BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

GASTO PÚBLICO Y SECTOR PARAESTATAL EN MÉXICO

Hilario Barcelata Chávez




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4.4.1. Finanzas Paraestatales y expansión económica

Según puede verse en el cuadro 43. y las gráficas 43 y 43.1., a lo largo del período el número de empresas y organismos públicos descentralizados crecieron de un total de 272 en 1970, a 597 en 1976 y a 1155 en 1982. Para que ello fuera posible se mantuvo un ritmo de inversión en el sector paraestatal, tal que su participación en el total de la inversión pública se mantuvo entre un 63 y un 71%, creciendo a una tasa media anual del 12.4%, el mismo ritmo que la inversión total.

En correspondencia a los fines de reestructuración y redinamización de la acumulación que perseguía la expansión del gasto público durante estos años, el gasto del sector paraestatal se orientó principalmente al sector económico. Por tal razón, este sector absorbió una mayor parte de dicho gasto, alcanzando un máximo de 67.1% del total en 1975. Momento a partir del cual se reduce su participación debido a los problemas financieros que enfrenta el Estado en la crisis de mediados de los setentas. Sin embargo, vuelve a tomar un nuevo impulso a partir de 1978 en que recupera su ritmo de crecimiento, de tal modo que ya en 1980 concentra el 85% del total.

De igual forma, se observa que el gasto paraestatal en el sector social disminuye de modo considerable, pasando de un 24.1% en 1970 a un 10.7% en 1982. Esto no significa que este gasto haya disminuido en términos absolutos, sin embargo, su ritmo de crecimiento es reducido y menor al del sector económico, como se observa en el cuadro y gráfica 44, ya que la tasa de crecimiento de éste siempre es superior a la de aquél, salvo en 1976. Este comportamiento confirma lo antes dicho en cuanto al hecho de que el Estado actúa mas para dinamizar la acumulación de capital y menos en las tareas de legitimación.

Por otra parte, pero en el mismo sentido, el gasto económico del sector paraestatal se concentró, primordialmente, en el fomento industrial y comercial, incluida la industria petrolera. Como puede verse en el cuadro y gráfica 45. este tipo de gasto concentró, a lo largo del período, la mayor parte de los recursos, incrementando su participación sobre todo en 1979 y 1980 debido a la expansión petrolera. El resto de los rubros sufrieron disminución, tanto en su participación como en su valor absoluto, la que resulta más evidente y dramática en el sector agrícola que después de alcanzar una participación del 17% en 1974, termina en 1982 con un 0.4%, el cual significa, apenas el 2.3% de los recursos de que se le dotó en 1974. Este hecho evidencia la especial atención que tuvo el sector industrial y, sobre todo, la industria petrolera, lo que se entiende dada la importancia que adquiere en el proceso de acumulación de capital. Pero también evidencia como se descuidan otros aspectos esenciales del desarrollo; tan vulnerables y deteriorados como la agricultura.

En el cuadro 46. se observa como distribuye el gasto del sector paraestatal por organismo descentralizado o empresa pública. Es evidente como PEMEX concentraba la mayor parte de dichos recursos desde 1970 en que obtiene el 31.5% del total y de un modo mucho más marcado a partir de 1979 con el 39.2% del total, hasta llegar al 49% en 1982. En segundo lugar se encuentra la Comisión Federal de Electricidad, cuya participación es notoriamente alta en 1982 que alcanza un 12.3% del total, aunque es menor a la que tenía en 1970 que fue de 14.9% En tercer lugar se encuentra el IMSS, cuya participación dentro del gasto total se ve disminuida de modo muy marcado, ya que mientras en 1970 alcanzaba el 15.4%, en 1982 apenas llega al 9%. También se puede ver el incremento de la participación de CONASUPO cuyo porcentaje pasa de un 7.4% en 1970 a 9.9% en 1982. De hecho este último organismo es de los pocos que incrementan su participación, pues el resto estuvo sujeto a una disminución tal como se aprecia en el mismo cuadro. Así, se puede concluir que durante este período de amplia expansión económica propiciada por la expansión del gasto público, se generan dos fenómenos en las finanzas del sector paraestatal:

a)El efecto desplazamiento financiero que se entiende como el incremento del volumen de los recursos destinados a uno o algunos organismos, lo que se lleva a cabo restándole recursos a los demás organismos, es decir, desplazando su participación.

