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GASTO PÚBLICO Y SECTOR PARAESTATAL EN MÉXICO

Hilario Barcelata Chávez




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2.3 El gasto público y la acumulación de capital.

A la reconstitución del sistema financiero y fiscal siguió un conjunto amplio de acciones estatales, todas dirigidas a potenciar el desarrollo económico, bajo el impulso directo del Estado. Una de ellas, de enorme peso, fue la promulgación de la Ley de Expropiaciones de 1936, que fortaleció jurídicamente al Estado para impulsar el reordenamiento económico, sobre todo en materia de reforma agraria y control de los recursos naturales. Esto permitió una reorganización de la economía nacional gracias a la modificación de la estructura de la propiedad de la tierra, que permitió impulsar el desarrollo agropecuario del país, sin el cual hubiera sido imposible plantearse el desarrollo industrial y en general el desarrollo nacional. Y, al mismo tiempo, permitió resolver el conflicto agrario que, al modificar las relaciones de propiedad en el campo, daba respuesta a uno de los principales postulados revolucionarios.

Del mismo modo, la facultad expropiatoria del Estado, brindó la oportunidad para crear los instrumentos para el impulso a la acumulación capitalista independiente. Primero mediante la expropiación de los Ferrocarriles Nacionales de México en 1937 y luego con la expropiación de la industria petrolera en 1938. Con ello el Estado no sólo preparaba las bases para la renovar el patrón de acumulación de capital convirtiéndose él mismo en agente de la acumulación, también daba respuesta al espíritu nacionalista que subyacía en la nueva ideología revolucionaria, creando, con ello, cauces para su legitimación.

Como resultado de estas decisiones y acciones concretas, se empieza a construir un conjunto de entidades productivas de carácter público, que, al mismo tiempo que resuelven problemas de orden particular, multiplican las posibilidades de expansión de la acumulación del capital privado.

Algunas de las empresas estatales, permiten que aumente la demanda del sector privado; otras, crean economías externas que facilitan la instalación y operación de empresas privadas y algunas más de carácter distinto, como los bancos y financieras, captan y asignan recursos para actividades de fomento socialmente necesarias y para el financiamiento de la acumulación privada.

Así, se puede afirmar que el Estado, al hacerse cargo, prácticamente, de dirigir los procesos económicos, logra imponerle una dinámica distinta al desarrollo económico nacional. No sólo en el sentido de la velocidad del crecimiento sino, particularmente en la forma en que se llevan a cabo las actividades económicas. Es decir, posibilita la reformulación de las bases del crecimiento económico, volviéndolo menos dependiente de la economía mundial y más dependiente de las inversiones públicas y privadas nacionales.

En una primera etapa, principalmente durante el Cardenismo, el apoyo estatal se dio primordialmente hacia el sector agropecuario, sobre cuya base se intentó impulsar el desarrollo nacional. A partir de 1940, y en particular de 1946 en adelante, en cambio, el apoyo se orientó a impulsar el desarrollo industrial y la infraestructura productiva necesaria, para lo cual se ejecutó una política económica más activa, dedicada a desarrollar la infraestructura básica y fomentar la inversión privada nacional. Ello fue posible, en particular, gracias a una política fiscal que permitió establecer subsidios para la creación de nuevas empresas y expandir la inversión pública. Así, se promulgó la Ley de Industrias de Transformación en 1941, la Ley de Fomento de Industrias de Transformación, y la Ley de Industrias Nuevas y Necesarias, que exentaban del pago de casi todos los impuestos a las empresas industriales que se establecían.

De igual modo, se expandió la generación de energía eléctrica, extracción de petróleo, construcción de caminos, puertos, ferrocarriles y obras de irrigación. En ambos casos, el uso del gasto público fue factor fundamental ya que constituyó la base del subsidio fiscal y de la inversión pública. Por tal razón, el gasto público del gobierno federal manifestó a partir de 1934 una tendencia expansionista muy importante. Como puede verse en el cuadro 2 y en sus correspondientes gráficas 2.y 2.1, el gasto pasó de 3.442 millones de pesos (de 1970) en 1934 a 16.494 millones de pesos en 1954. Esto significa un incremento del 379% y una tasa de crecimiento promedio anual de casi el 20%, en términos reales. Pero, al mismo tiempo que crece en su magnitud, también su composición está variando. En el mismo cuadro mencionado, se puede observar como cambia la composición interna del gasto, que en 1935 se componía en un 70.8% de gasto corriente y apenas un 12.6% de gasto de capital. Los cambios en la política económica condujeron a una alteración de esta composición, de modo que ya para 1954 el gasto corriente redujo su participación porcentual a un 33.9%, en tanto que el gasto de capital absorbía el 52.8% del total.

