas y democráticas.


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