BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

GASTO PÚBLICO Y SECTOR PARAESTATAL EN MÉXICO

Hilario Barcelata Chávez




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4.4.2. Expansión del gasto y déficit paraestatal

La profunda expansión del gasto público durante el período analizado, trajo como consecuencia una expansión sin precedente del déficit público. En buena medida, esto fue resultado de la expansión del gasto del sector paraestatal, que es en donde se concentra el mayor esfuerzo financiero del Estado, ya que constituye el eje de la acumulación de capital. De hecho dicha expansión trajo como consecuencia, también, un incremento del déficit paraestatal, mismo que contribuyó a hacer crecer el del sector público. Según puede verse en el cuadro 52 y las gráficas 52 y 52.1., la participación del déficit paraestatal en el déficit público total fue de 14.5% en 1973 y como proporción del PIB representó, apenas el 1%. A partir de ese año empieza a crecer de modo acelerado, alcanzando su nivel máximo en 1981 con un valor de 8.5% como proporción del PIB y también crece su participación en el déficit total al representar un 60.3%, para ese mismo año, aunque un año antes había alcanzado su máxima participación al llegar al 69.3%.

Como resultado de este comportamiento deficitario en el ámbito paraestatal, el déficit público total también se incrementó considerablemente, pasando de un 6.9% del PIB en 1973 a un 14.1% en 1981.

Esos datos indican que el sector paraestatal fue el principal factor de desequilibrio de las finanzas públicas, aunque sólo a partir de este período. Es decir, el déficit paraestatal no era componente principal del déficit público en años anteriores. Su relevancia la adquiere durante la década de los setentas y con ello, se convierte en un factor que explica, también, la crisis fiscal del Estado.

En el cuadro 53 y sus gráficas 53, 53.1. y 53.2. se observa la evolución del gasto paraestatal, que a partir de 1970 muestra un crecimiento más acelerado que el ingreso paraestatal, ampliando cada año de manera constante el déficit paraestatal, medido aquí, en el Balance Total, entendido como la diferencia entre el ingreso total y el gasto total. Este déficit, obligó a establecer una corriente de transferencias desde el gobierno central hacia el sector paraestatal, que tenía como fin, cubrir esa diferencia creciente entre egresos e ingresos, logrando, efectivamente, reducir el déficit, aunque en ningún momento pudo eliminarlo. Sin embargo, en la medida en que las transferencias implicaban un egreso para el gobierno central, su incremento constante de éstas a lo largo de la década contribuyó a incrementar el déficit público y alimentó la crisis fiscal.

Mediante la medición del Balance sin transferencias, que se obtiene de restarle a los ingresos paraestatales las transferencias recibidas y luego compararlo con el gasto, podemos medir la magnitud y el impacto que éstas tuvieron en el alivio a los problemas financieros de las paraestatales. Este balance, arroja un déficit mucho más pronunciado que el del Balance Total. Para 1981, que fue el año de mayor saldo negativo en ambos balances, el Balance Total arrojó un déficit de 63,069.9 millones de pesos (deflactados a 1994), mientras que el Balance sin transferencias fue de 98,478.2 millones de pesos, es decir una diferencia de 35,408.3 millones de pesos, que es, precisamente, el valor que las transferencias alcanzaron ese año.

Otra forma de observar con mayor precisión el peso de las transferencias en las finanzas públicas, es a través de comparar el monto de éstas con el volumen del gasto del Sector Público y con el del Sector Paraestatal, a lo largo del período. De acuerdo con el cuadro y gráfica 54 las transferencias fueron adquiriendo una presencia cada vez más importante, ya que en 1970 representaron el 6.4% como proporción del gasto público, mientras que en 1975 crecieron a un 9.8%. De igual modo, en el primer año representaron el 12.3% como proporción del gasto paraestatal y para el segundo alcanzaron un 19.6%. Para 1976 se da una reducción en términos absolutos de las transferencias debido a las restricciones presupuestales que enfrenta el Estado, por lo que estos porcentajes disminuyen al 5.6 y 11.9% respectivamente. Sin embargo, para el siguiente año inician nuevamente, un proceso de crecimiento hasta alcanzar un 6.6% y 15% respectivamente en 1981, lo que indica que los montos de transferencias fueron mayores a los de años anteriores, aunque no alcanzaron a representar la proporción que tuvieron en años anteriores, debido a que el gasto público y el paraestatal crecieron a una tasa mayor que las transferencias. Sin embargo, el peso de éstas dentro del gasto público y paraestatal continuó siendo bastante alto, sobre todo considerando que constituían el mecanismo mediante el cual era posible financiar una política de precios subsidiados y de fuertes erogaciones por pago de intereses, derivada de una política de deuda pública que sirvió para expandir la planta productiva paraestatal.

