BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

GASTO PÚBLICO Y SECTOR PARAESTATAL EN MÉXICO

Hilario Barcelata Chávez




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CAPÍTULO 3 EL INTERVENCIONISMO ESTATAL EN EL DESARROLLO ESTABILIZADOR. 1954-1970

3.1. La reorganización y la vigencia de las funciones sociales del Estado.

A mediados de la década de los cincuentas, la economía mexicana se ve inmersa en un proceso de acelerado crecimiento económico gracias a la expansión de sus sectores agrícola e industrial, primordialmente, debido al fuerte impulso que recibe el proceso de industrialización. En particular gracias a la profundización del proceso de sustitución de importaciones, derivado del desarrollo de ramas industriales especializadas, que permitieron rebasar la etapa de la sustitución de bienes de consumo básico y pasar a la sustitución de bienes intermedios y de capital. Lo que en parte fue resultado de la ampliación del mercado interno y en parte debido a la mayor participación del capital extranjero en dicho sector.

Esta etapa marca la transición de una economía dinamizada por el gasto público con altos niveles de demanda pero con desequilibrios presupuestales, cambiarios e inflacionarios, a una economía con mayor estabilidad en los precios, en el tipo de cambio y las finanzas públicas. Esta transición servirá de marco para la consolidación del proceso industrializador. Así, el desarrollo industrial tomará cauce entre dos vertientes: Una, la necesidad de incrementar la demanda de bienes de consumo no duradero, para lo cual se requería redistribuir el ingreso, impulsar el desarrollo tecnológico de la pequeña y mediana empresa y desarrollar nuevos mecanismos de financiamiento para ellas. Y dos, la necesidad de impulsar la producción de bienes de consumo duradero y de capital mediante el abierto apoyo del capital extranjero . Esta situación obliga al Estado a reorganizar sus funciones económicas, por un lado para apoyar esa nueva etapa del desarrollo industrial mediante una profundización en la actuación de las empresas paraestatales y a través de una política económica que impulsara la acumulación de capital. Y por el otro lado, para implementar políticas de bienestar social.

En particular, el Estado va a desempeñar en esta etapa el papel de proveedor de insumos subsidiados desde sus empresas públicas y de controlador de precios y mecanismos de comercialización para asegurar el abasto al mercado interno. De este modo, cumplirá tareas de agente de la acumulación de capital que cobran una preeminencia sobre las tareas de legitimación. De hecho a partir de este momento va a hacerse mucho más notoria una doble contradicción al interior del Estado social: Primero, porque, aunque su fundamento sigue siendo el mismo Pacto de Dominación que le dio vida, no implementa una política económica que promueva amplias políticas de bienestar social, por lo que el programa económico adoptado profundiza la iniquidad en la distribución del ingreso . Segundo, porque esto es contradictorio con la necesidad de legitimación del Estado para garantizar la sobrevivencia del sistema.

Lo que sucede es que durante esta etapa se presenta una alteración de los equilibrios de poder existentes entre clases, fracciones y grupos sociales que, respondiendo a nuevas expectativas, buscan crear nuevos acuerdos dentro del marco del Pacto de Dominación o modificar a su favor los ya existentes. Esta alteración se aprecia en el contenido de las decisiones gubernamentales. En la práctica y en el discurso, sin embargo, la acción estatal parece seguir respondiendo a las necesidades de las clases populares en materia social, en la medida que se llevan a cabo acciones que favorecen a dichas clases. Sin embargo, el carácter de estas acciones no es el mismo que antes. Estas adquieren un carácter selectivo, por lo que es posible calificarlas como reformas sociales dosificadas , que se constituyen en una característica de esta nueva etapa del Estado social, que mediante un amplio y prolongado proceso de corporativización, integra hacia su interior, funcionalmente, al movimiento obrero y campesino con el fin, precisamente de implementar esta forma distinta de legitimación De acuerdo con Brachet-Márquez , esta situación, de hecho, aparece desde 1945, a través de las barreras institucionales que el gobierno impone para obstaculizar la acción política directa de los sindicatos, concretamente con: la transformación del PRM en PRI, con la imposición de un líder de la CTM completamente comprometido y manipulado por el gobierno (Fidel Velásquez) y con la creación de la Confederación Nacional de Organizaciones Populares (CNOP) Esto traerá como resultado una estructura estatal más coercitiva que antes (por ejemplo, como la existente durante el Cardenismo)

Esta nueva circunstancia permite cambiar la forma en que se establecen las concesiones hacia las clases populares, pues al quedar éstas “desautorizadas” para luchar por ellas, deberán aceptar la forma y la extensión que el Estado les determine a dichas concesiones, lo cual contrasta con las formas de legitimación precedentes como la del gobierno Cardenista durante el cual, la lucha de clases fue prácticamente legalizada, como medio para darle extensión y contenido a las reformas sociales.

