BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

GASTO PÚBLICO Y SECTOR PARAESTATAL EN MÉXICO

Hilario Barcelata Chávez




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CONCLUSIONES

El Estado es la expresión política de una lucha entre fuerzas sociales, pero también, de los consensos a los que necesariamente llegan éstas, como resultado de la necesidad de resolver el permanente conflicto derivado de sus contrapuestos proyectos político-económicos y como única posibilidad de alcanzar sus objetivos. Este conflicto se resuelve parcial y temporalmente mediante acuerdos que implican la renuncia de los involucrados a alcanzar la totalidad de sus objetivos o el grado máximo en que los buscan, a cambio de obtener la posibilidad de lograrlos en alguna medida, pero siempre buscando maximizar sus intereses. De ese modo se construye un proyecto nacional común para todas las fuerzas en conflicto, constituido por la identificación de aquellos objetivos que les son comunes a esas fuerzas y por los acuerdos a los que llegan en aquellos aspectos en los que existen desacuerdos o franca contradicción. Esto define y caracteriza la naturaleza y el contenido del Estado, pero no de manera definitiva, puesto que el conflicto entre las fuerzas sociales es dinámico. En primer lugar porque ninguna clase o grupo social renuncia definitivamente a todos sus intereses, tan sólo pospone la posibilidad de satisfacerlos. Y en segundo lugar porque como resultado de la participación de dichas fuerzas en el ámbito económico y político, su situación se altera, se transforma, se fortalece o debilita frente a las demás y esto le permite renegociar su posición y sus objetivos, provocando cambios en el proyecto nacional y en la conducta del Estado, esto es, en sus políticas. Es decir, que el Estado es la expresión de un permanente conflicto entre las fuerzas sociales que lo conforman, conflicto que se desarrolla, se amplía o se reduce y adquiere, con el tiempo, características diferenciadas, lo que provoca esos cambios en su contenido y naturaleza.

El Estado entonces, es producto de un Pacto entre estas fuerzas. Sin embargo, es un pacto de donde se deriva una posición especifica para cada clase o grupo involucrado, es un pacto que define y asigna a cada uno de ellos un lugar dentro del Estado. Por medio de este pacto se decide quien gobierna y quien es gobernado, quien manda y quien se subordina, en la medida que las fuerzas que se enfrentan no tienen un poder igual y el pacto desequilibra dicho poder. Se trata, entonces, de un Pacto de Dominación Social, por medio del cual una clase o grupo social adquiere el control del Estado acotado por los límites que le impone el conflicto y los necesarios acuerdos políticos para poder llevar a cabo el proyecto nacional y, por medio de éste, la consecución de sus propios objetivos.

En México, los gobiernos posrevolucionarios definieron una estrategia de desarrollo fundamentada en la participación activa del Estado en la economía, que aparece como resultado de este Pacto de dominación social, de las condiciones de atraso económico que vivía el país en el período inmediato posterior al fin de la revolución de 1910, pero también, como resultado de las fórmulas teóricas prevalecientes: el keynesiano, la nueva perspectiva social de las finanzas públicas, y, en general, la renuncia al liberalismo clásico.

Esta estrategia, partía de la consideración de que la economía por sí misma era incapaz de generar crecimiento económico y atender las demandas de justicia social. Por tanto, para alcanzar los fines sociales, las fuerzas en pugna resuelven a favor de un Estado interventor que se convierta en el motor del desarrollo nacional. Se conforma, entonces, un Estado social, cuya base de sustento es el reconocimiento de la lucha de clases y cuya fuerza radica en su capacidad para convertirse en un Estado reformista capaz de administrar y asignar los recursos para la conducir el desarrollo capitalista. Porque el capitalismo sólo puede constituir plenamente su rostro social, si el Estado tiene esa capacidad económica y poder de decisión.

El Estado mexicano se convierte, pues, en un Estado social y se expresa en un fuerte intervencionismo económico, aunque, en el largo plazo será más económico que social, a juzgar por la forma en que se ejerció el gasto público, en el sentido de la preeminencia de objetivos económicos que se materializaron en una proporción cada vez mayor de gasto económico, muy por encima del gasto social. Pero también por la forma dosificada que adquirieron las reformas sociales en los gobiernos posteriores al cardenismo, lo que evidencia las limitaciones al desarrollo del aspecto social del Estado mexicano. De modo que es posible afirmar que las tareas de acumulación, subordinan a las tareas de legitimación, lo cual se expresa en la prevalescencia del carácter económico del Estado, que se impone por encima del carácter social.

Esto fue posible en la medida que el Estado mexicano, se constituye en un Estado autoritario para poder compatibilizar la necesidad de impulsar la acumulación de capital, con el conjunto de reformas sociales que, por otro lado, condicionaban dicho impulso. Y esto es posible gracias a la mediatización y subordinación política que ejercía y operaba el Estado sobre las organizaciones sociales, mediante el control organizacional y jurídico sobre éstas, a través del cual se llevaban a cabo las reformas sociales. Esta circunstancia expresa un predominio de los objetivos de las clases propietarias dentro del proyecto político y, en el largo plazo, permitió la consolidación del poder de éstas frente al Estado, lo que permite identificar a la clase propietaria como clase dominante.

La estrategia de intervención económica activa que caracteriza al Estado social, se concreta en un manejo de las finanzas públicas como instrumento para:

a) la conducción, apoyo y estímulo de la actividad económica y

b) resolver los grandes rezagos sociales ya existentes y aquellos generados por la propia dinámica del desarrollo capitalista.

Esto fue posible gracias al abandono de la antigua concepción liberal de las finanzas públicas equilibradas, útiles como mecanismo de estabilización exclusivamente, en un momento en que el mundo vive la decepción de los presupuestos equilibrados y de la libertad económica, que se entienden como causas de la crisis de los años treinta.

A partir del gobierno de Lázaro Cárdenas, las finanzas públicas son utilizadas para crecer y no para estabilizar. Para consolidar objetivos de orden económico, social y político, creando, nuevas fuentes de financiamiento para el desarrollo del país, que sustituyen a las tradicionales. Cárdenas establece un abierto rechazó al antiguo concepto de Estado administrativo y es propiamente con él, con quien se marca el cambio decisivo hacia un Estado Social e intervencionista que permitirá la concreción de los objetivos revolucionarios, sobre todo en materia de reforma social

Un factor fundamental que guiaba ésta estrategia, era la aceptación del déficit presupuestal, como fórmula para alcanzar los objetivos del Estado. Déficit que, en lo particular se deriva de una forma nueva de medir la rentabilidad de los recursos públicos en términos sociales y de desarrollo y no estrictamente en términos económico-financieros. Así, los déficits presupuestales se van a convertir en un elemento de carácter cotidiano, social e institucionalmente aceptables.

El cambio en la concepción de las finanzas públicas, requirió la reestructuración de las fuentes de financiamiento del gasto público. Para ello hubo necesidad, también, de modificar la concepción acerca de la política monetaria y crediticia inclinada fuertemente a la ortodoxia de la tarea reguladora del banco central. El gobierno Cardenista inauguró el mecanismo de financiamiento de los déficits presupuestales, de manera muy considerable, con fondos del Banco de México, a través de la emisión de moneda nueva primordialmente.

De éste modo, se dio un cambio conceptual en la política monetaria y el Banco de México se transformó, de una institución exclusivamente reguladora, a una institución promotora del desarrollo económico.

Este nuevo sistema bancario realizó todo un extenso programa de transformaciones socioeconómicas respaldado por el Banco de México, que se encargó de proveer los recursos necesarios a los bancos, en virtud de que la ley permitía a las instituciones oficiales de crédito ser parte integrante del banco central y recibir de él ayuda financiera.

Otro elemento sustancial de esta nueva estrategia es la creación de una amplia red de empresas paraestatales, cuya existencia se explica por la necesidad de impulsar el desarrollo de actividades no atendidas por los particulares, como mecanismo de apoyo a las empresas privadas y como fuente permanente de ingresos para el Estado. De hecho el fortalecimiento y consolidación del sector paraestatal, constituiría la piedra angular para el desarrollo nacional, ya que mediante esta red de empresas y una política fiscal expansionista, el Estado pudo promover el crecimiento económico sobre la base de un profundo proceso de desarrollo industrial que propició el crecimiento económico mediante una transformación estructural y una modernización de la planta productiva nacional, lo cual permitió la consolidación del capitalismo en México.

