2.4 BIOCOMBUSTÍVEIS E MARCO REGULATÓRIO: EVOLUÇÃO RECENTE

O Estado brasileiro tem proclamado a liderança da área dos biocombustíveis, todavia não está preparado para aproveitar as oportunidades. Por exemplo, no caso do álcool combustível, apesar da alta produtividade, o País é limitado pela forte demanda interna e pela falta de marco regulatório para orientar o desenvolvimento do setor sucroalcooleiro. As preocupações mundiais com o aquecimento global levam a uma corrida a biocombustíveis – não emitem monóxido de carbono. Isto eleva a demanda, mas o Brasil ainda não tem um marco que garanta o atendimento do mercado interno e regule estoques de álcool combustível, bem como não criou políticas públicas para incentivar exportações, não só do álcool combustível, mas rotas tecnológicas (Figura 2.1), equipamentos para montagem de usinas, motores de automóveis “flex-fuel” ou modelos de gestão.

Entre as principais orientações de desenvolvimento tecnológico no mundo para a produção de biocombustíveis, destacam-se:

i) hidrólise: rota celulósica para a produção de etanol;

ii) biorefinaria: produção de hidrocarbonetos e produtos químicos a partir da biomassa;

iii) biotecnologia: produção de biomassa com maiores teores de celulose; e

iv) tecnologia agrícola: recuperação de resíduos celulósicos como folhas, caules, palhas e cascas, entre outros.

O principal marco regulatório relativo ao desenvolvimento da indústria de biocombustíveis no País, para o setor energético foi o Programa Nacional do Álcool – PROÁLCOOL, instituído pelo Decreto 76.593, de 14 de novembro de 1975. O programa visava o atendimento das necessidades do mercado interno e externo e da política de combustíveis automotivos. O Decreto criou também o Instituto do Açúcar e do Álcool – IAA para controlar a indústria sucro-alcooleira, à época, ação julgada necessária devido ao papel estratégico do açúcar na pauta de exportações e do álcool na matriz energética.

O mercado de álcool combustível, apesar do ambiente de livre mercado vigente, possui algumas características que impõem ao Governo Federal a necessidade de dispor de mecanismos de regulação, principalmente devido à sua produção ser sazonal, o que leva à formação de estoques, demandando capital de giro a baixo custo, como forma de minimizar os riscos de flutuação de preços e de desabastecimento do mercado no final da entressafra.

O Governo Federal promulgou em 19 de dezembro de 2001, a Lei 10.336, que instituiu a Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – CIDE, incidente sobre a importação e a comercialização de petróleo e derivados, gás natural e derivados e álcool etílico combustível. Em seguida, a Lei 10.453, de 13 de maio de 2002, definiu o conjunto de instrumentos de política econômica por meio dos quais o Governo Federal poderá intervir na produção e comercialização do álcool combustível. Outras ações de destaque foram a fixação dos níveis de mistura do álcool anidro à gasolina e a fixação de alíquotas menores do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI para os veículos movidos a álcool, exceto para aqueles de até 1.000 cilindradas. Por outro lado, o País ainda não possui, como já ocorre com a gasolina, de marco regulatório que discipline as exportações de álcool. No caso da gasolina, as exportações só são possíveis com o mercado interno abastecido.

O Programa Nacional de Produção de Óleos Vegetais para Fins Energéticos – PROÓLEO foi instituído em 1975 pela Resolução nº 7 do Conselho Nacional de Energia. O objetivo do programa foi o de gerar um excedente de óleo vegetal capaz de tornar seus custos de produção competitivos com os do petróleo. Previa-se uma substituição de 30% de óleo vegetal no óleo diesel, com perspectiva para a sua substituição integral em longo prazo. A chamada “crise do petróleo” (1972) foi a mola propulsora das pesquisas realizadas na época. Porém, a viabilidade econômica era questionável em valores: para 1980, a relação de preços internacionais óleos vegetais/petróleo, em barris equivalentes, era de 3,30 para o dendê; 3,54 para o girassol; 3,85 para a soja; e 4,54 para o amendoim. Com a queda dos preços do petróleo a partir de 1985, a viabilidade econômica ficou ainda mais prejudicada e o programa foi progressivamente esvaziado, embora oficialmente não tenha sido desativado (MAPA, 2005).

O Programa de Desenvolvimento Energético de Estados e Municípios – PRODEEM, foi criado em 1994, este programa é coordenado pelo Departamento de Desenvolvimento Energético – DNDE - do Ministério de Minas e Energia e tinha o objetivo de viabilizar o fornecimento de energia por meio de fontes renováveis e sustentáveis às populações não atendidas pela rede elétrica convencional. O programa considera o vetor energia importante, mas não exclusivo, para o desenvolvimento social das comunidades. Dessa forma, a seleção das localidades é articulada com outras iniciativas de desenvolvimento nas áreas da saúde, educação e agricultura e com o Programa Comunidade Solidária. Na sua execução o programa avalia aspectos fundamentais relativos à sustentabilidade técnica, econômica e comercial de geração de energia em áreas isoladas, utilizando fontes alternativas que não só as da biomassa, mas também a solar, eólica, e PCHs.

A Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, é uma autarquia em regime especial vinculada ao Ministério de Minas e Energia – MME. Foi criada pela Lei 9.427, de 26 de dezembro de 1996 e tem como atribuições regular e fiscalizar a geração, a transmissão, a distribuição e a comercialização da energia elétrica; mediar os conflitos de interesses entre os agentes do setor elétrico e deles com os consumidores; conceder, permitir e autorizar instalações e serviços de energia; garantir tarifas justas; zelar pela qualidade do serviço; exigir investimentos; estimular a competição entre os operadores; e assegurar a universalização dos serviços. A missão da Agência é proporcionar condições favoráveis para que o mercado de energia elétrica se desenvolva com equilíbrio entre os agentes e em benefício da sociedade.

Em 1997, promulga-se a Lei no 9.478, de 06/08/97 que dispõe sobre a política energética nacional, as atividades relativas ao monopólio do petróleo, institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo. Entre os principais objetivos da lei destacam-se: a promoção da segurança energética com menor dependência externa, proteger os interesses do consumidor através da regulação e fiscalização do órgão regulador, incrementar a participação dos biocombustíveis na matriz energética nacional, promover a livre concorrência e a proteção do meio ambiente. Especificamente em relação aos biocombustíveis, a lei buscava garantir o suprimento interno, estabelecer modelo tributário específico para estimular o uso, expansão da produção para atendimento ao crescimento da demanda interna e externa de etanol e biodiesel, investimentos realizados pela iniciativa privada, e preços livres em toda a cadeia produtiva.

O Programa Nacional de Incentivo às Fontes Alternativas – PROINFRA, criado em 26 de abril de 2002, pela Lei 10.438, e revalidado pela Lei 10.762, de 11 de novembro de 2003. O programa tem por objetivo a diversificação da matriz energética a partir do aumento da participação das fontes renováveis de energia. É conferido enfoque na co-geração a partir de resíduos de biomassa, nas pequenas centrais hidrelétricas e na energia eólica.

O Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel – PNPB-, é apresentado pelo governo como um instrumento de inclusão social e de desenvolvimento regional a partir da produção e uso do biodiesel de forma sustentável. O principal instrumento é a Lei 11.097, de janeiro de 2005, que estabelece como meta o percentual mínimo obrigatório de 5% de adição de biodiesel ao óleo diesel comercializado até o consumidor final, a ser alcançado no prazo de oito anos, sendo de três anos o prazo para atingir o percentual mínimo obrigatório intermediário de 2%. Ainda no âmbito dos biocombustíveis, tem-se (MAPA, 2005):

i) Lei 11.116 de 2005 que define o modelo tributário e marcação, permitindo a identificação e a quantificação do biodiesel quando adicionado ao óleo Diesel de petróleo e faz parte de um conjunto de ações destinadas a garantir a qualidade e inibir a adulteração deste produto a ser disponibilizado à sociedade em qualquer parte do território nacional (Cadernos NAE, 2005);

ii) Decreto 5.296 de 2004 que define alíquotas PIS/COFINS diferenciadas e Selo Social,

iii) Decreto n. 5.448 de 2005 que determina mistura de 2% biodiesel,

iv) Resolução CNPE n. 03/2005 que trata da redução do prazo para percentual mínimo intermediário de 2% restrito ao detentores do selo “combustível social”,

v) Portaria MME n. 483/2005, que estabelece diretrizes para realização de leilões pela ANP de aquisição de biodiesel,

vi) Resolução ANP n. 31/2005 que estabelece regras e condições dos leilões públicos de aquisição de biodiesel,

vii) Resolução ANP n. 37/2005 que estabelece termos e condições de marcação do biodiesel para a sua identificação,

viii) Resolução n. 41/2004, que estabelece o que é ser um produtor de biodiesel como empresa , cooperativa ou consórcio de empresas autorizado pela ANP a exercer a atividade de produção de biodiesel, incluindo as obrigações do produtor de biodiesel,

ix) Resolução n. 42/2004 que estabelece a definição do biodiesel B100 e a Portaria ANP n. 240 de 2003, que estabelece outras misturas para testes e uso experimental, e

x) Resolução ANP n. 15/2006 determina as especificações do óleo Diesel B2.

O Plano Nacional de Agroenergia de 2005 integra a concepção e ações estratégicas do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento em relação ao aproveitamento de produtos agrícolas para a produção de energia renovável. Orienta-se pelas diretrizes gerais de Governo, particularmente no documento de Diretrizes de Política de Agroenergia. O Plano contempla as principais cadeias produtivas. Como é o caso do etanol, do biodiesel e da biomassa florestal. A cadeia do biogás, resíduos agropecuários, agroindústria e RSU, também são contemplados, de forma integrada com os princípios do MDL - Mecanismo de Desenvolvimento Limpo. O objetivo geral do Plano é desenvolver e transferir conhecimento e tecnologias que contribuam para a produção sustentável da agricultura de energia e o uso racional da energia renovável, visando a competitividade do agronegócio brasileiro e o suporte às políticas públicas. Os objetivos específicos pretendem conceder apoio à mudança da matriz energética, com vistas à sua sustentabilidade; aumentar a participação de fontes de agroenergia na composição da matriz energética; e gerar condições para permitir a interiorização e regionalização do desenvolvimento. O fator ambiental também está presente, pois o plano objetiva contribuir para a redução das emissões de gases do efeito estufa.