De este modo, las reglas que regulan los acuerdos básicos para mantener las condiciones de desigualdad en el país, se están reformulando a favor de las clases propietarias, en el marco de un movimiento social cada vez más controlado y mediatizado por el Estado, gracias a su labor ideológica y de acción social y política. Pero, también gracias al mejoramiento material de sectores específicos de las clases populares que se beneficiaron con acciones concretas como la creación del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en 1943, cuya cobertura de servicios médicos pasó de 4.2% del total de trabajadores sindicalizados, en el año de su creación, a un 20% en 1950. Favoreciendo, principalmente a los sindicatos más grandes y más combativos .

Este tipo de acciones va a permitir que, a pesar de sus limitaciones, la política social que se implementa, cumpla con sus fines de legitimación y de armonización social y de mecanismo impulsor de la acumulación de capital. En tanto que, su utilidad, entendida como mecanismo generador de justicia e igualdad, disminuirá en contraste con que lo que había sucedido hasta antes de la década de los cincuentas.

Desde luego, parece contradictorio que pudiera darse un proceso de legitimación y de armonización social sin mejorar los niveles de justicia e igualdad. Sin embargo, al respecto, hay que considerar dos aspectos. Primero la armonía social que se logra es relativa. Es decir, habrá descontento en ciertos grupos de las clases populares que generan una importante agitación social, que si bien amenaza al Estado, no pone en riesgo la paz social. Segundo, estos conflictos tienen que ver más con el autoritarismo y la intolerancia del gobierno frente a las demandas sociales y los conflictos derivados de ello. Los más fuertes, relacionados o amplificados por la falta de democracia y corrupción al interior de las organizaciones sindicales (propiciada por el propio Estado) lo cual genera profundo descontento.

Efectivamente, sobre todo a partir de la segunda mitad de los cuarentas, el Estado social, ha adquirido profundos rasgos de autoritarismo y antidemocracia. Sin embargo, mantendrá su legitimidad, a pesar de no mejorar los niveles de justicia y equidad, gracias al carácter selectivo de las reformas sociales, que al impactar de manera diferenciada a las distintas fracciones de la clase popular, generan ese efecto. Porque la eficiencia de las reformas sociales, radica en el efecto que tienen sobre los grupos sociales mejor organizadas y con mayor capacidad para amenazar al Estado o cuestionar su legitimidad y no en su capacidad para revertir, de manera generalizada, la injusticia o iniquidad sociales. Los grupos sociales no organizados, fragmentados, o eliminadas por la fuerza, no son ni socios ni opositores del Pacto de Dominación. Por ello, aunque no lleguen a beneficiarse de las reformas, e independientemente de su tamaño, no tienen capacidad para convertirse en interlocutores del Estado y mucho menos podrán reclamar abiertamente, la extensión de las reformas sociales o el incumplimiento gubernamental de los términos del Pacto. De este modo, el Estado social, si bien autoritario y antidemocrático, va a llevar a cabo el proyecto nacional consensuado en el Pacto de Dominación de origen, en el que se han incluido objetivos de las clases populares. Impone y guía dicho proyecto limitando el poder de las masas, incluso mediante la represión física. A pesar de ello, siempre hay un avance en materia de reformas sociales para lo cual somete y compromete también, el apoyo de las clases propietarias, en la medida en que había ganado autonomía respecto a las mismas.

Aquí es importante recordar que si bien los compromisos entre el Estado y las clases sociales están establecidos en el Pacto, su cumplimiento y extensión dependen de la capacidad que éstas puedan tener y desarrollar, para oponerse al Estado como fuerza independiente. Es decir depende de su capacidad de negociación, interlocución, presión e influencia sobre el Estado.