Efectivamente, existe una amplia relación entre el volumen de las transferencias y la situación financiera del sector paraestatal derivada de su política de precios. Para observar esto, se analiza el comportamiento de las transferencias medidas como porcentaje del valor de la venta de los bienes y servicios del sector paraestatal, que es el rubro de mayor peso dentro de las finanzas de dicho sector. Según puede verse en el cuadro 55 y las gráficas 55 y 55.1, este indicador se incrementa a lo largo del período de análisis, pasando de un 18.7% en 1970, a un 35% en 1975. Lo cual evidencia un deterioro de la salud financiera del sector, toda vez que a medida que es más grande este indicador, mayor es la importancia de las transferencias en los ingresos totales del sector y menor el peso de los ingresos por venta de bienes y servicios. Esto sucedió como resultado de una deliberada política de precios y tarifas paraestatales bajas, mediante la cual operaba el subsidio a las empresas privadas y en general a toda la sociedad, lo que provocó un deterioro de los ingresos paraestatales y propició la necesidad de ampliar el volumen de transferencias. En el cuadro y gráfica 56., se observa dicho deterioro, medido por la diferencia entre el índice nacional de precios al consumidor y el índice de precios de cada uno de los bienes y servicios paraestatales. Es notorio que de 1970 a 1974, mientras que el primero se incrementaba año con año, los demás no se incrementaban en la misma proporción, algunos simplemente no se incrementaron y otros más, incluso se redujeron, como es el caso de las tarifas del ferrocarril de carga. A partir de 1976 la situación cambia porque el indicador de referencia se reduce, mostrando un comportamiento más estable, por lo que termina el período por encima del valor que tenía en 1970. Esto es resultado del incremento que presentan los precios y tarifas paraestatales, lo que hace que los ingresos por ventas se incrementen. Es por esa razón y no porque las transferencias hayan disminuido, por lo que dicho indicador tiende a reducirse. De igual modo esos ingresos aumentan porque se incrementa el volumen de ventas, sobre todo como resultado del auge petrolero y el más dinámico comportamiento de la economía durante estos años.

Es importante mencionar, en este sentido, que las transferencias mostraron una orientación muy marcada hacia aquellas empresas y organismos públicos que constituían el núcleo del gasto del sector paraestatal, lo cual obedece al papel estratégico que jugaban en la acumulación de capital y en la legitimación del Estado, lo que las hacía las de mayores necesidades financieras. Como se ve en el cuadro 57, las transferencias se destinan, de manera primordial, a 7 entidades paraestatales, cinco de carácter productivo que son PEMEX, CFE, C de L. y F., Conasupo, FFNN y dos de servicios sociales, IMSS e ISSTE, las cuales en 1970 concentraban el 93% del total de transferencias, cifra que aunque se va modificando ligeramente y al final del período es de un 87%, implica que la concentración permaneció durante estos doce años.

El incremento de las transferencias se explica, también, como resultado del creciente endeudamiento que requirió el sector paraestatal durante estos años, debido a que los intereses de la deuda fueron creciendo de tal manera que cada año ampliaban las necesidades de recursos financieros para el sector y contribuían al creciente déficit paraestatal. Estas necesidades obligaron a la implementación de una corriente cada vez más amplia de transferencias, para hacer frente a los compromisos de deuda. De este modo, cada año los intereses representaban una proporción cada vez mayor de las transferencias al sector paraestatal. Según el cuadro 53, en 1970 éstas representaron el 20.4%, en 1976 se incrementaron al 35.8% y en 1982 representaron el 79.6%. Esto significa que la magnitud de éstas no sólo se incrementaba por los requerimientos productivos del sector, sino, también y de forma importante, debido a los compromisos derivados de la deuda, cuya ampliación, en todo caso, también respondió a dichos requerimientos.