Así, se puede afirmar que el Estado, al hacerse cargo, prácticamente, de dirigir los procesos económicos, logra imponerle una dinámica distinta al desarrollo económico nacional. No sólo en el sentido de la velocidad del crecimiento sino, particularmente en la forma en que se llevan a cabo las actividades económicas. Es decir, posibilita la reformulación de las bases del crecimiento económico, volviéndolo menos dependiente de la economía mundial y más dependiente de las inversiones públicas y privadas nacionales.

En el mismo sentido el Estado impulsó la creación de instituciones dedicadas al financiamiento de las actividades productivas y la refuncionalización de las ya existentes.

La expansión del cada vez más vigoroso sector paraestatal, estuvo sostenida, en los primeros años, primordialmente por recursos propios, es decir, su financiamiento se llevaba a cabo mediante los ingresos que recibía, derivados de las actividades que realizaba. Poco a poco esa situación irá cambiando ya que se incrementa el financiamiento por la vía de los recursos presupuestales que le otorga el gobierno federal, en tanto que, también, se incrementa el uso del financiamiento externo e interno. Este cambio en la composición de las fuentes del financiamiento se explica por la rápida expansión de las empresas ya existentes y la velocidad con que nuevas empresas y organismos iban siendo incorporados al sistema productivo. Esto, sin duda, representó un volumen tan elevado de recursos que los ingresos propios ya no fueron suficientes para el financiamiento. Al mismo tiempo, hay que considerar que la mayor parte de estas empresas y organismos empezaron a operar bajo criterios de rentabilidad distintos a los de una empresa privada, es decir, guiados por el impacto que pudieran generar en el resto de los agentes económicos y no orientados a la maximización de las ganancias monetarias. De modo que su rentabilidad debía medirse por la dinámica económica que pudieran generar en el ámbito sectorial o nacional.

En la búsqueda de tales fines, jugó un papel primordial la política de precios y tarifas que el Estado impuso a las empresas y organismos públicos. Esta política se constituyó en un mecanismo de transferencias de recursos públicos al sector privado, con el fin de acelerar los procesos de acumulación de capital. De este modo, se ofrecían productos y servicios a precios subsidiados para abaratar los costos de las empresas privadas a las que vendían, lo que afectaba, directamente, la posibilidad de hacer autofinanciables las entidades paraestatales, es decir, las dejaba impedidas para financiar sus operaciones con recursos propios. Por lo menos ese fue el caso de las tres empresas más importantes y las de mayor requerimiento de financiamiento en este período: PEMEX, CFE y Ferrocarriles Nacionales.

En la construcción del nuevo esquema de desarrollo destacan períodos diferenciados por características esenciales que van evolucionando. Primero, de 1910 a 1917. Es la etapa de la revolución política. En materia económica, social y financiera la actividad del Estado se diferencia muy poco de lo realizado por el Estado porfirista. No hay abandono del Estado administrativo ni reformas sociales profundas. El segundo período, va de 1917 a 1934. Es la etapa de la institucionalización de la revolución. Aunque el discurso gubernamental habla del apoyo a las masas y la nueva fuerza del Estado, en la práctica se mantiene en mismo concepto de Estado. Los cambios existentes se refieren a reformas administrativas y económicas para mejorar el funcionamiento económico. Siguen pendientes las reformas sociales.

El tercer período, va de 1934 a 1940. Es la plena construcción y vigencia del Estado social que significa la adopción en la práctica de los principios revolucionarios y, por tanto, la reformulación de las tareas estatales y el rompimiento con los enfoques liberales que permiten avanzar en la reforma social y proponer para ello, un nuevo enfoque de las finanzas públicas. El cuarto subperíodo, va de 1940 a 1954. El Estado refuerza su intervención en lo económico para impulsar los procesos de acumulación, con un énfasis muy marcado en el apoyo al desarrollo industrial. Para ello se sigue utilizando, la política fiscal expansiva, que se basa en la misma concepción no liberal de las finanzas públicas. Sin embargo, se observa un cambio en cuanto a la orientación del gasto público, ya que el gasto social reduce su participación en el gasto total y es notorio un reflujo de las reformas sociales expresado en el formato dosificado que adquieren y que va acompañado de la agudización de la lucha de clases en el marco del Estado social y de un considerable deterioro del bienestar de las masas no integradas a sindicatos u organizaciones institucionalizadas.

La derrota electoral de las fuerzas de la derecha conservadora y radical expresa la imposibilidad de volver a las concepciones superadas del liberalismo pre-revolucionario y de la decisión de no abandonar la línea de acción del Estado interventor, pero, también, del Estado autoritario y antidemocrático. Por otra parte, el proyecto revolucionario va a moderarse, partir de 1946, con la llegada de Miguel Alemán a la Presidencia de la República, cuyo proyecto económico, sin dejar de apoyarse en el Estado social y sin dejar de reconocer las reivindicaciones sociales, sustituye la política redistribucionista por una productivista. Este importante viraje en el proyecto revolucionario dentro de los márgenes del mismo Estado social y del Pacto de Dominación debe entenderse, a mi juicio como resultado de, los siguientes factores:

• La corporativización que sufrió el movimiento obrero y campesino a través del control institucional de sus organizaciones que sirvieron, también para encausar las reformas sociales selectivas.

• El fortalecimiento de nuevas clases y fracciones de clase ligadas a la industrialización que adquirieron fuerza dentro y frente al Estado. Tal es el caso de la gran burguesía financiera e industrial y los grupos comerciales, así como los nuevos empresarios agrícolas. De igual modo otros grupos sociales que promovían proyectos distintos al revolucionario, algunos promoviendo claras propuestas contra-revolucionarias.

Así, entonces, la hegemonía de la clase dominante ya no se siguió sosteniendo, en un proceso de concesiones generalizadas y requirió de otros medios tales como: el corporativismo obrero y campesino; la represión sindical; la reforma social selectiva; y el mantenimiento del discurso ideológico de la revolución. Por lo anterior, es importante considerar que se observa una línea de acción estatal diferenciada y se podría pensar, por momentos, que contradictoria. En realidad, se sostiene a lo largo del trabajo que los vaivenes de la política del Estado social, la mayor o menor presencia de reformas sociales o el énfasis en el aspecto de la intervención económica, tienen que ver con la naturaleza de la lucha de clases y el hecho de que el Estado no resuelve el conflicto social de modo definitivo, sino que va creando acuerdos parciales y temporales en función a las condiciones económicas y políticas del momento, dado que la base sobre la que se dan los acuerdos y el consenso, a veces forzado, está cambiando permanentemente. Pero los acuerdos y los cambios se dan dentro del marco del Estado Social y de un Pacto de Dominación que no se cuestiona.

Durante esta etapa, en que se consolida la participación del Estado en la actividad productiva, éste desempeña, el papel de proveedor de insumos subsidiados desde sus empresas públicas y de controlador de precios y mecanismos de comercialización para asegurar el abasto al mercado interno. De este modo, cumplirá tareas de agente de la acumulación de capital que cobran una preeminencia sobre las tareas de legitimación. De hecho a partir de este momento se vuelve mucho más notoria una doble contradicción al interior del Estado social:

a) Primero, porque, aunque su fundamento sigue siendo el mismo Pacto de Dominación que le dio vida, no implementa una política económica que promueva amplias políticas de bienestar social, mientras que el programa económico adoptado profundiza la iniquidad en la distribución del ingreso y la riqueza.

b) Segundo, porque existe la necesidad de legitimación del Estado para garantizar la sobrevivencia del sistema y ello se logra con las reformas sociales.

Lo que sucede es que, durante esta etapa se alteran los equilibrios de poder existentes entre clases, fracciones y grupos sociales, que, respondiendo a nuevas expectativas, buscan crear nuevos acuerdos dentro del marco del Pacto de Dominación o modificar a su favor los ya existentes. Esta alteración se aprecia en el contenido de las decisiones gubernamentales. En la práctica y en el discurso, sin embargo, la acción estatal parece seguir respondiendo a las necesidades de las clases populares en materia social, en la medida que se llevan a cabo acciones que favorecen a dichas clases. Sin embargo, el carácter de estas acciones no es el mismo que antes. Estas adquieren un carácter selectivo, por lo que se consideran como reformas sociales dosificadas, características de una nueva etapa del Estado social, que mediante un amplio y prolongado proceso de corporativización, integra hacia su interior, funcionalmente, al movimiento obrero y campesino con el fin, precisamente de implementar esta forma distinta de legitimación.

