BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

GASTO PÚBLICO Y SECTOR PARAESTATAL EN MÉXICO

Hilario Barcelata Chávez




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2.4. El gasto público y el sector paraestatal.

La deliberada política de uso del gasto público para la expansión económica, tuvo como principal destino la búsqueda del fortalecimiento del sector paraestatal, cuya consolidación, constituiría la piedra angular para el desarrollo nacional. En el cuadro 12 y gráficas 12 y 12.1., puede observarse la importancia que va adquiriendo, dentro de la Inversión Pública total, la inversión en organismos y empresas públicas, en el período que va de 1934 a 1954. Con cálculos realizados con pesos deflactados de 1970, tenemos que para el primer año del período dicha inversión representaba el 35.7% de la inversión pública total y para el último representaba ya el 54.6%. Este incremento en su participación se debió al hecho de que en términos absolutos, la inversión paraestatal pasó de 454 mil pesos en 1934, a 4 millones 760 mil pesos en 1954. Es decir, el sector paraestatal incrementó más de 10 veces el valor de la inversión que tenía en estos veintes años. Este ritmo de crecimiento fue superior al que mostró la Inversión pública total, ya que mientras la primera mostró una tasa de crecimiento de medio anual de 15.5%, el crecimiento de la Inversión Pública total fue de 11.1%

Este importante incremento de los recursos destinados al sector paraestatal sirvió primordialmente para solventar la creación de un total de 144 entidades paraestatales en el período. Estas entidades fueron creadas en diferentes actividades económicas observándose, según la información del cuadro y gráfica 13, la preeminencia de aquellas ubicadas en el sector industrial, las cuales representan el 38.5% del total, seguidas por las de servicios que abarcan el 25.6%. Una menor participación muestran, por su número, las ubicadas en el sector primario y las de construcción de infraestructura con un 14% en ambos casos.

Esta estructura interna del sector paraestatal revela el interés del Estado Mexicano de dar un fuerte impulso al desarrollo industrial del país y evidencia la estrategia elegida, esto es, la creación de una importante fuerza corporativa y económica estatal capaz de propiciar ese impulso. Así fueron incorporadas a la actividad productiva empresas tan importantes como Petróleos Mexicanos (PEMEX) y Comisión Federal de Electricidad (CFE) que se convirtieron en la base del desarrollo industrial nacional como proveedoras de energéticos. Pero también se incorporan otras empresas cuyo volumen de inversión no es comparable con el de las anteriores y sin embargo contribuirán a producir insumos y bienes necesarios e inexistentes e impulsarán la creación de cadenas productivas y nuevas empresas privadas. Así destacan, entre otras, la Compañía Industrial Atenosique (1941) Altos Hornos de México (1943), Compañía. Minera de Guadalupe (1944), Compañía Mexicana de Tubos (1945), Ayotla Textil (1946), Ingenio Independencia e Industria Petroquímica Nacional (1949) .

De otro lado, también se impulsó la creación de instituciones dedicadas al financiamiento de las actividades productivas y la refuncionalización de las ya existentes. Destaca en importancia la inversión que concentra Ferrocarriles Nacionales, empresa que después de

su nacionalización empezó a ser utilizada por el Estado como el eje central para el movimiento de mercancías hacia las fronteras y puertos y hacia los mercados nacionales. Lo amplio de su participación en la inversión total del sector paraestatal y en la inversión pública total, es reflejo de su importancia en el proceso de expansión industrial durante el período analizado.

Como es posible observar en el cuadro y gráfica 14, las empresas públicas que destacan por su participación en el total de la Inversión Paraestatal hacia 1940 son, en primer lugar, Ferrocarriles Nacionales con el 53.8%, seguida de PEMEX que concentraba el 39.9% y la CFE con el 2.1%. Empresas que en conjunto concentraban el 95.8% del total de la inversión paraestatal. Esta es una característica que va a permanecer a lo largo de toda la vida del sector paraestatal: la alta concentración de los recursos en unas cuantas empresas y organismos. Esto se explica, primordialmente, por la importancia de las actividades que realizaban algunas empresas públicas que, en el contexto de la estrategia estatal, se constituyen en el mecanismo mediante el cual el Estado impulsa el desarrollo y la modernización productiva del país.

