BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

GASTO PÚBLICO Y SECTOR PARAESTATAL EN MÉXICO

Hilario Barcelata Chávez




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3.2. El gasto público en el desarrollo estabilizador.

La etapa de 1954-1970 se caracteriza por la posibilidad de hacer compatible un crecimiento económico rápido y sostenible con bajos niveles de inflación, recurriendo a una política económica que asegura la estabilidad presupuestal, cambiaria y crediticia . Esto permitirá una ampliación e intensificación del proceso de acumulación de capital, al mismo tiempo que se atienden aspectos básicos del desarrollo social, bajo las condiciones ya señaladas en el apartado anterior.

La economía nacional alcanza así, una tasa de crecimiento del 6.3% promedio anual para el período, según lo muestra el cuadro y gráfica 17. Tasa que resulta ser más alta que la del período 1934-1954 que fue de 5.4%. De igual modo, la tasa de inflación del período alcanza un 3.6%, lo que implica una reducción de la tendencia inflacionaria, ya que en el período anterior los precios se incrementaron en promedio 8.2% (con tasas anuales hasta del 24.1%)

Como parte de la estrategia seguida por el Estado en materia económica para estabilizar los precios, la política fiscal se orientó a controlar el crecimiento del gasto, haciéndolo compatible con los niveles de ingresos públicos, con el fin de reducir un déficit presupuestal que cada vez se ampliaba más y, sobre todo, cambiando la fuente de

financiamiento de la expansión del gasto, sustituyendo la emisión monetaria por deuda. Es decir, la estrategia de financiamiento del gasto público cambió en este período, eliminándose el uso del crédito directo con el banco central (para restringir el crecimiento de la base monetaria) y, en cambio, se recurrió al financiamiento mediante recursos del sistema bancario comercial. Esto fue posible a través de la venta de bonos del gobierno y el incremento del encaje legal que el banco central destinó al financiamiento del gobierno federal. Estos mecanismos fueron insuficientes, por lo que se acompañaron de endeudamiento externo, principalmente para financiar proyectos de inversión pública.

Como es posible observar en el cuadro y gráfica 18 y 18.1, los objetivos de estabilidad y reordenamiento fiscal van a lograrse pues el déficit fiscal se reduce, siendo el de mayor

magnitud de -0.4% como proporción del PIB en 1957, cuando en el período anterior se alcanzaron déficits de hasta de 1.5% del PIB, al tiempo que, como ya mencioné, también se redujo el ritmo de incremento de los precios.

Esta política de gasto fue complementada por medidas de tipo administrativo con el fin de apoyar el control inflacionario. Tal es el caso de la promulgación de la Ley de Atribuciones del Ejecutivo en Materia Económica, que, en otras cosas, permitía la intervención discrecional y directa del Presidente de la República para hacer respetar los precios oficiales impuestos por el gobierno a los bienes servicios. Del mismo modo, se crearon más dependencias públicas con el fin de dar mayor coherencia y fluidez a la ejecución presupuestaria y modernizar el manejo de las finanzas públicas, cuestión necesaria debido al tamaño que había alcanzado el gasto público y el crecimiento que experimentaron las responsabilidades y el tamaño Estado, en respuesta a la cada vez más compleja realidad económica. Tal fue el caso de la reestructuración de la Secretaría de Hacienda y la creación de las subsecretarías de Egresos y Crédito; la expedición de la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado y la creación de la Secretaría de la Presidencia, encargada de coordinar la inversión del sector público. De igual modo las entidades paraestatales se incorporaron en 1965 a un sistema de control presupuestal mediante el cual se integraron al presupuesto del sector público. De la misma manera se creó el Fondo de Garantía y Fomento de la industria mediana y pequeña.

La cautelosa política económica, sin embargo, no significó una reducción del gasto público.

Éste va a mostrar una expansión a lo largo del período gracias a una política que permitió incrementar los ingresos públicos, que, como se ve en el mismo cuadro 18, crecieron para sostener la expansión del gasto sin recurrentes déficits. Sin embargo se presenta un comportamiento diferenciado a lo largo de todo el período, ya que en una primera etapa, de 1955 a 1963 hay una desaceleración del ritmo de crecimiento del gasto, que contrasta con una segunda etapa, de 1964 a 1970, en que se reinicia un vigoroso incremento. En el mismo cuadro mencionado es posible observar las características particulares de este comportamiento dual. De acuerdo con estos datos, en la primera etapa el gasto público crece un 82.5%, a una tasa media anual del 7.4% Este crecimiento es menor al que había mostrado el gasto en el período inmediato anterior y obedece al reordenamiento fiscal requerido por la ya mencionada necesidad de generar estabilidad económica. De hecho, medido como proporción del PIB es posible observar que se reduce pues mientras que en 1955 representa un 10% del PIB, en 1963 es un 9.8%. En cambio, la segunda etapa el gasto público muestra un incremento del 343.5%, con una tasa promedio anual de 24.8%, lo que hace que el gasto de 1970 sea 240% mas alto que el de 1963. Por esta diferencia en el ritmo de crecimiento, el gasto público en términos absolutos resulta ser, en 1970, un 200% mayor al existente en 1955. El gran salto que este incremento significa puede observarse mas claramente al medirlo como proporción del PIB, ya que para 1970 es de 24.6%, mientras que, como dije líneas arriba, en 1955 fue del 10%.