Esto traerá como resultado una estructura estatal más coercitiva que antes, lo cual permite cambiar la forma en que se establecen las concesiones hacia las clases populares, pues al quedar éstas “desautorizadas” para luchar por ellas, deben aceptar la forma y la extensión que el Estado les determine a dichas concesiones, lo cual contrasta con la forma de legitimación precedente del gobierno Cardenista, durante el cual, la lucha de clases fue prácticamente legalizada, como medio para darle extensión y contenido a las reformas sociales. De éste modo, las reglas que regulan los acuerdos básicos para mantener las condiciones de desigualdad en el país, se están reformulando a favor de las clases propietarias, en el marco de un movimiento social cada vez más controlado y mediatizado por el Estado, gracias a su labor ideológica y de acción social y política. Pero, también gracias al mejoramiento material de sectores específicos de las clases populares que se beneficiaron con acciones concretas que favorecían, principalmente a los sindicatos más grandes y más combativos. Este tipo de acciones va a permitir que, a pesar de sus limitaciones, la política social que se implementa, cumpla con sus fines de legitimación y de armonización social y de mecanismo impulsor de la acumulación de capital. En tanto que, su utilidad, entendida como mecanismo generador de justicia e igualdad, disminuye en contraste con que lo que había sucedido hasta antes de la década de los cincuentas.

Desde luego, parece contradictorio que pudiera darse un proceso de legitimación y de armonización social sin mejorar los niveles de justicia e igualdad. Sin embargo, al respecto, hay que considerar dos aspectos.

a) Primero la armonía social que se logra es relativa. Es decir, habrá descontento en ciertos grupos de las clases populares que generan una importante agitación social, que sin embargo, si bien amenaza al Estado, no pone en riesgo la paz social.

b) Segundo, estos conflictos tienen que ver más con el autoritarismo y la intolerancia del gobierno frente a las demandas sociales y los conflictos derivados de ello. Los más fuertes, relacionados o amplificados por la falta de democracia y corrupción al interior de las organizaciones sindicales (propiciada por el propio Estado), lo cual genera profundo descontento.

Particularmente a partir de la segunda mitad de los cuarentas, el Estado social, adquiere profundos rasgos de autoritarismo y antidemocracia. Sin embargo, mantendrá su legitimidad, a pesar de no mejorar los niveles de justicia y equidad, gracias al carácter selectivo de las reformas sociales, que al impactar de manera diferenciada a las distintas fracciones de la clase popular, generan ese efecto. Porque la eficiencia de las reformas sociales, radica en el efecto que tienen sobre los grupos sociales mejor organizadas y con mayor capacidad para amenazar al Estado o cuestionar su legitimidad y no en su capacidad para revertir, de manera generalizada, la injusticia o iniquidad sociales. Las fracciones no organizadas, fragmentadas, o eliminadas por la fuerza, no son ni socios ni opositores del Pacto de Dominación. Por ello, aunque no lleguen a beneficiarse de las reformas, e independientemente de su tamaño, no tienen capacidad para convertirse en interlocutores del Estado y mucho menos podrán reclamar abiertamente, la extensión de las reformas o el incumplimiento gubernamental a los términos del Pacto.

En el caso de las clases populares, la falta de autonomía de sus organizaciones en tanto fuerza social, producto de su corporativización, posibilitó una debilidad temporal, que retardó la elaboración, el planteamiento y el cumplimiento de sus demandas. Y el Estado utilizó esta falta de autonomía y debilidad para controlar la extensión del bienestar social. Podemos decir, entonces, que, una vez establecidos los términos del Pacto, su existencia y extensión estarán dadas por la fuerza de las clases, grupos y fracciones de clase que lo constituyen, su grado de autonomía respecto al Estado y el grado de autonomía del Estado con respecto a ellas.

En el período 1954-1970, como parte de la estrategia seguida por el Estado en materia económica para estabilizar los precios, la política fiscal se orientó a controlar el crecimiento del gasto, haciéndolo compatible con los niveles de ingresos públicos, con el fin inmediato de reducir el déficit presupuestal que cada vez se ampliaba más. De igual modo, cambia la fuente de financiamiento para la expansión del gasto sustituyendo la emisión monetaria por deuda. Es decir, la estrategia de financiamiento del gasto público elimina el uso del crédito directo con el banco central, para restringir el crecimiento de la base monetaria y, en cambio, recurre al financiamiento mediante recursos del sistema bancario comercial. Esto operó a través de la venta de bonos del gobierno y el incremento del encaje legal. Sin embargo, estos mecanismos fueron insuficientes, por lo que se acompañaron de endeudamiento externo, principalmente para financiar proyectos de inversión pública.

Esta política de gasto fue complementada por medidas de tipo administrativo con el fin de apoyar en la tarea del control inflacionario. Del mismo modo, se crearon más dependencias públicas con el fin de dar mayor coherencia y fluidez a la ejecución presupuestaria y modernizar el manejo de las finanzas públicas, cuestión necesaria debido al tamaño que había alcanzado el gasto público y el crecimiento que experimentaron las responsabilidades y el tamaño del Estado, en respuesta a la cada vez más compleja realidad económica.

Un aspecto relevante de este momento histórico es el control de la extensión de las reformas sociales por parte del Estado, mediante su aplicación de manera selectiva, lo cual evitó su generalización a todos los grupos sociales. Esto fue así, debido a

a) las propias limitaciones del gasto público que impedían el crecimiento del gasto social,

b) la reducida capacidad de las clases populares para negociar con el Estado o imponer por la fuerza la ampliación de las reformas

c) el amplio margen de control que el Estado tenía para limitar las demandas populares.

De este modo se pudo controlar el volumen de los recursos destinados al bienestar social respondiendo a la necesidad de restringir el gasto público y, en su momento, redirigir más recursos hacia el gasto económico. Esto permitió financiar el crecimiento económico sin costos inflacionarios y sin atentar contra la legitimidad del Estado.

El menor crecimiento del gasto público durante el período también se reflejó en una desatención a las actividades agrícolas, no sólo debido a la menor capacidad financiera del Estado, sino también debido a un menor interés estatal por apoyar la economía ejidal y la pequeña propiedad, sectores sobre los cuales giraba la actividad agropecuaria nacional y en las que se había concentrado la mayor parte del apoyo al campo en el pasado, el cual era fuente de legitimidad para el Estado. Sin embargo, los recursos que se destinaban al fomento agropecuario directo y también aquellos dedicados a la creación de obras de riego, pudieron reducirse sin que se produjeran estallidos sociales, debido a que se mantuvieron otros mecanismos de mayor capacidad de legitimación como el reparto agrario, a pesar de que cada vez se repartían menos tierras y de menor calidad, lo que le restaba al reparto, eficiencia como instrumento de bienestar social. De igual modo operó el control del Estado sobre las organizaciones campesinas cuya corporativización y control de sus líderes (con puestos políticos u otras prebendas) permitió la mediatización de sus luchas y objetivos, las cuales sólo eran legítimas en el marco del Partido del gobierno. Es decir, la extensión de la reforma social en el campo, que incluía apoyo a la producción, comercialización y consumo, fue limitada por el Estado mediante fuertes reducciones presupuestales, sin alterar de la armonía social pero a costa del deterioro de las actividades rurales y en buena medida del bienestar de los campesinos.

Por otra parte la expansión de las actividades productivas del Estado a través del sector paraestatal configuró dos campos de intervención estatal: el primero caracterizado por una participación directa y exclusiva, como en el caso de la minería, petróleo, petroquímica y electricidad. Y el segundo con una participación principalmente de regulación y apoyo a empresarios privados en las actividades manufactureras. Esta expansión dejó claramente delineada su política industrial definiendo su papel básico de proveedor de bienes e insumos de bajo costo al resto de la industria, a través de una política de precios para productos que consumían las empresas industriales privadas, lo que permitió que esos precios crecieran menos que la inflación con el consecuente beneficio para quienes los compraban. A la vez, esto sirvió de importante apoyo al proceso de substitución de importaciones, e impulso el progreso técnico. Aunque muchas empresas públicas aparecieron sin apegarse a una planificación y más bien obedeciendo a factores coyunturales de rescate para proteger el empleo, el abasto de productos o las cadenas productivas.

• La decisión del Estado de impulsar el desarrollo económico mediante un proceso de industrialización nacional propició la conformación de una estructura del sector paraestatal, con una marcada concentración de las empresas públicas en el sector industrial. Estructura que, aunque al interior se diversifica y amplia con un mayor énfasis en la industria no petrolera, en la que se crean empresas dedicadas a la producción de insumos estratégicos como petroquímica, siderurgia, química y combustibles.

• La conformación de esta estructura significó un cambio en cuanto a la forma en que había venido participando el Estado en la industria de la transformación por el énfasis puesto en las ramas relacionadas con la modernización industrial, tales como química, insumos intermedios, equipo mecánico y bienes de capital, que se perfilan como las de mayor dinamismo, mientras que pierden relevancia relativa las actividades tradicionales como alimentos y textiles.