Este cambio es trascendente ya que el gasto corriente constituye una erogación del sector público que no tiene como contrapartida la creación de un activo y constituye, en realidad, un acto de consumo, es decir pago de los recursos humanos y compra de bienes y servicios para el desarrollo propio de las funciones administrativas . En cambio, el gasto de capital es una erogación destinada a la creación de bienes de capital y la conservación de los ya existentes; a la compra de bienes inmuebles y valores y a trasferencias a otros sectores para los mismos fines, que contribuyen a acrecentar y preservar los activos físicos patrimoniales o financieros del país. . Es un cambio que obedece a la distinta concepción acerca de los fines del Estado y se da para poder impulsar la acumulación de capital. De hecho, hay que observar que en términos absolutos, los montos del gasto total y sus componentes se incrementaron muy ampliamente. Sin embargo, el mayor incremento se registró en el gasto de capital cuyo crecimiento fue del 1716%, mucho mayor que el del gasto toral que fue de 379% y el del gasto corriente de 107.3% como se puede observar en el mismo cuadro. Este notable incremento, y su comportamiento diferenciado, se puede observar, también, al comparar los montos del gasto público con el Producto Interno Bruto nacional (PIB) En el cuadro y gráfica 3 se presentan los datos correspondientes a esta comparación. Ahí es posible notar que el Gasto Público total incrementó su proporción con respecto al PIB, de 6.4% en 1935 a 10.7% en 1954. Asimismo, el gasto de capital muestra un notorio incremento ya que pasa de significar el 0.8% del PIB en 1934 a 5.7% en 1954. El gasto corriente, en cambio, disminuye en términos de esta comparación, pasando de 4.7% en 1935 a 3.6% en 1954.

También se puede observar la magnitud y el impacto social del incremento del gasto público mediante el cálculo del gasto público per cápita y su tendencia durante el mismo período. Según se puede observar en el cuadro y gráfica 4, con pesos deflactados de 1950, este rubro pasó de 55.40 pesos en 1934 a 186.20 pesos en 1954, es decir, mostró un incremento de 236%.

Como se ve, en esta etapa el Estado ha entrado en una dinámica de gasto muy amplia, lo cual refleja, también, nuevas preocupaciones sociales, observables en la orientación del destino que se le da al gasto y que prueban que, efectivamente, la conducta financiera del Estado ha entrado está guiada por las dos nuevas tareas que ha adquirido: acumulación de capital y legitimación y armonización social.

De acuerdo a la metodología establecida por James Wilkie , se puede observar, más claramente, la forma en que evoluciona la distribución de los gastos públicos a favor de áreas que no representaban una preocupación central para el Estado administrativo, pero que se advierten esenciales en el nuevo Estado interventor. Este autor ha hecho una reclasificación de los gastos del Estado, considerando el tipo de función que este desempeña. Así, clasifica el gasto público en tres rubros: económico, social y administrativo. El primero engloba el gasto realizado en comunicaciones y transportes; agricultura, ganadería, conservación y silvicultura; e industria y comercio. Se trata de un tipo de gasto que contribuye, promueve, fomenta y apoya la expansión de la producción, la comercialización y en general el crecimiento económico. Incluye, por ejemplo, el gasto en crédito agrícola, inversiones en fideicomisos, acciones, ferrocarriles, industria eléctrica, obras de irrigación, infraestructura, transferencias a la industria y comercio, apoyo a los precios y subsidios a organismos paraestatales como Petróleos Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales, etc. El gasto social, se entiende como aquel que contribuye al desarrollo social. En el se incluyen los gastos del sector educación y cultura, salubridad, asistencia y programas hospitalarios, beneficencia y seguro social. De ahí que se observen en éste rubro gastos en educación, salud, asistencia, agua potable, servicios médicos a empleados y gastos del sector paraestatal que ofrece servicios para el bienestar social tales como el ISSSTE, IMSS, etcétera.

Por último, el gasto administrativo, incluye solamente las erogaciones dedicadas a gobernar la sociedad. En palabras de Wilkie, son gastos que ...no contribuyen a la edificación de la nación, sólo sirven para, mantener una atmósfera ordenada en que pueda efectuarse el desarrollo. .