Desde luego, también el tamaño de estas empresas (asociado a su importancia nacional) está determinando su participación el volumen total de recursos. Sin embargo, se encontrarán otras empresas con menores recursos que, a pesar de ello, también estarán cumpliendo un importante papel económico, sobre todo, a nivel sectorial.

Hacia el año de 1954 la estructura de la inversión se transforma de modo considerable, haciéndose notorio que el rubro referido a “otras empresas” comienza a adquirir importancia. Así, mientras que para 1940 prácticamente este rubro era inexistente, para 1954 alcanza a ocupar un 14% del total de la inversión paraestatal. Ello significa que a lo largo del período de referencia, el Estado llevó a cabo un proceso de diversificación de sus inversiones, creando nuevas empresas y organismos. Este proceso dio como resultado una disminución del grado de concentración de la inversión, ya que para 1954, el 85.2% del total de la inversión paraestatal se concentra en 5 empresas, según consigna el cuadro 14. También es notorio que Ferrocarriles Nacionales pierde importancia y su participación se reduce a un 23% (la mitad de la que tenía al inicio del período) en tanto que la de PEMEX se refuerza después de algunos años de disminución quedando casi al mismo nivel que en 1940. En cambio la CFE experimenta un crecimiento sumamente importante ya que su participación pasó a ser del 14.27% para 1954 (contra el 2.1% del primer año)

La importancia que adquirieron estas empresas en el conjunto de la economía nacional, es posible medirla al comparar el monto de su inversión con el de la Inversión Nacional. El Cuadro y la gráfica 15 contienen esta comparación, notándose como la inversión en PEMEX alcanza a representar un 21.9% del total de la inversión nacional, en tanto que la CFE alcanza un 7.79% y Ferrocarriles Nacionales un 12.9% para el mismo año. Y se observa, también, que el total de la inversión paraestatal representa, para el año de referencia, el 46.5% del total de la inversión nacional, lo cual prueba el peso de este sector en la economía nacional.

La expansión de este cada vez más vigoroso sector, estuvo sostenida, durante estos años, primordialmente por recursos propios, es decir, su financiamiento se llevaba a cabo mediante los ingresos que recibía, derivados de las actividades que realizaba. Como se observa en el cuadro y su gráfica 16, poco a poco esa situación irá cambiando de modo que mientras en 1939 el 96% de los recursos requeridos para financiar las actividades del sector eran recursos propios, ya para 1954 sólo el 47.5% tienen esa característica. En cambio se incrementa el financiamiento por la vía de los recursos presupuestales que le otorga el gobierno federal, en tanto que, también, se incrementa el uso del financiamiento externo e interno. Así para el primer año de referencia, el uso de recursos presupuestales equivalía apenas al 4% del total requerido y no había uso del crédito. En cambio para 1954, los recursos presupuestales alcanzan un 21.7%, en tanto que, el 31% de las necesidades de financiamiento fueron cubiertas con créditos: 22.7% de origen externo y 8.1% interno.

Este cambio en la composición de las fuentes del financiamiento se explica por la rápida expansión de las empresas ya existentes y la velocidad con que nuevas empresas y organismos iban siendo incorporados al sistema productivo. Esto, sin duda, representó un volumen tan elevado de recursos que los ingresos propios ya no fueron suficientes para el financiamiento. Al mismo tiempo, hay que considerar que la mayor parte de estas empresas y organismos empezaron a operar bajo criterios de rentabilidad distintos a los de una empresa privada, es decir, guiados por el impacto que pudieran generar en el resto de los agentes económicos y no orientados a la maximización de las ganancias monetarias. De modo que su rentabilidad debía medirse por la dinámica económica que pudieran generar en el ámbito sectorial o nacional.