• La estructura de la industria paraestatal se constituye por pocas empresas, pero muy poderosas ya que representan fuertes volúmenes de inversión y concentran una muy alta proporción de la producción, lo que le al Estado determinar el dinamismo económico de este el sector.

El papel que desempeña la industria paraestatal en la economía mexicana puede establecerse al observar su claro predominio en la producción de bienes intermedios e insumos. Es notorio que los bienes intermedios petroleros son los de mayor significación pues representan la mitad del total de la contribución estatal a la industria, mientras que los no petroleros, tiene una participación que tiende a disminuir, a pesar de lo cual, sigue siendo mayor que la de los bienes de consumo final y duradero, los cuales constituyen el grupo de menor contribución en el total de la industria estatal.

De acuerdo a la importancia que el producto de la industria paraestatal representaba en cada clase industrial en la que participaba el Estado y de acuerdo a la relevancia que representaba cada una de éstas en el total de la producción de la industria paraestatal, es posible observar la existencia de un Núcleo de la industria paraestatal, constituido por las actividades industriales que tenían un mayor peso en el producto total de la industrial paraestatal y cuya presencia era, al mismo tiempo, muy elevada considerada en el ámbito de la industria nacional. Dentro de este núcleo existen doce clases industriales, las cuales generaban tres cuartos del total de la producción industrial paraestatal. En dos de las doce clases industriales la participación estatal era del cien por ciento. En tres, su participación era mayor al ochenta por ciento y en una era del 57%. En otras tres clases, su participación era superior al 40%. Y sólo en las 3 restantes su participación fue menor al 40%. Este núcleo industrial paraestatal constituyó realmente el instrumento mediante el cual el Estado lleva a cabo la intervención económica productiva para impulsar el desarrollo industrial y el de la economía en su conjunto.

Asimismo he encontrado lo que llamo el subnúcleo industrial del núcleo industrial paraestatal constituido por dos clases industriales en las cuales, se concentraba el 79% de la producción total del núcleo y el 65% del total de la industria paraestatal. El cual va a evolucionar en el tiempo de manera que aunque estas clases industriales se mantienen como el principal renglón productivo, su participación se reduce en el total industrial paraestatal y en el total del núcleo, porque otros productos adquieren más importancia como la petroquímica básica, los automóviles, autobuses y camiones y la laminación secundaria. En total estas cuatro clases industriales concentran tres cuartas partes de la producción del núcleo y más de la mitad del total de la producción industrial paraestatal. Por lo anterior podemos decir que el subnúcleo del núcleo está representado a lo largo del tiempo por el mismo volumen de producción (78% del núcleo y 65% del total) aunque se diversifica dando entrada a otros productos más.

La importancia del subnúcleo resulta más grande cuando se observa el peso que las clases industriales que lo componen tienen en la producción nacional. Así, la producción de gasolinas y aceites pesados en manos del Estado representa el total de la producción nacional, lo cual permite afirmar que esta clase industrial es la más importante no sólo a nivel del núcleo sino en el ámbito de toda la industria estatal y de toda la actividad económica del Estado. Estos datos expresan la influencia que el Estado ejerce sobre la producción industrial la cual está en función de la magnitud del valor de su producto en términos absolutos y de grado de monopolización de la producción, en términos relativos. Pero, aún mas, también está en función al tipo de producto en que se ejerce el control, por lo que es significativo que este fenómeno se dé en los bienes intermedios.

Las clases industriales que componen el núcleo, muestran un comportamiento muy dinámico en materia de producción, empleo y productividad, mismo que impulsa el crecimiento económico del país. Esta situación expresa la importancia que adquirió el núcleo en la producción industrial nacional, en el desarrollo de la industria mexicana y en su ritmo de crecimiento. Pero también su papel en el impulso al crecimiento económico de la economía en su conjunto, lo mismo que a su modernización

El fuerte impacto que produce la industria paraestatal en el sector industrial y en toda la economía mexicana se deriva, también, del tamaño que adquirieron las empresas paraestatales. La industria paraestatal estaba formada por establecimientos que ocupaban hasta 584 personasen promedio, en tanto que el tamaño de los establecimientos del resto de la industria mexicana era de 63 personas, es decir, establecimientos mucho más pequeños, lo que confirma la presencia monopólica del Estado en cada una de las clases industriales en las que participa y el grado de control sobre la producción que alcanza. Pero también, evidencia el grado de centralización y concentración estatal que se llega a ejercer, por este medio, en todo el sector industrial y en la economía nacional.

Del mismo modo la influencia del sector paraestatal en la economía está dada por el hecho de que las empresas estatales tenían una alta productividad, comparadas con las empresas privadas que participan en las mismas ramas industriales que ellas, puesto en pocas empresas se concentraba una gran parte del producto industrial nacional y monopolizaban ramas industriales enteras.

Por lo que hace al financiamiento del sector paraestatal se ha podido observar que el gasto del Estado en empresas públicas se concentró en aquellas que se ubicaban en los sectores industriales de mayor participación en la producción, es decir en el llamado núcleo y subnúcleo de la industria paraestatal. En este sentido, es notorio que la mayor parte de la inversión paraestatal se concentra en unas cuantas empresas y organismos descentralizados. Tan sólo siete entidades paraestatales llegaron a concentrar hasta el 85% del total de la inversión, cuyo agrupamiento he denominado el núcleo de la inversión paraestatal, y se define como el conjunto de entidades cuya participación en la inversión estatal total excede el 1%. Ha sido posible observar, sin embargo, que esa concentración de la inversión, es aún mayor si se consideran sólo las entidades con participación por arriba del 5% del total de la inversión. En ese caso se encontraron 4 entidades paraestatales las que concentraban el 79% del total de la inversión paraestatal: PEMEX, CFE, FNM, y Ferrocarril del Pacífico, que constituyen lo que aquí he definido como el subnúcleo de la inversión paraestatal.

Estos datos sobre concentración de la inversión y los anteriores referidos a la concentración de la producción industrial permiten observar una correspondencia entre los más altos niveles de inversión paraestatal y la mayor contribución a la producción. Esto significa que las empresas que más inversión concentraban, y que pertenecen al núcleo de la inversión paraestatal, también eran parte del núcleo de la industria paraestatal por su alta contribución a la producción. Puede advertirse entonces, que el esfuerzo productivo del Estado estuvo acompañado de un amplio apoyo en inversiones. Apoyo que, si bien en algunos casos no se reflejaba en una amplia contribución al producto industrial total del Estado, si representaba una amplia presencia de las empresas públicas en las áreas productivas en que se desempeñaba. Esta situación permite establecer muy claramente el papel que jugó, durante estos años, el Estado en la economía. Su preocupación central fue profundizar el proceso de sustitución de importaciones en la industria y para ello se convirtió en el principal agente para dinamizar el desarrollo industrial mediante una estrategia basada en la creación y ampliación de una base productiva que se encargó de abastecer el mercado con bienes intermedios necesarios a bajo costo. Al adoptar el papel de agente de acumulación, el Estado resolvió el problema de la expansión industrial por la vía de ofrecer bienes cuyo precio constituía un subsidio, una transferencia de recursos del Estado a las empresas privadas y por ende se convirtió en un instrumento para propiciar y acelerar la acumulación. Esto fue posible a través de un mecanismo que impedía que los precios de estos bienes crecieran al mismo ritmo que la inflación, lo que significó venderlos por debajo de su valor.

El gasto público tuvo una dinámica importante sobre la cual se basó la gran expansión económica del país. Como resultado de esta dinámica he señalado que se generaron dos fenómenos importantes en las finanzas del sector paraestatal.

a)El efecto desplazamiento financiero que se entiende como el incremento del volumen de los recursos destinados a uno o algunos organismos, lo que se lleva a cabo restándole recursos a los demás organismos, es decir, desplazando su participación.

b) El efecto concentración, que es resultado del efecto desplazamiento, debido a que el incremento en el volumen de recursos en esos pocos rubros y la disminución en la mayoría restante, propicia que dichos rubros puede tener una disposición mayoritaria recursos, muy superior a la de los demás.

Como resultado de estos dos efectos, dentro de las finanzas públicas del sector paraestatal he demostrado que se conforma un núcleo del gasto paraestatal constituido con aquellas empresas y organismos favorecidos por los efectos desplazamiento y concentración y que, debido a ello, obtienen la mayor parte de los recursos públicos de ese sector. Esto indica que la importancia de este sector radica en la solidez y capacidad financiera y productiva de algunas cuantas empresas y no necesariamente en su número. Por lo mismo, la dinámica del sector paraestatal depende mayoritariamente de ellas. Esto significa que el impulso que el Estado ofreció al proceso de acumulación de capital y al crecimiento económico, lo hizo gracias a la solidez de estas empresas, las cuales además tienen un carácter estratégico. Por ello la concentración de recursos en ellas es una necesidad y una exigencia del propio modelo de desarrollo.