De igual modo se observa un importante crecimiento del gasto público per cápita. Según se ve en el cuadro y gráfica 19, esta variable crece (en términos reales) de 176.2 pesos en 1955 a 423.1 en 1970. Creciendo de 1955 a 1963 a una tasa media anual del 3.7% y de 1964 a 1970 del 6.5%, superando la tasa de crecimiento de la población, por lo que se entiende que la expansión fiscal resulta en una expansión real de la capacidad del Estado para atender las necesidades sociales que se van presentado a lo largo del período. Capacidad que crece a menor ritmo durante el primer período que durante el segundo. De acuerdo con el crecimiento que muestra esta variable se puede decir que dicha capacidad creció mas del doble de 1955 a 1970.

El control del gasto público, no limitó el ritmo de crecimiento de la economía en su conjunto, aunque como consecuencia de su comportamiento diferenciado, la economía nacional muestra ritmos de crecimiento desiguales en los períodos de referencia.

La reducción del ritmo de crecimiento del gasto en el primer período propicia una disminución en el ritmo de crecimiento del PIB cuya tasa de expansión cae al 5.2% promedio anual, menor a la del período anterior y propicia un incremento del valor real del PIB de un 84.5%. En cambio, la importante recuperación en la capacidad financiera del Estado del segundo período, permite acelerar el ritmo de expansión económica a un 6.6% promedio anual, lo cual resulta en un incremento en el valor real del PIB en un 224.7%

Sin embargo, en el ámbito sectorial, la nueva estrategia tuvo impactos diferenciados ya que significó la disminución del gasto económico y llevó a un reordenamiento de las prioridades del mismo, mediante una reorientación que se expresa en un cambio en su estructura porcentual, lo que propició efectos sobre la dinámica de las distintas actividades económicas.

La reasignación del gasto público llevó a una disminución del gasto económico a favor del gasto administrativo y del gasto social, como es posible apreciarlo en el cuadro y gráfica 20. Mientras el primero disminuye su participación en el total, pasando del 57.9% en 1954 a 40% en 1970, el gasto social incrementa su participación de un 12.7% en el primer año, a 22% en el segundo. De igual modo sucede con el gasto administrativo, el que pasa de un 29.4% a un 37.9%.

Siguiendo los datos este cuadro, es posible observar, también, dos tendencias distintas que conforman el período de análisis. Una primera de 1954 a 1962 en la que el gasto económico reduce radicalmente su participación como proporción del gasto total pasando del 57.9 % en el primer año, hasta llegar a un 35% en el segundo. Reducción que opera a favor del incremento del gasto administrativo y social, de manera mucho más amplia para el primero que para el segundo. Estas tendencias y la recomposición del gasto obedecen, en primer término a la desaceleración del ritmo de crecimiento del gasto total ya mencionada, que de esta forma se expresa en su estructura interna. En segundo término se explica por el hecho de que, durante esta primera etapa, se lleva a cabo un reordenamiento financiero del sector público basado en medidas de corte administrativo y menos en medidas de intervención directa. Al mismo tiempo, esta recomposición se explica por la necesidad de expandir el gasto social para ampliar la extensión de las reformas sociales, para dar mayor cobertura a los servicios de salud y educativos, primordialmente para una población urbana-industrial en expansión que había sufrido un fuerte deterioro del bienestar en el período anterior.

Es importante observar que esta extensión de las reformas, no significó su generalización a todos los grupos sociales que las necesitaban, sino que se siguieron dando de manera selectiva, por un lado debido a las propias limitaciones del gasto público que impedían crecer más el gasto social y por otro porque tampoco existía un interés por ampliar dicha extensión, sobre todo porque el Estado contaba con capacidad para limitar las demandas populares. De este modo se pudo controlar el tamaño de los recursos destinados al bienestar social para responder a la necesidad de restringir el gasto público y, en su momento, redirigir mas recursos hacia el gasto económico. Esto permitió financiar el crecimiento económico sin costos inflacionarios y sin atentar contra la legitimidad del Estado.

