1.3. El intervencionismo estatal y la administración pública

1.3.1. La función administrativa del Estado.

La conservación del Estado y la satisfacción del llamado interés nacional definido en el proyecto de nación que lo sustenta, la realiza el Estado través de la llamada función administrativa, que se define como la actividad que el Estado lleva a cabo mediante el Poder Ejecutivo , es decir, la actividad que realiza el poder público con el fin de propiciar la satisfacción de los intereses considerados dentro del ámbito estatal . Más específicamente se puede afirmar que esta función se realiza, bajo el orden jurídico y limita sus efectos a los actos jurídicos concretos o particulares y a los actos materiales, que tienen por finalidad la prestación de un servicio público o la realización de las demás actividades que le corresponden en sus relaciones con otros entes públicos o con los particulares, reguladas por el interés y bajo un régimen de policía o control .

Esta actividad se deriva fundamentalmente de dos tipos de atribuciones que el Estado tiene:

a) las de fomento, limitación y vigilancia de la actividad de los particulares y

b) las de substitución total o parcial a la actividad de los particulares o la combinación con estos . Vemos, así que al interior del Poder Ejecutivo y como parte de la función administrativa, puedan distinguirse dos tareas específicas en tanto Poder Público, porque, como afirma Jean Rivero:

la actividad de la administración pública como toda actividad humana, utiliza dos vías: La de la decisión y la de la operación; administrar es a la vez hacer los actos jurídicos que fijan los derechos y las obligaciones respectivas de las personas jurídicas y los particulares y realizar la masa de operaciones tanto materiales como intelectuales, que exige la satisfacción del interés general

A la primera la denomino aquí genéricamente como tarea de gobierno, y a la segunda, tarea técnico-administrativa. La primera se refiere a la formulación de mandatos y disposiciones que regulan todas las actividades de los ciudadanos y que permiten la conservación del Estado. Tiene una connotación estrictamente política ya que se refiere a la creación y funcionamiento de los órganos estatales encargados de velar por el cumplimiento y acatamiento consensual o forzoso del marco jurídico del Estado en beneficio de sus miembros, con el fin de asegurar la existencia y mantenimiento del propio Estado e impulsar su desarrollo a partir de un determinado proyecto nacional. Como dice Serra Rojas, la función gubernativa es aquella actividad que proponiéndose aplicar las normas jurídicas generales y abstractas a los casos concretos no entra en los dominios de la función jurisdiccional .

La segunda tarea, se refiere a la producción, organización control y vigilancia de los bienes y servicios públicos destinados a apoyar o suplir la actividad de los particulares y que son necesarios para satisfacer los intereses de los miembros del Estado. Corresponde a los llamados actos administrativos materiales, es decir, aquellos que no producen efectos de derecho y se consideran simples desplazamientos de la voluntad . Se entiende aquí por bienes y servicios públicos, aquellas actividades que proporcionan prestaciones concretas individuales, y con ello satisfacen una necesidad del individuo y del interés general . El servicio publico implica la existencia de un régimen jurídico especial a que se sujetan las prestaciones que lo forman, y se encuentra integrado por tres principios.

a) Principio de adaptación, que significa que el servicio debe adaptarse a la necesidad que tiende a satisfacer y sufrir las modificaciones que impongan los progresos de la técnica.

b) Principio de regularidad y continuidad de los usuarios, que establece que el servicio deberá prestarse con la regularidad que lo exijan las necesidades duraderas de la colectividad.

c) Principio de igualdad de los usuarios, que implica el acceso al servicio y al disfrute de sus beneficios, en igualdad de condiciones, por parte de todos aquellos que tengan la necesidad del mismo, sin que esto exente la posibilidad de imponer requisitos al acceso o cobrar una remuneración por la prestación .

Desde una perspectiva económica, se consideran bienes públicos aquellos que tienen una doble característica:

• No-rivalidad en el consumo, es decir que puede ser consumido simultáneamente por todos los individuos, todos pueden consumir la misma unidad del bien, su consumo no disminuye la cantidad disponible para otros consumidores y el costo marginal de aumentar el número de personas que lo consumen es cero.

