4.- La autonomía financiera municipal

Ante la situación descrita antes, es importante identificar algunas de las causas que explican la precariedad de los ingresos públicos de los municipios veracruzanos. Aquí ofrezco algunos elementos para este análisis.

En primer lugar hay que destacar el hecho de que los municipios son, en su mayoría, ineficientes recaudadores. En promedio para todos los municipios del estado, el monto de los impuestos municipales representa apenas el 7.4% del total de los ingresos totales (IT); los Derechos representan el 3.3 por ciento; los Aprovechamientos el 1.5; los Productos el 0.7% y las Contribuciones por Mejoras el 0.5%. Esto significa que la recaudación propia tiene un peso muy bajo en los IT y que, por tanto, contribuye muy poco al financiamiento del gasto municipal.

Para medir el peso de los Ingresos Propios (IP) y la capacidad financiera de un municipio para financiar su gasto público, he creado el “Índice de Autonomía Financiera Municipal” (IAFM) Es un indicador que adquiere valores entre cero y uno, donde los valores cercanos a la unidad reflejan una mayor capacidad financiera y por tanto mayor autonomía. Este cálculo permite observar que, en general, todos los municipios tienen una escasa autonomía financiera, ya que en su totalidad su índice es inferior al 0.5, lo cual significa que, en ningún caso, sus ingresos propios llegan a representar el 50% de los recursos que necesitan para financiar su gasto.

Este escenario, sin embargo, es aún peor si se analiza la situación particular de cada municipio. Para tal fin los he clasificado en cuatro grandes grupos: Los “Municipios de Autonomía Financiera Media” en donde se ubican aquellos cuyo IAFM es superior a 0.4 pero inferior a 0.5. En este grupo se encuentran sólo dos municipios. El grupo de “Municipios de Autonomía Baja”, incluye a aquellos cuyo índice se ubica entre 0.2 y 0.4; ahí se encuentran 15 municipios. Pero el grueso de los municipios se concentra en los dos grupos restantes. El de “Autonomía Muy Baja” concentra a aquellos cuyo IAFM es inferior al 0.2 pero superior al 0.1 lo que significa que sus ingresos propios representan, entre un 10 y un 20% de sus ingresos totales. Ahí se encuentran 60 municipios, casi un tercio del total. El último grupo es de “Autonomía extremadamente Baja” con un indicador inferior al 0.1, lo que quiere decir que sus IP ni siquiera alcanzan el 10 por ciento de sus ingresos totales. Lo anterior significa que el 189 municipios veracruzanos (el 92% del total) tienen una capacidad financiera muy baja o extremadamente baja, esto es, una incapacidad muy grande para financiar su desarrollo.

Esta situación descrita está asociada a la alta dependencia que tienen las haciendas municipales de los ingresos por transferencias que reciben de la federación. Las Participaciones y Aportaciones Federales, representan un peso muy importante en sus finanzas y constituyen el factor fundamental para el financiamiento de su gasto.

Para medir esta dependencia he creado el “Índice de Dependencia Financiera Municipal” (IDFM) que permite identificar el grado en que los recursos federales participan en los ingresos totales de los municipios. Es un indicador que adopta valores entre cero y uno, y que señala que entre más cercano es el valor a uno, mayor dependencia existe.

En general se puede afirmar que los municipios veracruzanos adolecen de una enorme dependencia financiera. Para identificar el nivel de dependencia los he clasificado en cuatro grupos: los de “Extremadamente Alta dependencia” cuyo IDFM se ubica en un rango entre 0.9 y uno, que indica que más del 90% de sus ingresos totales provienen de la federación. Ahí se encuentran 111 municipios, esto es más de la mitad del total. El siguiente grupo es de “Muy Alta Dependencia”, en un rango de 0.8 a 0.9, ahí se ubican 62 municipios, en los cuales las transferencias federales definen al menos el 80 por ciento de sus ingresos totales. Un tercer grupo es el de “Alta Dependencia”, en un rango de 0.7 a 0.8, encontrándose en esta situación 20 municipios. Y sólo 13 municipios se encuentran en el grupo de “Dependencia Media”, en un rango entre 0.4 y 0.69. Lo anterior significa que el 94% del total de municipios tiene una dependencia tal de los recursos que reciben de la federación, que al menos el 70% de sus ingresos tienen ese origen y por tanto condicionan, en esa medida, su capacidad para financiar su gasto.