En el cuadro y gráfica 5, se muestra la profunda transformación que sufren las finanzas públicas como resultado de las transformaciones políticas y sociales derivadas del proceso revolucionario y la conformación del nuevo Estado. Ahí podemos ver, de acuerdo con esta clasificación, como la estructura del gasto público, manifiesta unos énfasis en los gastos administrativos durante todo el Porfiriato, propios del Estado liberal prerrevolucionario. Es notorio que desde 1869 hasta los primeros años de la revolución, el gasto administrativo representa mas de tres cuartas partes del gasto total, 93.4% en 1869 que se reduce a 75.6% en 1913. Es posible observar, también, que el intervencionismo estatal, medido por el gasto económico y las reformas sociales, medidas por el gasto social, no se manifiestan durante los primeros años de la institucionalización de la revolución. Así tenemos que, todavía para 1919, el gasto administrativo concentraba la mayor parte del gasto público, 81.7%, mientras que el gasto económico apenas ha sufrido una ligera modificación pero aún sigue siendo muy reducido, 16.3% para el mismo año y el gasto social es un escasísimo 2%.

Esta situación prevalecerá hasta mediados de la década de los veintes en que se empiezan a impulsar algunos aspectos de orden económico (impulso al sistema financiero principalmente) por lo cual el gasto económico se incrementa a expensas del gasto administrativo. Para 1925, el primero ocupa ya el 32.5% del total, mientras que el segundo ha reducido su participación a un 58.8%. Pero va a ser hasta mediados de los treinta en que se muestre ampliamente el papel del nuevo Estado a través del manejo de las finanzas públicas. Como puede verse en el mismo cuadro, para 1938, el gasto social ocupa ya un 19.9% del gasto total, en tanto que el gasto económico incrementa también su participación en un 37%, en tanto que el gasto administrativo se ha reducido a un 43.1%. Todo esto muestra las nuevas tareas del Estado y la necesidad de trasformar el uso de los recursos públicos para llevarlas a cabo, derivado de la nueva concepción del Estado, una nueva ideología y una nueva doctrina sobre las finanzas públicas.

De igual modo podemos constatar la profunda transformación financiera, al observar el incremento del gasto per cápita de acuerdo con la distribución en cada uno de los tres rubros mencionados. En el cuadro 6. y gráficas 6, 6.1. y 6.2., se realiza este análisis y, a través de él, se puede entender la importancia que adquiere el volumen de recursos de acuerdo a su uso y con relación al tamaño de la población. Para este caso los cálculos se realizaron con pesos deflactados de 1950. Ahí se nota el considerable incremento que presenta el gasto total en términos per cápita, el cual era de 29.6 pesos en 1900 y apenas crece a 39.6 pesos para 1913, es decir, en el Estado pre-revolucionario el gasto total alcanza una tasa promedio anual de crecimiento del 2.3% como lo indica el cuadro y la gráfica 7.

Esta situación va a cambiar radicalmente aunque no de modo inmediato pues el triunfo de la revolución no trajo automáticamente el incremento del gasto. Tal como se observa en el cuadro 6 entre 1918 y 1920 el gasto per cápita fue considerablemente menor que en 1913 alcanzando un valor de 25.7 pesos en ese último año. Pero a partir de 1921 inicia una etapa de crecimiento, superando los valores obtenidos en el Estado pre-revolucionario, con 47.7 pesos en ese año y con 64.9 pesos en 1924. Valor, éste último, que es el doble del mostrado en 1900. En promedio, según se puede observar en el cuadro 2.7. la tasa de crecimiento promedio anual para el período 1918-1924 fue de 20.9% ( a pesar del decremento de los tres primeros años)

Analizado por rubros, es notable el incremento del gasto económico per cápita, que pasa de 4.5 pesos en 1900, a 11.9 en 1924, mostrando un comportamiento muy similar al del gasto total, ya que su tasa de crecimiento promedio anual de 1900 a 1913 es de 2.4% y de 1918 a 1924 de 20.8%. La velocidad con que crece el gasto económico significa un salto cualitativo muy importante debido a que está orientado a cumplir las nuevas tareas de acumulación de capital del Estado. Pero, a diferencia del gasto total, aquél seguirá creciendo a tasas promedio anual más altas que el otro, aunque menores a las que alcanzó en el segundo período mencionado, tal como puede verse en el cuadro 7. Así vemos que para 1925-1933 crece al 5.8% promedio anual, para 1934-40 lo hace al 17%, 5.7% en 1941-46 y 17.3% entre 1947 y 1952. Años en que el gasto total decrece –0.9%, y crece 6.7%, 3.7 y 11.3% respectivamente.

Esta tendencia estaría confirmando la importancia que adquiere el gasto económico en el contexto de la nueva concepción de las tareas del estado, aunque, todavía de un modo limitado, en virtud de que sigue representando una proporción todavía reducida del gasto total (véase el cuadro 5) y la mayor parte del gasto se realiza en el rubro administrativo.