Por lo anterior, es posible afirmar que la influencia del Estado en la dinámica económica, se entiende en términos del papel que juega cada entidad paraestatal en el proceso de acumulación de capital en general y el que realiza dentro de la rama de actividad particular en que se encuentra. Así como también, en términos de su participación en el volumen total de recursos del Estado.

La influencia del Estado, también se ha medido con relación al crecimiento que genera en cada actividad económica, lo cual, al tiempo que expresa su importancia como agente de acumulación, muestra su influencia diferenciada en cada actividad y permite evaluar el esfuerzo financiero en términos de resultados económicos. Aquí se ha demostrado la capacidad del gasto público en general y de las entidades paraestatales en particular, para generar crecimiento económico y propiciar un proceso de acumulación de capital.

Hacia la década de los setentas el Estado intentó replantear su papel en la economía, para responder a la necesidad de reforzar los mecanismos de acumulación de capital y resolver con ello los nuevos problemas a que se enfrentaba el país, pero también para responder a la necesidad de reconstituir el proceso de reformas sociales a favor de una masa cada vez mayor de no beneficiarios del crecimiento económico, derivada en parte de la aplicación de las políticas del desarrollo estabilizador y dada la grave erosión de su legitimidad. Su respuesta fue la profundización de una estrategia de desarrollo basada en la expansión de su intervencionismo, a través de la expansión y manipulación del gasto público y la reestructuración de su uso, así como mediante la creación de nuevas empresas públicas y organismos descentralizados que ampliaron la variedad de actividades en las que intervenía el Estado. Además de un conjunto de reformas al marco legal en que se sustentaba la su participación en la economía.

La profunda expansión del gasto público durante esta década, trajo como consecuencia una expansión sin precedente del déficit público. En buena medida, como resultado de la expansión del gasto del sector paraestatal, que es en donde se concentraba el mayor esfuerzo financiero del Estado. De hecho he demostrado que el sector paraestatal fue el principal factor de desequilibrio de las finanzas públicas, debido a que las transferencias del sector central al paraestatal, explicaban casi las tres cuartas partes del déficit de capital del sector público, lo cual, además, fue el factor de origen de la crisis fiscal del Estado. Aunque esto sólo sucede a partir de los años setentas, porque el déficit paraestatal no fue componente principal del déficit público en etapas anteriores.

El peso de las transferencias es importante dentro del gasto público y paraestatal debido a la deliberada política de precios y tarifas paraestatales mediante el cual operaba el subsidio a las empresas privadas y en general a toda la sociedad y con el cual se financiaban las fuertes erogaciones por pago de intereses derivadas de una política de deuda pública que sirvió para expandir la planta productiva paraestatal.

Se ha demostrado que las transferencias mostraron una orientación muy marcada hacia aquellas empresas y organismos públicos que constituían el núcleo del gasto del sector paraestatal, lo cual obedecía al papel estratégico que jugaban en la acumulación de capital y en la legitimación del Estado, lo que las hacía las de mayores necesidades financieras, como es el caso de PEMEX, CFE, C de L. y F., Conasupo, FFNN y dos de servicios sociales, IMSS e ISSTE, las cuales llegaron a concentrar mas del noventa por ciento del total de transferencias.

En la medida que las necesidades financieras de estas entidades fueron resultado de su política de subsidios y de endeudamiento, mediante las cuales, a su vez, transfirieron riqueza a sectores productivos y grupos sociales, y dado el hecho de que, además, son las que a lo largo de toda la etapa del intervencionismo estatal, concentraron la mayor proporción del gasto público, contribuyeron de manera mas importante al producto nacional, y monopolizaron su ámbito de actividad económico, se puede afirmar que:

a) Estas entidades constituyeron la base del proceso de acumulación de capital y legitimación, pues son las que más riqueza transfirieron a la sociedad.

b) El déficit paraestatal, el déficit público y la crisis fiscal del Estado misma, son resultado de este amplísimo proceso de transferencia de riqueza que se requirió para impulsar el crecimiento económico apoyando a las empresas privadas y financiar las reformas sociales selectivas.

c) La necesidad de un volumen creciente de recursos del sector paraestatal se derivó, en una alta proporción, de los compromisos crediticios contraídos, los cuales, a su vez, crecieron como resultado de su necesidad de aplicar más recursos a sus tareas productivas. Es decir, la necesidad de apuntalar la acumulación de capital llevó a disponer de créditos externos que luego se convirtieron en compromisos para los que el sector paraestatal ya no tenía recursos debido a que continuaban su expansión productiva, por lo que recurrió a más préstamos y a las transferencias para pagar los intereses que cada vez se volvían más grandes.

Lo anterior implica que los ingresos del sector paraestatal se volvieron insuficientes para cubrir sus necesidades y que el sector se volvió cada vez, más dependiente del financiamiento y de las transferencias. Esta situación es, en sí misma, la evidencia de un profundo deterioro de las finanzas públicas del sector paraestatal y que propicia la pérdida de la capacidad del Estado para seguir constituyendo el eje del desarrollo nacional. Esto no significa otra cosa que la imposibilidad, para el Estado, de realizar sus dos funciones básicas: acumulación y legitimación mediante vías financieras sanas y eficientes. Y esa imposibilidad cancela, finalmente, la vigencia de todo el modelo de desarrollo, haciéndolo inviable financiera y económicamente. Pero, como el deterioro financiero conduce a un deterioro de la legitimidad y ello a la pérdida de las bases sociales y los consensos con clases y grupos en las que se sustenta el Pacto de Dominación, entonces, el modelo se vuelve, también, inviable políticamente, lo cual implica un resquebrajamiento del Pacto de Dominación Postrevolucionario que ya no podrá sostenerse.

Efectivamente, el modelo de desarrollo del Estado intervencionista, entró en una profunda crisis hacia principios de la década de los ochentas, como resultado de la incapacidad del Estado para seguir financiando el desarrollo nacional. Esta crisis creó los elementos necesarios para que se manifestara la profunda crisis fiscal del Estado, resultado de los desequilibrios financieros que se habían acumulado a lo largo de la década anterior y de una política económica que fue incapaz de crear los mecanismos para hacer autosostenible, financiera y políticamente, el intervencionismo estatal y para reorganizarlo y darle continuidad, en función a las nuevas necesidades y problemas surgidos desde los setentas

Una conjunción de factores llevó al colapso, no sólo a las finanzas públicas, sino a todo el modelo de desarrollo basado en este tipo particular de intervencionismo estatal y, por supuesto, también hicieron colapsar los acuerdos sociales en que se sostenía el poder económico del Estado.

1. El mecanismo de ofrecer bienes cuyo precio constituía una transferencia de recursos del Estado a las empresas privadas con el fin de propiciar la acumulación, aplicado y repetido a lo largo de estos años, significó una excesiva transferencia de recursos públicos a las empresas privadas y propició el deterioro financiero del sector paraestatal, ya que la limitación de vender los bienes por encima de cierto nivel, impedía que los recursos propios se ampliaran al mismo ritmo en que crecía la producción y las necesidades de inversión. Esto, a su vez.

• generó un desgaste financiero que deterioró la capacidad de autofinanciamiento de sus empresas y organismos, obligándolos a endeudarse cada vez en mayor medida. Pero además,

• deterioró la capacidad de expansión productiva del propio Estado en la medida que vulneró todo el esquema de finanzas públicas, lo que a su vez,

• disminuyó la capacidad para subsidiar la economía y frenó la expansión de sectores estratégicos del país.

2.- El auge petrolero de los setentas que revitalizó temporalmente el presupuesto público y la actividad económica en general, ofreciendo un alivio temporal a la crisis económica y fiscal, pero que a la vez generando una demanda muy amplia de recursos financieros que contribuyó al deterioro fiscal.

3.- Las transferencias, en tanto recursos presupuestales, representaban una fuente de financiamiento para el sector paraestatal que, no podía expandirse al ritmo en que se redujeron sus recursos propios, fundamentalmente porque

4. La política de impuestos orientada a mantener reducidos los costos de las empresas privadas y la falta de una reforma fiscal que reforzara y ampliara las fuentes de ingresos públicos, obligó a mantener los niveles de recaudación al mismo nivel durante años.

• Esto redujo la capacidad del Estado para dinamizar la economía y atender los rezagos sociales. Así, se llegó a una situación paradójica, pues mientras la economía crecía, el Estado intervencionista que era el factor primordial del desarrollo, se debilitaba.