5.- LA DEPENDENCIA FINANCIERA DE LAS HACIENDAS MUNICIPALES.

La alta dependencia que observan los municipios respecto a los recursos que reciben de la federación se correlaciona con una baja autonomía financiera y los de alta dependencia y ésta ha venido profundizándose a lo largo de los últimos años, particularmente a partir de 1998 en que se incrementan las transferencias federales a estados y municipios con la creación de los fondos del llamado Ramo 033, lo cual en Veracruz representó un aumento del 205% entre 1997 y 2004, en los recursos que venía recibiendo de la Federación, particularmente porque el rubro de “Aportaciones Federales” se incrementó en más del 2,600% en términos reales, al pasar de un valor de 77 millones de pesos en 1997 a un valor de 4 mil 61 millones de pesos en 2004.

Esta importante variación ascendente de los ingresos federales, trajo como consecuencia un incremento en la dependencia financiera de los municipios veracruzanos y una disminución en su autonomía municipal, lo cual se entiende dado que una mayor disponibilidad de recursos federales, desincentiva el esfuerzo recaudatorio de las haciendas municipales. En términos generales, para todos los municipios, el Índice de Dependencia Financiera Municipal (IDFM), que mide el peso de los recursos federales en los ingresos totales de cada municipio aumentó en un 9.8 por ciento, al pasar de un valor de 0.720 en 1997, a un 0.798 en 2004, en tanto que el Índice de Autonomía Financiera Municipal (IUFM), que mide el peso de los ingresos propios de cada municipio en sus ingresos totales, disminuyó un 40% al pasar de un 0.256 en 1997 a un 0.115.

Aunque la pérdida de la autonomía financiera y el incremento de la dependencia, están relacionados directamente con un menor esfuerzo recaudatorio, esto no significa que la recaudación fiscal municipal se haya reducido durante el período de estudio. De hecho, la recaudación de impuestos municipales aumentó en un 97%, la de Derechos en 155 %; los ingresos por Contribución de mejoras en un 258%, los Productos en 11% y sólo los Aprovechamientos cayeron en un -2%. Lo anterior conformó un incremento del total de ingresos propios de un 68%. Sin embargo, el crecimiento de este rubro de ingresos fue sumamente inferior al que experimentaron los ingresos federales, lo cual explica la menor autonomía y la mayor dependencia financieras.

En un análisis mas detallado, se alcanza a observar que esta situación afecta a la mayoría de los municipios, pues el 78% de ellos presentan un incremento de su dependencia financiera, en tanto que un 83%, perdió, en alguna medida, autonomía financiera, evidentemente, algunos con más severidad que otros.

Así, un 16% de los municipios veracruzanos aumentaron su dependencia, a una tasa de entre el 10 a 20%. Otro 16% de municipios la vio incrementada en un rango de 20 a 40% y el 6%, en un rango de entre 40 y 100%. En cambio un 39% la aumentó en menor medida, apenas en un rango entre un 0.1 y 9.9 por ciento. Sólo el 22% del total de los municipios disminuyó su dependencia financiera durante el período de referencia.

En cuanto a la pérdida de autonomía, vale la pena señalar que el 60% de los municipios perdió autonomía en un rango de un 40 a un 100%; un 33% la perdió en una proporción entre un 20 y un 40% y un 14% entre un 0.1 y 20%. En cambio, sólo el 16% incremento su autonomía financiera durante el período de referencia. Como resultado de esta realidad, la vulnerabilidad financiera de los municipios se ha incrementado dado que la captación de recursos para el financiamiento de su desarrollo depende menos de lo que se haga al interior del ayuntamiento y más de las condiciones que determinan el volumen de recursos que la federación le transfiere.