En la búsqueda de tales fines, jugó un papel primordial la política de precios y tarifas que el Estado impuso a las empresas y organismos públicos. Esta política se constituyó en un mecanismo de transferencias de recursos públicos al sector privado, con el fin de acelerar los procesos de acumulación de capital. De este modo, se ofrecían productos y servicios a precios subsidiados con el fin de abaratar los costos de las empresas privadas a las que vendían, lo que afectaba, directamente, la posibilidad de hacer autofinanciables las entidades paraestatales, es decir, las dejaba impedidas para financiar sus operaciones con recursos propios. Por lo menos ese fue el caso de las tres empresas más importantes y las de mayor requerimiento de financiamiento en este período: PEMEX, CFE y Ferrocarriles Nacionales .

Hay que destacar, también, el papel que los organismos financieros estatales realizaron como apoyo a la expansión económica y a la industrialización. Tal es el caso de Nacional Financiera que fue sujeta de un proceso de refuncionalización que consistió en redefinir sus funciones para convertirla en un banco de inversión, debido a la necesidad de apoyar financieramente la expansión de las paraestatales productivas. Gracias a este cambio, Nacional Financiera se convirtió en un gran promotor industrial, que en 1940 apenas destinó

para tal fin 1.9 millones de pesos (de 1950) y ya para 1950 apoyaba a la industria (paraestatal y privada) con un monto de 646.4 millones de pesos. Estos recursos se aplicaron primordialmente en la industria petrolera, la producción de hierro, los alimentos, los textiles, el papel y las sustancias y los productos químicos. Pero además, esta institución financiera propició el desarrollo interno del mercado privado de capitales en general y de la bolsa de valores en particular creando y ampliando industrias basándose en adquisición de obligaciones hipotecarias, acciones preferenciales y acciones comunes.

El importante impulso que tuvo el gasto público orientado a la inversión productiva, trajo como consecuencia una muy amplia expansión de la economía mexicana. Así, durante, este período de referencia, como puede verse en el cuadro 9, el Producto Interno Bruto (PIB) del país, presentó un crecimiento muy amplio, al pasar de 53.90 millones de pesos (de 1970) en 1934, a 154 millones de pesos en 1954. Lo que equivale a un crecimiento real de casi tres veces, con una tasa de crecimiento medio anual de 5.48%.

Con respecto a este período de análisis, Solís confirma el impacto positivo del intervencionismo estatal.

Los instrumentos de política fiscal constituyeron los medios para establecer el nivel y destino de la inversión pública; así mismo, a través de los controles de política monetaria se logró la reasignación de fondos prestables para apoyar un mayor gasto de inversión, especialmente en la industria. Estos instrumentos permitieron mejorar la asignación de factores productivos; facilitaron a la industria el acceso al crédito institucional y a créditos externos para fines de desarrollo; hicieron posible ir formando el mercado de capitales, es decir, un mecanismo de colocación de deuda y de captación de ahorro interno; finalmente proporcionaron los estímulos necesarios para la sustitución de importaciones, que favoreció el crecimiento industrial.

Durante esta etapa, la política fiscal expansionista, que impulsa de modo amplio el crecimiento económico, propicia desequilibrios presupuestales e inflación, pero sirve al Estado para realizar los cambios institucionales que permitirán el desarrollo más estable de la etapa posterior (1954-1970), entre otros: mayor movilidad de la tierra, capital y trabajo; elevación del nivel educativo; capacidad de absorción de adelantos tecnológicos, y el fortalecimiento de la clase empresarial. Y, desde luego, una reformulación de las relaciones entre el Estado y las clases populares como mecanismo para contener la fuerza social de éstas últimas. De este modo, el Estado buscaba mantener el poder sobre el desarrollo del capitalismo mediante el control de la extensión de los factores de bienestar y de acumulación. Extensión que, en adelante, quedaría sujeta a la congruencia que el Estado encontrará entre las demandas sociales, el marco del Estado social y los límites reformistas que el Estado mismo consideraba como máximos sin poner en riesgo su poder, su autonomía relativa y la viabilidad del desarrollo capitalista.


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