As Diretrizes de Política de Agroenergia (2006-2011) tem como pano de fundo a análise da realidade e das perspectivas da matriz energética mundial. Estabelece um direcionamento nas políticas e ações públicas de Ministérios diretamente envolvidos no aproveitamento de oportunidades e do potencial da agroenergia brasileira, sob parâmetros de competitividade, sustentabilidade e equidade social e regional.

Além dos marcos referenciais citados acima, tem-se o Plano Nacional de Energia 2030 (PNE). O PNE 2030, elaborado pela Empresa de Pesquisa Energética – EPE do Ministério de Minas e Energia, fundamenta-se nos seguintes procedimentos básicos para a projeção da demanda (DORILEO et all, 2007):

i) cenarização macroeconômica para todas as variáveis e fatores cuja evolução está ligada a escolhas e decisões políticas não necessariamente relativas ao setor energético: cenários econômicos (taxa de crescimento do PIB, estrutura do PIB, estrutura da indústria, cenários nacionais e internacionais); cenários demográficos (taxa de crescimento da população, habitantes / domicílio, taxa de urbanização, regionalização, etc.); consideração de premissas como a caracterização do uso da energia, indicadores de consumo de energia, hipóteses de conservação, substituição de energéticos, posse e uso de equipamentos, evolução da frota de veículos e cenários tecnológicos;

ii) a análise bottom-up; detalhada com a desagregação da demanda de energia no tocante as formas de utilização (destinação) em cada segmento de consumo e serviço energético; e

iii) a energia final é obtida, então, a partir da energia útil, dos rendimentos de conversão de energia útil em final, para cada forma de utilização. Nas projeções preliminares são considerados os parâmetros de controle: elasticidade do consumo de energia, elasticidade do consumo de eletricidade, intensidade energética, intensidade elétrica, consumos per capita de energia e de eletricidade e comparações internacionais. O modelo caracteriza os modos de consumo dos setores como também permite projetar a energia ofertada, incorporando-se opções de conservação de energia. A metodologia utilizada nas projeções do PNE 2030 considera três cenários econômicos mundiais que servem de referência para os cenários nacionais baseados em análises dos estudos no âmbito do PDEE 2006-2015, em avaliações de especialistas de diversos setores da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), nas hipóteses de grupos de trabalho das empresas Shell (2005), Exxon – Mobil (2004), AIE (2204), DoE (2005) e outras, e na identificação dos condicionantes (tendências e incertezas: evolução do padrão de globalização, estrutura do poder político e econômico no mundo e solução de conflitos sociais, ambientais, étnicos etc.); seleção dos fatores críticos (variáveis centrais); e formulação de hipóteses plausíveis. Com os três cenários mundiais caracterizados, obtêm-se seis cenários nacionais considerando-se as trajetórias de crescimento da taxa média do PIB mundial nos cenários 2005-2030. Obtidas as taxas de crescimento do PIB nacional, o crescimento da população brasileira, a evolução da renda per capita e as mudanças na estrutura produtiva dos setores de demanda, distribui-se o PIB setorial, definindo-se as taxas de crescimento setoriais (agricultura, indústria e serviços). O PNE 2030 é um instrumento importante para o planejamento de longo prazo do setor energético do país, orientando tendências e balizando as alternativas de expansão do sistema nas próximas décadas através da orientação estratégica da expansão.

Outra importante ação está em discussão no Congresso Nacional: a proposta de criação da Agência Nacional de Energias Renováveis – ANER. A idéia foi apresentada em audiência pública, ocorrida em 16 de junho de 2004, na Comissão da Amazônia, Integração Nacional e de Desenvolvimento Regional da Câmara dos Deputados. Basicamente, o objetivo da proposta é a criação de uma agência de desenvolvimento destinada a fomentar a produção e o uso racional de energias renováveis para abastecimento dos mercados nacionais e internacionais.

Do exposto, observa-se que as ações do Governo Federal nos últimos anos tiveram um caráter estruturalista, com o objetivo explícito de que estas políticas criariam mecanismos para a indução do investimento em P&DI, diversificação da matriz energética, incentivo à ampliação do consumo e surgimento de novos negócios.

Uma avaliação dos resultados desse conjunto de marcos regulatórios aponta, por um lado, para resultados positivos, mostram o peso que a energia renovável possui na matriz energética nacional, cerca 44,4%, contra 13,2% no mundo, 6,1% na OCDE e de apenas 4,3% nos Estados, bem como a liderança mundial na tecnologia e na produção de etanol de cana-de-açúcar (BEN, 2006). Por outro lado, existem também alguns pontos que ainda merecem atenção, como a elevada concentração da produção nacional de cana-de-açúcar, com São Paulo sendo responsável por mais de 60% da produção, e principalmente a sustentabilidade questionável nas condições laborais e ambientais do setor sucro-alcooleiro.