5. Esto generó un amplísimo déficit presupuestario que crecía conforme se incrementaban la necesidad de aplicar mas recursos a la economía y en la medida en que se hacía necesario cubrir los compromisos financieros derivados de una deuda externa cada vez más grande.

6. El endeudamiento externo, que se hizo indispensable:

• Para dinamizar la economía y expandir los sectores estratégicos en manos del Estado y seguir atendiendo los aspectos sociales

• Para cubrir el desgaste financiero del sector paraestatal cuyas finanzas se deterioraron como resultado de la incapacidad de autofinanciamiento de sus empresas y organismos.

• Para cubrir los crecientes déficits paraestatales y públicos.

7. La falta de una reformulación del modelo que eficientara el intervencionismo estatal y asegurara una retroalimentación financiera para mantener sanas las finanzas públicas,

8. Bajo estas circunstancias la economía mexicana se volvió altamente vulnerable y desarrolló características autodestructivas, porque para continuar creciendo se requería la expansión del gasto público y dadas las restricciones en los ingresos, eso significaba la ampliación del déficit fiscal. Esto abrió la puerta a un problema financiero que, terminaría por transformarse en una crisis fiscal, no sólo en el sector paraestatal, sino en todo el sector público, lo que ofreció argumentos suficientes para cancelar la vía de desarrollo basado en la intervención del Estado en la economía.

9. El fortalecimiento de las clases propietarias frente al Estado, debido a un cada vez más amplio consenso al interior de los grupos de poder político respecto al papel del Estado, las causas de la crisis y la necesidad de reorganizar la economía nacional con base en un esquema de libre mercado. Un enfoque que las organizaciones gremiales consolidaron e instrumentaron en un nuevo pensamiento empresarial que identificaba al Estado como el causante de los problemas económicos del país. Este fortalecimiento les permitió tomar el poder al margen de acuerdos y alianzas con las clases populares, desplazándolas de tal manera que pudieron imponer un nuevo contenido al Estado y nuevas tareas, que permitirían consolidar el nuevo proyecto económico, donde el intervencionismo económico no tenía lugar. Ejemplo de ello fue la oposición de empresarial al proyecto de expansión impositiva de principios de los setentas que significó una gran victoria para las clases empresariales y una gran derrota para el Estado que pretendía ampliar su autonomía relativa para imponer su proyecto. Esto marca el inicio del debilitamiento político del Estado frente a las clases propietarias y la alteración del equilibrio inestable entre clases sociales antagónicas, que había hecho posible y sostenido el intervencionismo estatal, la autonomía relativa del Estado y el pacto de dominación social en que se apoyaba la viabilidad histórica de ésta estrategia. Esto propició el resquebrajamiento total de dicho Pacto y el surgimiento de un nuevo arreglo social, económico y político a partir de 1983. Y es que clases propietarias no sólo buscaban espacios más amplios para disputarle al Estado el contenido y la implementación de la política económica ampliando sus privilegios, lo que estaba en juego, era la exigencia misma para que renunciara al papel que había jugado históricamente. Para ello, se constituyeron en un gran movimiento social de derecha de tal magnitud, que condujo, inevitablemente, a una ruptura total del Pacto de Dominación postrevolucionario para imponerle, al resto de las clases, después de 1982, una Dominación sin Pacto.

10. El debilitamiento de las clases populares debido a la pérdida de la autonomía estatal en que se sostenían y al hecho de que su capacidad de organización para negociar con él Estado dependía, corporativamente de éste mismo. La crisis fiscal y económica impidió, también, que pudiera sostenerse el esquema en que estas clases recibían, de parte del Estado, incentivos vía reformas sociales. El Estado las dejó al márgen del poder, renunciando a una alianza que ya no podía sostener ni necesitaba. Porque el poder del Estado dejó de basarse en la negociación y el consenso y porque el discurso del Estado y el de las clases populares dejó de coincidir. De este modo, se dio un cambio trascendental al interior del Estado, no sólo porque se alteró de manera definitiva el equilibrio entre las clases sociales a favor de las propietarias, sino, además, porque esto abrió paso, a una forma nueva de ejercer la hegemonía, en la que el conjunto de reformas sociales a las clases populares, se redujeron o desaparecieron definitivamente.

11. Este cambio en el Estado, también se evidenció en el desplazamiento de los grupos políticos y burocráticos que tradicionalmente habían ejercido la función de gobierno, siendo substituidos por nuevos grupos, representantes del nuevo proyecto y, por tanto, con una nueva concepción teórica y un discurso ideológico, que abiertamente rechazaban el proyecto histórico intervencionista, por considerar que implicaba una estrategia de desarrollo obsoleta, ineficiente, irracional, ideológicamente anticuada y despreciable, políticamente cuestionable y económicamente inviable.

Esta nueva situación implica la marginación total de las clases populares en las decisiones del Estado; la redefinición del contenido del Estado en función a las nuevas condiciones económicas y a los intereses exclusivos de las clases propietarias y el establecimiento de un nuevo modelo de desarrollo definido desde el nuevo dominio político sin consensos que asigna un nuevo papel al Estado y, por tanto, una forma distinta de operar la política económica. Es decir, la solución de la crisis se le presenta al Estado como una necesidad imperante de cambio en sus principios éticos, ideológicos, jurídicos y políticos y en sus objetivos y papel frente a la sociedad. En éste sentido la crisis de 1982 representa una coyuntura a partir de la cual el Estado capitalista mexicano adquiere una forma distinta, renunciando a su papel intervencionista en la economía y, por tanto, a su compromiso de impulsar la acumulación de capital y garantizar las reformas sociales.

En lo económico, el Estado implementa un modelo de desarrollo que impone un carácter economicista a las relaciones políticas, al reducir la concepción del sujeto social “clases populares” a la de agente económico, despojándolo de su contenido social y confiriéndole un comportamiento y un trato estrictamente económico, en un mundo de libre competencia de mercado, que las incorpora como tales y en donde no hay ya intervenciones “perturbadoras” del Estado, en la medida que éste ha renunciado al uso del gasto público como instrumento regulador de las necesidades colectivas. De hecho hay una separación de lo estatal y lo social, con lo que desaparece la posibilidad de que la sociedad obtenga sus objetivos por mediación del Estado.

En el nuevo modelo de desarrollo el Estado se asume como incapaz de realizar una conducción eficiente de la economía, ya que hace un manejo dispendioso e ineficiente del gasto público y de las empresas y organismos creados para dirigir el desarrollo nacional. Esto genera déficits presupuestales que explican los problemas de deuda e inflación. Adicionalmente, se considera que su intervención en la economía impide el adecuado funcionamiento de los mercados, lo que imposibilita una adecuada asignación de los recursos productivos, provocando así, ineficiencias y estancamiento económico, que se traduce en improductividad y desempleo, convirtiéndose en un Estado injusto. De éste modo, se va a imponer una política económica basada en la reprivatización de las entidades paraestatales, el retiro de la política de fomento a la producción y al consumo mediante subsidios y la cancelación de las regulaciones estatales sobre la actividad económica y los controles de precios, para reestablecer el principio de libre funcionamiento del mercado y el de equilibrio presupuestal, como forma de recrear las bases del crecimiento económico. De la misma manera va a imponer un control del crecimiento de los salarios como vía para asegurar el equilibrio presupuestal y acelerar el proceso de acumulación de capital de las empresas.

El quebrantamiento del Pacto de Dominación fue inevitable porque el nuevo proyecto implicaba la renuncia total al contenido social del Estado y la remoción de su base social, que ya no tenía sentido para los nuevos fines, salvo por la utilidad que pudiera representar en el control de los estallidos sociales provocados por la oposición de las clases y grupos desplazados del proyecto.

El Estado social había entrado en una etapa de crisis de autonomía instrumental al perder la capacidad para responder de manera eficiente a los intereses de las clases propietarias. La clase dominante se interpuso para evitar que el Estado siguiera actuando autónomamente, al identificar que esto constituía una amenaza a sus intereses, debido a la manifiesta incapacidad para cumplir con las tareas de acumulación. El desorden económico de los setentas y principios de los ochentas, es una prueba de que el Estado social había perdido su eficiencia y eficacia para preservar y expandir de un modo no conflictivo el sistema. Con ello, perdió, también, la oportunidad de regenerarse a sí mismo a favor del proyecto que sustentaba y quedó, prácticamente, bajo el control de las clases propietarias que rompieron con el Pacto de Dominación e implementaron un nuevo proyecto de nación. Esto implicó el rompimiento con alianzas, acuerdos con las clases populares y con las políticas que las favorecían y que fueron el sostén del poder de estas clases y fundamento del Estado intervencionista.