b) El efecto concentración, que es resultado del efecto desplazamiento, debido a que el incremento en el volumen de recursos en esos pocos rubros y la disminución en la mayoría restante, propicia que dichos rubros puede tener una disposición mayoritaria recursos, muy superior a la de los demás. Como resultado de estos dos efectos, dentro de las finanzas públicas del sector paraestatal podemos hablar de la conformación de un núcleo del gasto paraestatal constituido con aquellas empresas y organismos favorecidos por los efectos desplazamiento y concentración que concentran la mayor parte de los recursos públicos dedicados al sector paraestatal. Esto permite observar nuevamente, que la importancia de este sector no radica principalmente en su extensión, sino en la solidez y capacidad financiera y productiva de algunas cuantas empresas. Por lo mismo, la dinámica del sector paraestatal depende mayoritariamente de ellas. Esto significa que el impulso que el Estado ofrece al proceso de acumulación de capital y al crecimiento económico, lo hace gracias a la solidez de estas empresas, las cuales sirven en ese sentido debido a su carácter estratégico. Se entiende de ahí, por qué se concentran en ellas la mayor parte de los recursos del sector paraestatal y por qué, esa concentración es una necesidad y una exigencia del propio modelo de desarrollo.

Según se observa en el cuadro 47 y gráficas 46 y 47, en 1971 el núcleo el gasto del sector paraestatal estaba constituido por apenas 9 organismos y empresas públicas, las cuales concentraban el 96.2% del gasto paraestatal total. Es decir, de un total de 318 organismos y empresas públicas que constituían el sector paraestatal en ese año, apenas el 2.83% concentraba casi todo el presupuesto del sector. En este núcleo, destacan por su participación, organismos con una alta influencia sobre el proceso de acumulación como los generadores de energéticos: PEMEX, CFE y Compañía de Luz y Fuerza, que en conjunto concentran el 53% del gasto paraestatal, lo que confirma el contenido de la política de gasto del sector, en el sentido de la prioridad con que se atiende el proceso de acumulación. Otra parte importante del núcleo se conforma por dos organismos dedicados a la atención de la seguridad social: el IMSS y el ISSSTE, los que, en conjunto, concentran el 22% del total del gasto paraestatal. Esto confirma lo antes dicho en el sentido de las prioridades del Estado a favor de lo económico sobre lo social. Este hecho resulta aún más relevante si se observa la conformación de este núcleo en 1982, año en que, a pesar de que el núcleo se amplía, se profundiza la concentración del gasto. Este fenómeno puede observarse en el cuadro 47.1. en que se presenta lo que he llamado el subnúcleo del gasto paraestatal, constituido por las empresas y organismos con mayor participación del gasto dentro del núcleo. Dicho subnúcleo se conforma, en 1971 con apenas 7 empresas, que concentran el 90.7% del total del gasto paraestatal. Esto permite considerar que el fenómeno de la concentración del gasto es más amplio que lo observado renglones arriba y se profundiza hacia 1982, aunque pareciera haber una mayor diversificación en el gasto paraestatal porque para ese año el núcleo del gasto lo conformaban 12 organismos y empresas públicas (cuadro 47) que concentraban el 95.4% del total del gasto, lo que contrasta con los 9 en 1971, que concentraban el 96.2%. Sin embargo, estas doce entidades paraestatales significan, apenas, el 1% del total de entidades paraestatales existentes en ese momento, contra el 2.8% que representan las 9 de 1971. En otras palabras, en 1971 el 2.8% del total de entidades paraestatales concentraba el 96.2% del total del gasto, mientras que en 1982 el 1% del total de entidades, concentraba el 95.4% del gasto. Esto, sin duda, significa una reconcentración muy grande del gasto paraestatal y se corrobora al observar la conformación del subnúcleo del gasto paraestatal, que ya para 1982 sólo está conformado por 4 entidades (menos de la mitad que en 1971) las cuales concentran el 80.2% del gasto paraestatal total. Esta reconcentración se debe, principalmente, al incremento del gasto en PEMEX cuya participación en el gasto, pasó del 31.7 al 49% mientras que se redujo sustancialmente el gasto en otras entidades. Esta reconcentración, también significó una recomposición del gasto paraestatal dentro del subnúcleo, pues, como puede verse en el mismo cuadro, las entidades productoras de energéticos, alcanzan a concentrar el 61.3% del total (sólo PEMEX y CFE) En cambio las entidades orientadas a los aspectos de orden social reducen su participación al 9% (nada más IMSS), reconfirmando el carácter cada vez más económico y cada vez menos social del sector paraestatal