La importancia que adquiere el endeudamiento como parte de los ingresos paraestatales se observa en su participación creciente en este total, que pasa del 21.7% del en 1970, a un 28.1% en 1976 y a un 35.3% en 1981, según se ve en el cuadro 55. Igualmente, al comparar el endeudamiento con los ingresos por venta de bienes y servicios, que es la fuente principal de ingresos del sector paraestatal, se observa un peso muy amplio, incluso mayor al que representan las propias transferencias. Según los datos del mismo cuadro y sus gráficas, en 1970 este indicador es del 33.7%. En una primera etapa se incrementa hasta 1978 en que alcanza un nivel del 63.3% y alcanza su nivel histórico en 1981 con un 76.7%. Este comportamiento implica que el financiamiento, sirvió como base fundamental para la expansión del sector paraestatal, pues durante todo el período, se mantuvo como la segunda fuente principal de ingresos de este sector.

Como resultado de esta ampliación del financiamiento, los intereses derivados de él adquirieron un papel muy significativo en el gasto paraestatal que se puede observar en el análisis del Balance Primario, que resulta de calcular la diferencia entre el Balance Total y los intereses, es decir, descontando el pago de los intereses del gasto total. El saldo de este balance es menor que el déficit del Balance Total, para todos los años del período y la diferencia se hace mucho mayor a partir de 1976. Tal como se ve en el mismo cuadro 53, los intereses sumaban un total de 1,647.7 millones de pesos, para 1976 sumaron 5, 921.2 y para 1982 alcanzaron la impresionante cantidad de 32,695.6 millones de pesos. Como consecuencia, en 1970 representaban, apenas el 3.1% del total del gasto, en 1976 ascendieron al 7.1% y para 1982 representaron el 16% de dicho total.

En la medida en que las necesidades financieras de estas entidades fueron resultado de su política de subsidios y de endeudamiento que le sirvió para transferir riqueza a sectores productivos y grupos sociales y dado el hecho de que, adicionalmente, estas actividades a lo largo de toda la etapa del intervencionismo estatal

• concentraron la mayor proporción del gasto público,

• contribuyeron de manera más importante al producto nacional y

• monopolizaron su ámbito de actividad económica, se puede afirmar que:

a) estas entidades constituyeron la base del proceso de acumulación de capital y legitimación, pues son las que más riqueza transfirieron a la sociedad. Por cierto no sólo, durante este período, sino a lo largo de décadas anteriores.

b) El déficit paraestatal, el déficit público y la crisis fiscal del Estado misma, son resultado de este amplísimo proceso de transferencia de riqueza que se requirió para impulsar el crecimiento económico apoyando a las empresas privadas y financiar las reformas sociales selectivas.

c) Estas cifras corroboran que las necesidades crecientes de recursos del sector paraestatal se derivaron, en una alta proporción de los compromisos crediticios contraídos, los cuales, a su vez, crecieron como resultado de su necesidad de aplicar más recursos a sus tareas productivas. Es decir, la necesidad de apuntalar la acumulación de capital llevó a disponer de créditos externos que luego se convirtieron en compromisos para los que el sector paraestatal ya no tenía recursos debido a que continuaban su expansión productiva, por lo que recurrió a mas préstamos y a las transferencias para pagar los intereses que cada vez se volvieron más grandes. Esto implica que los ingresos del sector paraestatal se volvieron insuficientes para cubrir sus necesidades y que el sector se volvió cada vez más dependiente del financiamiento y de las transferencias. Lo que equivale a decir, que la tarea de promover la acumulación y de dinamizar la economía, dependía, cada vez en mayor medida, de esos dos factores. Esta situación es la evidencia de un profundo deterioro de las finanzas públicas del sector paraestatal y es lo que propicia la pérdida de la capacidad del Estado para seguir siendo el eje del desarrollo nacional. Esto no significa otra cosa que la imposibilidad para el Estado, de realizar sus dos funciones básicas: acumulación y legitimación mediante vías financieras sanas y eficientes. Y esa imposibilidad cancela finalmente, la vigencia de todo el modelo de desarrollo, haciéndolo inviable financiera y económicamente. Pero, como el deterioro financiero conduce a un deterioro de la legitimidad y ello a la pérdida de las bases sociales y los consensos con clases y grupos en las que se sustenta el Pacto de Dominación, entonces, el modelo se vuelve, también, inviable políticamente. Esto implica un resquebrajamiento del Pacto de Dominación Postrevolucionario que ya no podrá sostenerse, debido a

• la crisis fiscal,

• a la crisis económica,

• al embate de las clases propietarias y

• la pérdida de la legitimidad estatal, derivada de la pérdida de la base social en que se fundamentaba la autonomía relativa del Estado y todo el proyecto intervencionista estatal.


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