Los intereses y objetivos de esta clase dominante y su proyecto político, en toda su extensión y de forma exclusiva, fueron impuestos a la sociedad al romperse el Pacto. El Estado perdió su autonomía relativa frente a las clases en general y en particular frente a la dominante. Ello implicó la remoción de ésta forma particular del Estado capitalista, y la presencia de un nuevo arreglo político no consensuado, en el que la clase dominante logra

a) subordinar totalmente al resto de las clases sociales,

b) eliminar sus objetivos del proyecto nacional,

c) cancelar la representación de sus intereses al interior del Estado

d) imponerles su interés como propio de modo autoritario, si es necesario por la vía de la coerción abierta o velada.

El rompimiento del Pacto, abrió un período de crisis orgánica, expresando la pérdida de la hegemonía de la clase dominante que consistía una dominación mediante consensos, beneficios sociales y unidad. La clase dominante dejó de cumplir con su función económica e ideológica y perdió su utilidad como impulsora de la sociedad. La hegemonía se convierte en pura dominación, es decir, deja de basarse en un Estado social (coerción, consenso y beneficio social)

El Estado social se transforma en un Estado que al recuperar sus rasgos liberales clásicos, se autolimita para servir, de modo particular, a los intereses de las clases propietarias, sin concesiones sociales, salvo aquellas que no puede arrancar de modo inmediato a las clases populares, sin provocar una abierta rebeldía.

La pérdida de la autonomía estatal, implicó, también, revertir el proceso de disociación, entre la clase dominante y los grupos burocráticos, mediante el cual se sostenía dicha autonomía. Cada vez en mayor medida, los miembros de las clases propietarias empezaron a participar de modo activo al interior de las estructuras de la administración pública, lo que reforzó la incapacidad del Estado para establecer una política independiente de los intereses de dichas clases, como en el pasado. De este modo, las restricciones, los límites y las formas de participación, la redistribución de incentivos y tareas, que en conjunto definen un proyecto de nación, se pudieron imponer a favor de quien controlaba, de manera exclusiva, las estructuras del poder del Estado.

El replanteamiento del carácter de la rectoría económica del Estado en el desarrollo nacional dio como resultado casi un total retiro de éste de las actividades económicas. Más de mil empresas paraestatales fueron vendidas, fusionadas o liquidadas desde 1982. El impacto de esta medida en las finanzas públicas fue favorable. Los ingresos derivados de la venta de las empresas y la reducción de la participación de éstas en el presupuesto público, aunado al recorte del gasto público en materia de inversiones públicas y un menor gasto social, ayudaron al saneamiento financiero y al equilibrio presupuestal. Sin embargo la ausencia del apoyo que éstas empresas prestaban a la dinámica económica y del efecto multiplicador de las inversiones públicas por la vía de la demanda y el empleo, trajo como resultado una contracción de la actividad productiva que propició una contracción en el ritmo de crecimiento del producto nacional de largo plazo. Las empresas privadas redujeron sus ventas y el empleo disminuyó considerablemente, lo que retroalimentó la caída de la demanda, profundizando la contracción del ritmo de crecimiento económico, con el consecuente deterioro en los niveles de bienestar de la población.

La reducción del gasto público que trajo como consecuencia la reforma económica fue sumamente considerable. El valor del gasto público total en 1982 representó más del 60% del que alcanzó en 1999, mientras que el valor del gasto paraestatal significó menos del 50% del valor que alcanzó en 1981. Pero mientras que el gasto público volvió a mostrar un crecimiento considerable después de 1992, el gasto paraestatal nunca revirtió su tendencia contraccionista. Esto se debe a que el componente que más se redujo del gasto público total fue el gasto paraestatal, como resultado del proceso de privatización de las entidades paraestatales, mediante el cual se redujo la participación del Estado en las actividades económicas y se cancelaron sus posibilidades de seguir operando como factor de crecimiento económico. En efecto la fuerte dinámica económica impulsada por el Estado hasta 1982, se sostenía en el amplio y complejo sistema de empresas públicas y organismos descentralizados encargados de prestar servicios públicos y producir artículos para el mercado. Mediante este sistema paraestatal, el Estado realizó actividades industriales, agropecuarias y comerciales de gran importancia.

La expansión del gasto público dentro del esquema del intervencionismo estatal tenía como objetivo primordial impulsar el desarrollo económico del país y efectivamente logró propiciar un vigoroso proceso de crecimiento económico a lo largo de más de cuarenta años con tasas promedio anual del 6%, La reversión del proceso de crecimiento y del de acumulación de capital se explican por la decisión de modificar las funciones que realizaba el gasto público y por tanto, por la disminución que éste sufre a partir de la década de los ochentas, en virtud de que éste y más particularmente el gasto del sector paraestatal, constituían el principal mecanismo de impulso al crecimiento.

A partir de la gran depresión de 1982 se observa una falta de coincidencia entre la tendencia que muestra el gasto con la del PIB, sobre todo a partir de 1986 en que la recuperación del crecimiento del PIB no va a acompañada del crecimiento del gasto el cual se mantiene en tasas de crecimiento negativas hasta 1993, esto significa que el gasto como propulsor del crecimiento ha sido sustituido por otros factores, los que, sin embargo, no logran propiciar el amplio y permanente crecimiento que logró el primero.

Puede decirse, entonces, que durante la década de los ochenta el gasto público se independiza del gasto paraestatal, que era el que propiciaba su alza. Esto significa que el incremento o disminución del primero, deja de estar determinado por el segundo, como lo estaba antes. Pero el hecho de que el incremento del gasto público no esté determinado ya por el incremento del gasto paraestatal, representa una profunda alteración del contenido del gasto total y de su función de promotor del desarrollo económico, particularmente porque significa la pérdida del elemento que le otorgaba capacidad para influir en el ritmo de crecimiento del PIB, en virtud de la amplia capacidad del gasto paraestatal para propiciar efectos directos en el proceso de acumulación de capital. Por esta razón, al mismo tiempo, el PIB también se independiza del gasto paraestatal, y por ello, del gasto público. Este fenómeno consiste en el hecho de que el crecimiento del PIB deja de guardar una relación significativa con el comportamiento del gasto paraestatal y con el público. Es decir el PIB tendrá un comportamiento tendencial independiente de lo que suceda con el gasto público y el paraestatal, aunque, invariablemente, las posibilidades de crecimiento económico serán muy limitas en la medida en que el gran potencial que tiene el gasto público para incidir directamente sobre los procesos económicos, no será utilizado ya.

A partir de la crisis de 1982, la caída de los ingresos públicos a un ritmo mayor que el gasto público, propició el deterioro financiero del sector público, apareciendo grandes déficits fiscales que se mantuvieron hasta 1990, año a partir del cual se reducen, desapareciendo entre 1992 y 1994 y volviendo a aparecer y extendiéndose hasta el año 2000. Es importante destacar que la aparición del déficit del sector público coincide con la desaparición del déficit del sector paraestatal. Esto se debe, en parte a la reducción del gasto paraestatal y en parte al incremento de las transferencias que precisamente, permiten aliviar la situación financiera del sector paraestatal deteriorando la del sector público. Por supuesto, esto propicia que el gasto paraestatal pueda reducirse más rápidamente que el gasto público. Sin embargo, en los años siguientes el déficit público persiste a pesar de que el volumen de transferencias disminuye dramáticamente, al igual que el gasto paraestatal. La contribución paraestatal al déficit público disminuye considerablemente y esto permite afirmar que el sector paraestatal a partir de los ochenta dejó de determinar el deterioro financiero del Estado, dicho de otro modo, el déficit público se independiza del déficit paraestatal.

Bajo la lógica del nuevo orden teórico y político, las reformas económicas que se implementaron desde 1983 en México, descansaron, en general, sobre la base de una profunda reorganización económica del Estado, es decir, en la reformulación de la forma y la magnitud de su intervención en la economía, particularmente en

c) la determinación del destino y montos del gasto público y

d) La existencia del Sector Paraestatal, es decir, su participación como propietario de empresas y productor de bienes y servicios con capacidad para dirigir el rumbo y ritmo del desarrollo nacional.

Estos dos aspectos se constituyeron el eje de todo el proceso de reformas, que significó el replanteamiento de la concepción teórica de las Finanzas Públicas, su filosofía, sus objetivos y sus instrumentos. Bajo una renovada óptica liberal se impuso el principio de que las finanzas públicas equilibradas, que implicaba, la necesidad de dejar de ser un instrumento de intervención económica estatal y se reduce su función a asegurar la estabilidad de la economía, cediendo, de esta manera, al mercado la conducción de los procesos de acumulación y en general de todo el sistema económico. Como consecuencia, de este cambio se implementó una política fiscal orientada a revertir el modelo de participación del Estado en la economía.