A partir de 1963, se nota una tendencia distinta, en la que se va a dar una recuperación de la participación del gasto económico mientras disminuye la del gasto administrativo. En cambio, el gasto social casi se mantiene con la misma participación. Este comportamiento obedece a la posibilidad de expansión del gasto público, la cual permite orientar una mayor proporción de recursos al fomento económico y a la inversión, mientras que la recomposición administrativa una vez concluida pasa a un segundo plano, desde la perspectiva financiera.

Como consecuencia de la reducción del gasto económico, se desatendieron actividades económicas que redujeron ampliamente su participación en el total de la inversión pública durante los años de menor crecimiento del gasto (1955-1962) Como puede verse en el cuadro y gráfica 21 tal fue el caso de la inversión en comunicaciones y transportes, que incluso en la etapa de renovada expansión del gasto, no recuperó su importancia anterior. En cambio la inversión en fomento industrial se incrementó de forma considerable, como se observa al comparar la participación que alcanza en los años 1961 y 1962 que es superior a la que alcanzó en 1955. De 1963 en adelante sigue reduciendo la atención a comunicaciones y transportes y el rubro de bienestar social sigue ampliando su participación. En cambio el fomento industrial sigue un comportamiento irregular de disminución, incremento y nueva disminución para quedar, en 1970 con una proporción menor a la de 1955.

Las actividades agropecuarias también se vieron desatendidas en esta recomposición del gasto al reducirse la inversión pública en el rubro de Fomento Agropecuario cuya participación pasó del 13.8 % en 1955 al 8.3% en 1962, que son los años de menor crecimiento del gasto público. A partir de 1963 se recupera lentamente, pero sólo será hasta 1970 en que alcance un 13.4%, valor cercano pero menor al que tenía en 1955.

La desatención a estas actividades, no sólo es resultado de una menor capacidad financiera del Estado, sino que también se deriva de un menor interés de su parte por apoyar la economía ejidal y la pequeña propiedad. Sectores sobre los cuales giraba la actividad agropecuaria nacional y en los que se había concentrado, en el pasado, la mayor parte del apoyo al campo, el cual era fuente de legitimidad para el Estado. Sin embargo, los recursos que se destinaban al fomento agropecuario directo y también aquellos dedicados a la creación de obras de riego, pudieron reducirse sin que se produjeran estallidos sociales en el campo, debido a que se mantuvieron otros mecanismos de mayor capacidad de legitimación como el reparto agrario, a pesar de que cada vez se repartían menos tierras y de menor calidad, lo que le restaba eficiencia al reparto como instrumento de bienestar social.

De igual modo operó el control del Estado sobre las organizaciones campesinas cuya corporativización y control de sus líderes (con puestos políticos u otras prebendas) permitió la mediatización de sus luchas y objetivos, las cuales sólo eran legítimas en el marco del Partido del gobierno.

Es decir, la extensión de la reforma social en el campo, que incluía apoyo a la producción, comercialización y consumo, fue limitada por el Estado mediante fuertes reducciones presupuestales, sin alteración de la armonía social pero a costa del deterioro de las actividades rurales y en buena medida del bienestar de los campesinos.

La tendencia a reorientar el gasto económico a favor de la industria deriva de una deliberada política para sustentar el crecimiento económico nacional, en el crecimiento del sector industrial. Particularmente mediante la intervención del Estado, impulsándolo ya por la vía de la política fiscal, ya directamente a través del sector paraestatal. En materia de política fiscal esto se llevó a cabo mediante tres grupos de acciones:

a) La asignación de recursos. Esto fue por la vía de allegar créditos a empresas industriales, sobre todo a través de Nacional Financiera y por la orientación de recursos para construir obras públicas de infraestructura para apoyar el desarrollo industrial .

b) Una política impositiva. Principalmente mediante incentivos fiscales tales como: la exención del pago del impuesto sobre la renta, de importación, de ingresos mercantiles y a la exportación y una depreciación acelerada. Y

c) Una política comercial basada en la protección comercial mediante aranceles, precios oficiales, permisos previos o licencias de importación que favorecieron la sustitución de importaciones.

La asignación de recursos para apoyar la acumulación de capital durante este período adoptó características particulares derivadas de un cambio en la composición del gasto público económico. Destaca el hecho de que de 1955 a 1960 se da una reducción de la participación del gasto de capital en el gasto total, que pasa de un 49.6% a un 41.6% debido a su lento crecimiento durante estos años, de acuerdo con los datos del cuadro y gráfica 22.