Otro cambio cualitativo importante es el que se manifiesta con el incremento real del gasto social per cápita, cuyo crecimiento en el primer período de expansión del gasto total es a una tasa de 70% promedio anual (cuadro 7) aunque su valor en pesos es apenas de 7.1 para 1924. Su espectacular incremento hay que entenderlo a partir del hecho de que en 1900 era de apenas 1.2 pesos. Es decir, es el rubro que más crece, aunque su participación en el total del gasto, en esta etapa todavía es muy reducida. Según se vió en el cuadro 5 ésta es de apenas el 11% y sólo se incrementa de manera considerable y sostenible hasta 1934 en que pasa a representar el 17% del total. Esto se debe a que en el período 1925-1933 crece a una tasa media anual de 3.4% y en 1934-1940 a una tasa muy superior del 10.5%. De hecho para todo el período analizado el ritmo de crecimiento del gasto social per cápita será menor que el del gasto económico y entre 1940 y 1952 menor al resto de los rubros analizados.

Como puede observarse las tasas de expansión del gasto económico y el social son diferentes, siendo mayores siempre las del primero. Ello se debe a la decisión del Estado de resolver de manera urgente, mediante el gasto, la problemática económica de la reconstrucción y creación de las estructuras económicas del país, antes que cumplir con las reformas sociales pactadas constitucionalmente, para las cuales, además, había un particular desinterés.

El énfasis económico sobre el social de los primeros períodos, es posible observarlo comparando el gasto social como proporción del económico, lo que se presenta el cuadro 6 y la gráfica 6.2. En la etapa que va de 1913 y hasta 1933 el gasto social oscila en entre un 12.9% y un 72.5%. Aunque esto es así, no porque el gasto social sea muy alto, sino porque el gasto económico es muy reducido todavía. A partir de 1934 esta proporción muestra un crecimiento constante a pesar del incremento que está mostrando el gasto económico, y del hecho de que éste pasa a representar hasta un 41% del total del gasto público, lo cual, entonces, indica una fuerte presencia del gasto social. De hecho, para el periodo 1934-1940, la diferencia entre uno y otro fue, cuando más de 1 a 2. Sin embargo esta relación se va a alterar debido a la pérdida del dinamismo en el crecimiento del gasto social como indica el cuadro 2.2.6 y a la mayor dinámica de crecimiento del gasto económico. Así, para el período 1947-1952 la diferencia entre uno y otro va a ser de 4 a 1 a favor del gasto económico. Esta diferencia muestra la prioridad que dio el Estado a las tareas de acumulación por sobre las de legitimación, sobre todo a partir de 1940 y con mayor intensidad desde 1946, sin que esto quiera decir que haya dejado de lado las reformas sociales. Es posible, también, que esta diferencia en cuanto al volumen de recursos esté reflejando, en menor medida, el hecho de que las tareas económicas requieren, debido a su costo, un volumen de inversión mucho mayor que las de corte social.

Por último, es notable el menor ritmo de crecimiento del gasto administrativo per cápita, lo cual confirma el cambio en el orden de prioridades de las finanzas públicas. Pero, a la vez, confirma que aún ahí, el gasto tuvo una tendencia expansiva. De acuerdo con el cuadro 7 el gasto administrativo muestra las tasas de crecimiento promedio anual más bajas en todos los períodos antes mencionados comparadas con las de los otros rubros, de hecho de 1925 a 1946 sólo mostró tasas de crecimiento negativas

Por otra parte, debido a la necesidad impuesta al Estado de ejercer un gasto más amplio, fue necesario que los ingresos públicos se incrementaran en la misma magnitud. Ello fue posible como ya he dicho, gracias, a la política de endeudamiento y emisión monetaria apoyada ampliamente por el Banco de México. Pero también, se sustentó, en la ampliación de la recaudación de impuestos que tuvo lugar como consecuencia de la reforma fiscal realizada en la década de los veinte, en que se creó el impuesto al ingreso y por el incremento del cobro de los impuestos a la industria, a la importación y a las exportaciones, como resultado de la amplia expansión de la actividad económica durante este período. Asimismo, se llevaron a cabo reformas fiscales para reforzar los ingresos públicos por la vía de los impuestos. Así, en 1951 se reformó la Ley del Impuesto sobre la Renta y se creó el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. Del mismo modo, se crearon nuevos impuestos a varios productos tales como la cerveza, los cigarros, bebidas alcohólicas, refrescos, autos y camiones. De esta manera, los ingresos públicos pudieron crecer de manera muy importante, tal como se observa en el cuadro 8 y las gráficas 8 y 8.1. en que se muestra el incremento que presentan estos en el período estudiado. Incremento, éste, que alcanza un nivel de 423%, dado que en 1934 sumaban 3.8 millones de pesos (pesos deflactados de 1970), y representaban el 7.1% del PIB y ya para 1954 se elevan a 16.1 millones de pesos, significando el 10.5% del PIB en ese año.