El profundo ajuste en la política de gasto público respondía a dos objetivos concretos:

c) Alcanzar el equilibrio presupuestal porque ello brindaría estabilidad a la economía, bajo la consideración de que la causa de la inflación y las distorsiones en los mercados tenían su origen en el déficit público.

d) Reorganizar las prioridades presupuestales del Estado a la luz del reconocimiento de la necesidad de renunciar a sus tareas productivas y sociales.

La recomposición de las tareas del Estado indica su renuncia a seguir participando productivamente, a través de la industria manufacturera y en cambio refuerza su participación en la producción de energéticos: electricidad y petróleo, que son las dos áreas que conserva el Estado, por ser las más redituables y porque su privatización entraña problemas políticos muy serios debido a la falta de consenso a este respecto. El resto, que llegó a constituir una parte fundamental de su intervencionismo en términos de contribución al PIB nacional y al empleo, fue sujeto de venta, fusión o liquidación en un proceso de privatización que desapareció al Estado productor. Así, el Estado fue reducido a participar en la producción de energéticos, devolviéndolo a la dimensión liberalmente aceptable, que una vez tuvo, y que implica mucho menor participación e influencia en la conformación de las formas y ritmos de la actividad económica.

Los defensores de la teoría monetarista y del equilibrio presupuestal, han insistido en las bondades de cancelación del intervencionismo estatal como medio para liberar las fuerzas del mercado y propiciar crecimiento económico, además de garantizar la estabilidad económica. Los resultados que en este trabajo se ofrecen, evidencian el hecho de que el poder del Estado para propiciar crecimiento económico no es superado por las fuerzas del mercado y que el retiro del Estado de las actividades económicas propicia una pérdida del dinamismo económico sustentado en variables internas y estables que no puede ofrecer el mercado, menos cuando se opera una apertura de las fronteras comerciales y financieras de tal magnitud que la economía nacional queda a merced de los vaivenes comerciales y financieros en el mundo

Efectivamente, es muy claro, que existe una estrecha relación entre las variables económicas y financieras del sector público y paraestatal, que influyen y determinan el comportamiento de la economía nacional en su conjunto. Variables que muestran su capacidad de impulsar el desarrollo nacional, pero que al cambiar la orientación productiva del Estado y al reducirse el tamaño y la presencia del sector paraestatal en la economía, se debilitan y, terminan por eliminar las bases del crecimiento económico nacional, lo que hace más difícil y lenta la recuperación en los años siguientes. Pero no sólo eso, estas bases estaban ligadas al mercado interno, a un crecimiento que permitía la expansión del empleo, las remuneraciones y el consumo popular. A un crecimiento que sostenía un proceso de desarrollo interno de la industria, mediante la creación y sostenimiento de cadenas productivas, que daban estabilidad y autonomía al crecimiento y que abría oportunidades de mejoramiento material para las clases populares.

Las nuevas bases sobre las que se cimentó el crecimiento económico a partir de 1983, están ligadas a los mercados externos, a la expansión de variables que quedan fuera del control de los agentes económicos nacionales y desde luego, del propio Estado. Como consecuencia, el crecimiento ya no representará, necesariamente, mejorías en el empleo, las remuneraciones y el consumo popular. El crecimiento no sólo se desvincula del gasto público y paraestatal sino también del impulso creativo del PIB de estos sectores. Estas nuevas bases no sólo no impulsan el desarrollo industrial masivo, sino que, destruyen cadenas productivas y promueven una proceso de industrialización selectiva, de muy difícil acceso para la mayoría de empresarios del país y que como norma, se encuentra dominado por los grandes capitales, muchos de ellos transnacionales. El crecimiento se ha vuelto inestable y carente de autonomía, pero, por sobre todo ha dejado de impulsar el desarrollo nacional.

Hoy para enfrentar la problemática económica cada vez más aguda y riesgosa se requiere promover un nuevo pacto social que recobre la participación de las clases populares y obreras en las decisiones de gobierno y, por ésta vía, recuperar los principios de justicia social como valores supremos del Estado e incorporar el manejo de las finanzas públicas como instrumento para la regulación económica y para la atención a las necesidades populares colectivas. Es decir, como instrumento para alcanzar la justicia social.

El Estado derivado de éste nuevo pacto social, deberá establecer mecanismos para generar un real sistema de contrapesos políticos entre los poderes de la República de modo que desaparezca la discrecionalidad en el manejo de las finanzas públicas y en la definición de la estrategia toda del desarrollo nacional. Deberá partir de la premisa de que el equilibrio social está por encima del equilibrio presupuestal, y de que no tiene objeto un equilibrio presupuestal y hasta un superávit financiero si el Estado no cumple con sus compromisos de justicia social. En éste sentido se debe concebir a las finanzas públicas como un real instrumento de cambio y equilibrio social.

Finalmente, el nuevo Estado deberá redefinir la rectoría del desarrollo nacional que debe ejercer por mandato constitucional. Redefinirla en una forma que está orientada por los valores supremos de justicia social y exprese fielmente la voluntad popular.

Esta nueva reorganización social, requiere atender la evidencia empírica que demuestra que en la práctica, ni a un excesivo control de la economía, ni la mayor libertad de mercado son condición suficiente, cualquiera de ellas por separado, para propiciar un proceso de desarrollo económico armónico y sustentable.

De modo, entonces, que debe reconocerse que la frontera de las soluciones se encuentra construida a partir de la intersección de ambos elementos. La solución óptima, por decirlo de alguna manera, se define, no a partir de la disyuntiva mercado o Estado, sino a partir de la dilucidación de la incógnita ¿cuánto de mercado? Y ¿cuánto de Estado?. Y, así como no hay por definición, como fórmula universal un tamaño óptimo de Estado, tampoco hay una medida óptima de libertad de mercado. Porque la solución y el contenido de la misma en términos de qué tanto y cómo de cada uno (es decir, en términos de su composición, balance, complementariedad) tiene que ver con los problemas a los que ha de enfrentarse cada gobierno y sociedad, y como ésta define sus problemas y determina prioridades. Por ello, esta solución depende de la forma que adquieran los factores arriba señalados como elementos determinantes de la composición de las estructuras económicas y sociales.

Esta reflexión cobra una mayor relevancia por el hecho de que la sociedad requiere un eficiente funcionamiento de la economía, al mismo tiempo que establece como necesario un nivel adecuado de justicia social, los que, en la práctica, como objetivos han aparecido como contrapuestos, por lo que siempre, para obtener más de uno hay que renunciar, en alguna proporción, al otro. Ello porque hasta ahora, los mecanismos que aseguran la justicia social han obstaculizado el eficiente funcionamiento del mercado, en la medida que la justicia social requiere de la intervención del Estado. De igual modo, los mecanismos que aseguran la eficiencia económica llegan a retardar o anular, en definitiva, las posibilidades de existencia de un mayor grado de justicia social.

Lo cierto es que ninguna solución óptima puede prescindir de alguno de éstos dos discutidos elementos. De hecho debe contenerlos en una proporción tal que su presencia, en esa medida, asegure que se trata de una solución óptima. Así, la incógnita será, entonces, ¿qué tanta justicia social es suficiente? Y ¿qué tanta eficiencia económica es necesaria? ¿En qué medida deben darse ambas para asegurar una solución óptima? ¿En qué medida para que no se obstaculicen la una a la otra? ¿Cuál es el adecuado balance de ambas para asegurar el desarrollo armónico y sustentable de que he hablado antes?. Y más que plantear la situación en términos de los máximos de intromisión estatal, la búsqueda ha de ir en el sentido de los mínimos necesarios para asegurar una base de sustento de los objetivos de desarrollo nacional. En el mismo sentido las limitantes al mercado habrán de plantearse en términos de al menos cuanto de economía de mercado para no desestimular la capacidad creadora de la sociedad que, por ésta vía, suele desarrollarse de manera amplia

Desde luego, la búsqueda de la solución va más allá de soluciones cuantitativas. Tiene que ver con un horizonte de combinaciones posibles en un modelo de desarrollo en el cual se definan las condiciones para asegurar un equilibrio estable y duradero entre los objetivos y los instrumentos a través de los cuales se alcanzan éstos objetivos. En un sentido que se asegure su perdurabilidad en el tiempo. Es decir se trata de construir un modelo a partir de la creación de las instituciones políticas y económicas necesarias que sirvan como instrumentos para organizar a la sociedad y la economía y orientarlas en la búsqueda del desarrollo.


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