Esto es atribuible a la desaceleración del crecimiento del gasto público ya señalado. Es decir, que los recursos para la formación de capital son los que sufren una reducción ante una situación de restricción presupuestal. Lo cual coincide con la reducción del gasto económico en el mismo período que pasa del 57.9% del total a un 42.1% en los mismos años, así como la inversión pública en fomento industrial, que se reduce de 39.6% a 37.4%, la de comunicaciones y transportes de 32.1% a 29.7 y el fomento agropecuario de 13.8% al 8.1% como proporción del gasto total, como se aprecia en el cuadro y gráfica 21. En general según se ve en el cuadro 22.1. mientras que en 1955 el 85.5% del total del gasto de capital, que equivale al concepto de inversión pública, se destinaba a inversión económica, para 1964 su participación se ve reducida al 65.1%, recuperándose para 1970 al alcanzar un 70.3% del total, lo cual, de todos modos es menor a su participación en 1955.

A partir de 1961 y hasta 1964 el gasto de capital muestra una recuperación en términos de su participación en el total ya que crece hasta representar un 61.6% y como proporción del PIB alcanza un 7.1% contra un 5.2% de 1960. Sin embargo su participación vuelve a reducirse a partir de 1965 hasta un 20.4% del total, para volverse a incrementar año con año hasta un 26.7% en 1970.

Al mismo tiempo, en contraste, la proporción destinada al gasto corriente se incrementa de 1955 a 1960 de 50.4% a 58.4% del total. Y como proporción del PIB pasa del 5% al 7.4%, lo que confirma la tendencia a concentrar el gasto en aspectos de orden administrativo ante la restricción presupuestal. En cambio a partir de 1961 tiende a disminuir hasta un 38.4% en 1964. Sin embargo su participación se vuelve a incrementar en 1965 hasta un 79.6% y tiende a disminuir a partir de ese año y hasta 1970 en que alcanza un 73.3% del total.

Por lo anterior es posible afirmar que, en general, las funciones de acumulación de capital del Estado son las que se ven restringidas en esa etapa en que se reduce el crecimiento del gasto debido a la necesidad de reordenar las finanzas públicas y es este factor el que determina la desaceleración del crecimiento económico.

El menor ritmo de crecimiento del gasto de capital durante los cincuentas afectó el ritmo de crecimiento de la economía ya mencionado, combinado con el resto de las restricciones presupuestales señaladas. La recuperación que muestra a partir de 1961 influirá para impulsar el proceso de acumulación de capital y el crecimiento económico nacional, a pesar de la reducción de su participación en el total del gasto de 1965, que no se debe a una reducción en términos absolutos sino al hecho de que a partir de ese año, los gastos del sector paraestatal se anexan en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal. Esto propicia una mayor participación de los gastos corrientes en el total del gasto, muy por encima de los de capital. Esto se debe a que se están incluyendo los gastos de administración derivados del funcionamiento de todo el sector paraestatal que son muy altos y que antes no estaban incluidos. De acuerdo con los datos del cuadro 22.2 estos gastos representaron en 1965 el 25.7% del total del gasto público y para 1970 ya representaba el 34.1%. Por esa razón, como proporción del PIB, el gasto de capital se incrementa de 4.9% en 1955 a 6.6% en 1970, aunque su participación en el total del gasto disminuye de 49.6% a 26.7% en los mismos años.

Por otra parte, la disciplina presupuestal no significó que a través del sector paraestatal se dejaran de resolver problemas de estrangulamiento y monopolios , aunque es cierto que el crecimiento de este sector no estuvo sujeto a criterios de planeación de largo plazo y en realidad respondió, en muchos casos, a situaciones coyunturales muy particulares

Sin embargo, en la medida que el Estado recurrió al financiamiento mediante recursos del sistema bancario comercial y al endeudamiento externo, cualquier aumento del gasto público empezó a descansar en el incremento de la captación de ahorro interno y externo. Esto, a su vez, transformó por completo la estructura del financiamiento de la inversión pública a favor de un incremento del crédito en detrimento de la participación de los recursos presupuestales y propios. Así, según se observa en el cuadro y gráfica 23, el crédito (interno y externo) pasó de representar el 13.24% en 1955 a un 48.65% en 1970, siendo la participación del crédito externo de un 25.31% y la del interno 23.34%. En cambio los llamados recursos presupuestales redujeron su participación como instrumento de financiamiento al pasar de un 50.8% en 1955 a un 16% en 1970, en tanto que los recursos propios mantuvieron su participación por encima del 30%.

Este cambio en la composición del financiamiento de la Inversión Pública es el resultado de un enfoque distinto en la política fiscal del país, en el que la deuda ocupa un lugar preponderante en el financiamiento público, lo que si bien propicia un período amplio de estabilidad y crecimiento, termina por imponerse como el único recurso para resolver las necesidades financieras del Estado antes de recurrir a la expansión de los ingresos por la vía tributaria. Situación que terminará socavando las bases del crecimiento y la estabilidad, a pesar de que en este período el nivel de endeudamiento no es muy alto y los ingresos federales provenientes de la recaudación de impuestos representaban el 65% hacia 1970. Ingresos que en su mayor parte provenían del impuesto sobre la renta.


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