• No-excluibles: Cuando a un costo razonable, no se puede impedir que alguien consuma el bien sin pagar (el free rider) cuando un bien es no excluible, la provisión privada es imposible ya que no se puede evitar el consumo sin pago, que es algo que llevaría a todos lo consumidores a no pagar y ello llevaría a la empresa a no producir el bien. Si el bien se vuelve excluible la provisión privada es posible aunque el nivel de consumo y producción se vuelven ineficientes. En lo que se refiere al consumo, la exclusión es ineficiente porque se propicia infraconsumo y, por tanto, inequidad, debido a que porque el costo marginal de ofrecer el mismo bien a un consumidor adicional es cero, y porque la exclusión no tiene razón de ser en términos sociales, ya que si se permite que un individuo que no consumía el bien, se sume al consumo, su utilidad aumentaría a un costo cero para la sociedad. Es decir el individuo mejoraría y nadie empeoraría. En cuanto al nivel de producción hay una infraproducción, porque al planearse la producción no se toma en cuenta el consumo de quienes no pagan la totalidad de lo producido.

Para efectos de este trabajo, es necesario, considerar, adicionalmente, otra clase de bienes públicos que permiten ampliar la comprensión de la intervención estatal, particularmente, por lo que se refiere a las razones que aquí se establecen, como causas justificadas de su intervención.

• Los bienes fundamentales o estratégicos, es decir aquellos que constituyen un instrumento para la satisfacción de necesidades colectivas y que se utilizan de modo amplio para la producción de otros bienes o que representan una parte muy importante del consumo familiar de la mayoría de la población.

• Bienes y servicios cuya producción constituye una fuente de poder social. Esto significa que hay empresas que pueden desarrollar un poder sobre la sociedad, debido a su control sobre la producción de ciertos bienes, particularmente aquellos que representan una importancia muy amplia para el funcionamiento adecuado de la economía.

Ambos conceptos han sido definidos más ampliamente en la segunda parte de este mismo capítulo.

De todo lo anterior, podría entenderse, que lo técnico-administrativo, implica ausencia de elementos y determinaciones de carácter político en la toma de decisiones en materia de la prestación y provisión de bienes y servicios públicos y que, de hecho, su presencia puede obstaculizar la búsqueda del objetivo para el cual fue creado el organismo. Sin embargo, esto no es así. Por el contrario la separación de las actividades y oficinas estatales a partir del criterio de la función que realizan (de gobierno o técnico-administrativo) no constituye sino una división formal que responde a las características propias de cada una de las funciones. El criterio de separación, en este sentido, es útil para entender cómo funciona el Estado. Pero es necesario considerar que detrás de todas las decisiones tomadas por el Estado existe una intencionalidad de carácter político intrínseca a él mismo. Ello porque la tarea del Estado tiene que ver con un proyecto político al cual se subordinan todos sus actos y decisiones. Por lo que, incluso en aquellos casos en que de modo aparente sólo están consideradas criterios de orden técnico-administrativo, subyacen en ellos, de modo no muy evidente, criterios de orden político. Por lo mismo, dichos actos y decisiones, estarán sujetos a las determinaciones políticas derivadas de los intereses, necesidades y consensos existentes entre las diferentes clases, fracciones y grupos sociales que componen al Estado.

…las dependencias económicas encargadas de la (…) producción de algunos bienes estratégicos y de los servicios públicos llegan a tener un considerable peso político. Este peso lo derivan del monto de los recursos que manejan, de las funciones que desempeñan, del área en la que actúan y del contacto con algunos de los principales grupos de presión, ya sean los banqueros, la industria, el comercio, las compañías constructoras o algunos de los sindicatos más poderosos .

De acuerdo con lo anterior es posible afirmar que la parte del aparato estatal al que corresponde a la función técnico-administrativa del Estado, constituye, en amplia medida, el instrumento para cumplimentar los dos objetivos básicos del Estado capitalista ya señalados antes: la legitimidad y la acumulación de capital. La búsqueda de estos dos objetivos, de carácter eminentemente político, convierte a esta parte técnico-administrativa del Estado en una pieza importante de las tareas de gobierno propiamente dichas.