A pesar de que los ingresos públicos crecieron mas que los gastos en el período referido, en la mayoría de los ejercicios presupuestales se observa un déficit en las finanzas públicas del país. Sin embargo, como se puede ver en el mismo cuadro 8, dicho déficit fue de un tamaño relativamente reducido. El mayor monto que se observa en este rubro corresponde a los años de 1948 y 1950, cuando alcanza un monto de 1.6 millones de pesos y un porcentaje del 1.5 y 1.3% con respecto al PIB, respectivamente. Para el resto de los años, se mantiene por debajo del 1% del PIB y se observan cinco años en los cuales existe superávit.

Estos montos, nos hablan de una política fiscal expansiva, que se sustentó, como ya dije antes, en una política monetaria también expansiva. Sin embargo, el costo en términos deficitarios fue muy reducido. Al mismo tiempo puede considerarse que en términos inflacionarios tampoco hubo un impacto considerable, como puede verse en el cuadro 9, en donde es notorio que, salvo en los años 1937, 1943, 1944, 1946 y 1951, en que la inflación fue de 19.8%, 14.8%, 24.1 y 21.8% y 16.4%, respectivamente, en el resto de los períodos, se mantuvo por debajo del 10%. Además de considerar, también, el efecto multiplicador que sobre la economía en su conjunto, tuvo el creciente intervencionismo estatal con una política de ésta naturaleza.

En el cuadro 10 es posible observar la forma en que se incrementó la inversión pública gracias a la expansión del gasto de capital y los rubros que se impulsaron de manera primordial. Es notorio el incremento de la inversión en la industria petrolera y en la energía eléctrica, dos importantes instrumentos para impulsar el desarrollo industrial y en general de toda la economía del país. Destaca el hecho de que, a pesar de que la producción de energía eléctrica no estaba en manos del Estado, la inversión pública ahí, crece a un ritmo mucho mayor que el sector petrolero que ya era propiedad estatal. Mientras que para la primera las inversiones crecen a una tasa anual de 35.6%, acumulando un incremento de 2,033.3% de 1939 a 1949, las inversiones en la industria petrolera crecen a una tasa anual de 13.7%, acumulando un incremento en el período de referencia de 362.5%. Ello se debe, en gran medida, a que el Estado había invertido relativamente poco en energía eléctrica hacia esa fecha y para impulsar su desarrollo debía darle un fuerte impulso a la inversión. Esto, por otra parte, habla del decidido interés estatal por orientar el gasto público en el apoyo al crecimiento económico. Las otras prioridades, en esta etapa fueron: las inversiones para la creación de sistemas de riego, en apoyo a la expansión de la agricultura, cuya inversión se incrementó 242.1% en el período; la inversión para la construcción de caminos, que se incrementó 229.4% y la inversión para la expansión de los ferrocarriles, otro sector cuya propiedad estaba en manos del Estado y cuyo monto se elevó 139.3% en el mismo período En el cuadro y gráfica 11, es posible observar el comportamiento que siguió la inversión pública federal en materia de fomento al desarrollo económico y social, lo que permite ver la tendencia de cada uno de los rubros que sustentan las tareas de legitimación y acumulación. Así, podemos observar que a partir de 1934 inicia un descenso en la importancia que representa en la inversión pública el fomento para la construcción de infraestructura de comunicaciones que, en ese año, alcanzaba mas del 70% del total de la inversión. Es notable, que mientras este rubro disminuye, se incrementa la importancia del fomento agropecuario, que pasa de representar un 10.2% del total de la inversión en 1934, a un 18.2% en 1939 y hasta un 23.5 en 1949. De igual modo, sólo que a mayor velocidad, se incrementa la participación del fomento industrial, casi inexistente hasta 1938, año en que representa apenas el 1.5% del total de la inversión pública y ya para 1945 representa el 15.6% del total. El notorio incremento de la participación que presenta este último rubro en la estructura de la inversión pública a partir de 1949, en comparación a todos los años anteriores, muestra la importancia que el impulso al desarrollo industrial va a adquirir para el Estado. Y el hecho de que a partir de ese mismo año, el fomento agropecuario comienza a ver disminuida progresivamente su participación, muestra el cambio de énfasis en la política financiera del Estado de lo agropecuario a lo industrial.


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