En el caso de las clases populares, la falta de autonomía de sus organizaciones como fuerza social, producto de su corporativización, posibilitó una debilidad temporal, que retardó la elaboración, el planteamiento y el cumplimiento de sus demandas. Y el Estado utiliza esta falta de autonomía y debilidad para controlar la extensión del bienestar social. Se puede decir, entonces, que una vez establecidos los términos del Pacto, su existencia y extensión estarán dados por la fuerza social de las clases, grupos y fracciones de clase que lo constituyen, su grado de autonomía respecto al Estado y el grado de autonomía del Estado con respecto a ellas. Este Estado social autoritario ejercerá su poder mediante el control corporativo de sindicatos y organizaciones populares ligadas orgánicamente al partido oficial. Mediante este mecanismo se legitima verticalmente la acción autoritaria del Estado. Al mismo tiempo, a través de él, también se construyen y validan las reformas sociales. Por lo menos así sucede desde 1954 y hasta 1970, período en que se consolida el control corporativo y los efectos de las reformas sociales del período anterior y se concretan otras que generan consenso y legitimidad. De este modo queda garantizada la vigencia del proyecto nacional y del Pacto de Dominación, que en todo caso, sólo se verá amenazado por el descontento que genera el carácter autoritario del Estado, pero no por abandonar su carácter social. Tal es el caso del movimiento contra la antidemocracia y la corrupción sindical de 1958-59, el movimiento ferrocarrilero, el de los médicos en 1965 y el movimiento estudiantil de 1968.

Con respecto a estos movimientos sociales es importante decir que los tanto el de los ferrocarrileros como el de los médicos se iniciaron por causas económicas que fueron resueltas rápidamente por el Estado, pero se mezclaron con demandas políticas. Éstas le dieron mayor profundidad y trascendencia al movimiento, pero ahí el Estado no les dio una respuesta satisfactoria. Accedió a resolver las demandas económicas de los ferrocarrileros y a los médicos no se les volvió a retirar el aguinaldo. Pero no transigió en las demandas políticas. En el caso de los primeros, no permitió que los disidentes tomaran el control del sindicato, reprimió el movimiento con la fuerza pública, a los líderes los puso en la cárcel y despidió a todos los huelguistas . Con los médicos también uso la fuerza policíaca y los condicionó a afiliarse a las organizaciones populares del PRI para canalizar sus demandas. La gran agitación causada por el movimiento ferrocarrilero y los sindicatos que le antecedieron en la década de los cincuentas, maestros y telegrafistas en 1956, electricistas en 1956 y 1957, demostró la disposición del Estado a la concesión económica y a la profundización de las reformas sociales , pero no a reducir su poder corporativo sobre las clases populares y las organizaciones sindicales, mediante las cuales mantenía el poder político, controlaba y limitaba la extensión de las reformas sociales y garantizaba su legitimidad.

Por otra parte y en el mismo sentido, el movimiento del ´68 no tuvo causas económicas. Por el contrario es el caso mas claro de una movilización social en contra del autoritarismo del gobierno. Como movimiento de protesta carece en lo absoluto de reclamos de índole social que permitan identificarlo como una muestra del descontento por la falta de reformas sociales y, mucho menos, como un símbolo de las contradicciones del proyecto nacional o del Pacto de Dominación. De hecho, la protesta no tiene como origen un conflicto de clase que involucre la lucha entre el trabajo y el capital. Los obreros y los campesinos, sobre todo los organizados, nunca apoyaron a los estudiantes o trataron de utilizar el movimiento estudiantil para unirle su protesta. Se trata, pues, de un movimiento que se origina y sustenta en clases que económicamente se habían beneficiado por el desarrollo económico del país y por las reformas sociales (las llamadas clases medias: estudiantes, profesores y padres de familia no proletarios ni campesinos) Clases que no representaban, ni por su origen, ni por sus demandas a quienes habían sido excluidos de los beneficios del desarrollo. El movimiento estudiantil no llamaba la atención sobre la desigualdad o la injusticia social sino que se proclamaba en contra de los rasgos autoritarios del gobierno.

Todo esto es posible considerarlo como una prueba de la suficiencia del Estado para generar consenso sobre su contenido y actuación. Y prueba la coherencia del proyecto nacional con el pacto, que no se cuestiona en el ámbito social y garantiza su existencia.


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