Es importante observar que, a pesar de esta conformación del gasto paraestatal y de la escasa participación de muchos de los organismos y empresas en el gasto total, el Estado tenía una presencia muy grande en diversos ramas y sectores. Esto se debe a que, aunque el gasto de estas entidades era reducido comparado con otras, dentro de cada rama de actividad resultaba muy significativo. Tal es el caso, como puede verse en el cuadro 48, del servicio de correo y teléfono, de los servicios de educación, transporte aéreo, servicios financieros y en la agricultura. Es notable que en ramas como la industria manufacturera, en que existe un amplio número de entidades paraestatales, la participación estatal es menor. Esto significa, entonces que la influencia del Estado hay que medirla en términos del papel que juega cada empresa en el proceso de acumulación de capital en general y el que realiza dentro de la rama de actividad particular en que se encuentra. Así como también en términos de su participación en el volumen total de recursos del Estado.

También se puede medir la influencia del Estado en relación con el crecimiento que genera en cada actividad económica, lo cual, al tiempo que expresa su importancia como agente de acumulación, muestra su influencia diferenciada en cada actividad y permite evaluar el esfuerzo financiero en términos de resultados económicos. En el cuadro y gráfica 49 se observa la estructura del PIB del sector público por actividades económicas. Resalta la importancia que adquiere la industria petrolera, que pasa de representar el 18% del total en 1975, a un 42.8% en 1982. En cambio el resto de las actividades ven disminuida su participación en el PIB público total, siendo las que menos se reducen transportes y electricidad. Este cambio se debe al hecho de que las actividades que pierden participación no crecen al mismo ritmo que la industria petrolera. De hecho, a pesar de ese menor crecimiento y de su participación disminuida, algunas empresas y organismos adquieren un peso mayor en aquellas actividades en donde operan. Tal es el caso de las empresas paraestatales de manufacturas las que reducen su participación en el PIB público total de 6.2% en 1975 a 5.5% en 1982, mientras que su participación en la rama manufacturera nacional pasa de 8.5 a 10.2% en los mismos años. De igual modo, estas empresas propician un ritmo de crecimiento mucho más acelerado en las ramas económicas en donde participa el Estado, que en las que participa.

Esto permite impulsar y sostener el ritmo de crecimiento del PIB nacional con base en las entidades paraestatales, tal como puede verse en el cuadro y gráfica 50, las actividades económicas con mayor crecimiento son aquellas en donde participa el Estado, como es el caso de electricidad, gas y agua, cuyo índice de crecimiento fue el que mayor incremento acumuló entre 1970 y 1985 al llegar al 292.2% (tomando como base 1970=100) Del mismo modo creció la minería, que llegó a un 268.1%. Valores que son superiores al mostrado por el índice de crecimiento del PIB nacional que fue del 206.4. Otras actividades que también crecieron por encima del PIB y que tienen amplia presencia estatal, fueron los transportes, almacenamiento y comunicaciones cuyo índice creció al 251.9%.

Este comportamiento, prueba, sin duda, la capacidad del gasto público en general y de las entidades paraestatales en particular, para generar crecimiento económico y propiciar un proceso de acumulación de capital, en dos sentidos: una por el lado de los subsidios, es decir mediante la transferencia de valores producidos por el Estado, vía precios diferenciales. Y otra por el lado de los efectos multiplicadores que propicia la expansión productiva de las empresas y organismos públicos. De acuerdo con el cuadro 51, la transferencia de valor se da en una magnitud muy amplia y por diversos mecanismos. Así tenemos que los subsidios que se constituyen mediante la transferencia de valor a través del diferencial de precios alcanzaron en 1977 un monto de 93 300 millones de pesos, lo que equivale al 5.6% del ingreso interno bruto. También se observa, que el sector productor de energéticos es el que más subsidios otorga y que PEMEX es la entidad paraestatal que lleva a cabo el mayor volumen de transferencia de valor por este mecanismo. En orden de importancia sigue el sector agrícola sobre todo por los subsidios otorgados por Banrural y los fideicomisos creados para atender este sector. Del mismo modo es notable que esta transferencia de valor del Estado al mercado, explica casi las tres cuartas partes del déficit de capital del sector público, lo cual explica el origen de la crisis fiscal del Estado.


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