3.2. Las transferencias condicionadas en efectivo y el mercado laboral

Las transferencias condicionadas en efectivo (TCE) surgen de la necesidad de atender a la población vulnerable, ya sea en situación de pobreza o crisis. Programas de este tipo cobran especial importancia a inicios de la década pasada y apuntan básicamente a proteger los niveles básicos de consumo, en el largo plazo alcanzar incrementos del capital humano y el fomento de activos en los hogares vulnerables para impedir la reproducción intergeneracional de la pobreza. Actualmente estos programas han llegado a convertirse en armas principales de ataque contra la pobreza.

Las diferentes evaluaciones de impacto han mostrado que estos programas constituyen mecanismos eficaces para promover el acceso y la utilización de los servicios de educación y salud entre los más pobres así como para aliviar la pobreza en el corto plazo, pero aún no es claro si estas iniciativas tienen la capacidad suficiente para reducir la pobreza en el mediano plazo y para quebrar la reproducción de la pobreza en el largo plazo. Al mismo tiempo, varios estudios demuestran que los alcances de estos programas no igualan los esfuerzos de las transferencias. En este sentido, existe una amplia discusión en torno a la efectividad de las transferencias para reducir la pobreza.

El BDH se caracteriza por ser una transferencia en efectivo como las muchas que existen en la región. Sus similitudes con otros programas permiten realizar un análisis comparativo. Su aplicación genera una gran discusión sobre sus alcances; además los efectos de estos programas sobre la oferta laboral de los adultos han sido de mucho interés.

En la siguiente sección se dan a conocer y se analizan los diferentes argumentos y criterios vertidos en cuanto a la eficacia e ineficacia de las TCE. Acto seguido, se observa los distintos resultados de las evaluaciones de impacto de los programas con especial interés en el Bono de Desarrollo Humano (BDH) y los programas afines subrayando los efectos sobre la oferta laboral de los adultos. Además se observa los mecanismos por los cuales se evalúan los impactos de estos programas sobre el comportamiento de los beneficiarios.

En una primera sección se analizará brevemente algunos de los argumentos en contra de las TCE y se enfatizará lo expuesto en relación al mercado laboral. Una vez analizados algunos de los argumentos en contra, resulta apremiante mencionar el otro lado del debate, donde existe una corriente de posturas que favorecen a este tipo de política social, para luego con esta base estudiar el estado del arte de la investigación, con la indagación de los principales resultados de los impactos que han generado las TCE y específicamente el BDH. Con ello, será posible disuadir o fortalecer cada uno de los argumentos del debate, además se subrayará de modo especial los debates y efectos en torno al mercado laboral.

3.3. Debate en torno a la efectividad e inefectividad de las TCE

3.3.1. Argumentos en contra

Indudablemente, el gran reto para las economías latinoamericanas continúa siendo los graves problemas de pobreza, especialmente entre los individuos excluidos del mercado laboral. En este contexto resulta apremiante favorecer la formación de capital humano a fin de romper el círculo intergeneracional de la pobreza y de este modo posibilitar el desarrollo económico futuro. Las transferencias condicionadas en efectivo (TCE) son la herramienta principal de la generación de capital humano. De un modo general se observa que la evaluación de las TCE han sido eficaces en la provisión de recursos paliativos para combatir la pobreza extrema, además de sentar la bases para incrementar el capital humano a mediano y largo plazo (Moreno, 2007). Sin embargo su aplicación en las diferentes economías genera importantes controversias en cuanto a su efectividad en la lucha contra la pobreza y disminución del riesgo. No obstante a ello, hay una serie de consideraciones en torno a este debate que es oportuno identificar y analizar.

En primer lugar, muchos de los programas de TCE carecen de incentivos para la integración en redes sociales, comunitarias o asociaciones, Con ello se limita la participación social y la formación de “capital social” pues la mayoría de programas comprende que la pobreza se debe superar a nivel individual y familiar, promoviendo de este modo soluciones individuales a dificultades que afectan a grandes grupos de la población con problemas similares. Por consiguiente la incidencia sobre la dimensión estructural de la pobreza puede ser menos eficaz. Además, una particularidad de la economía ecuatoriana estriba en que los hogares pobres viven en un área o barrio común y con similares características urbanas y sociales. El efecto del establecimiento de diferentes tipos o clases de pobres genera confusiones entre los elegibles y no elegibles para los programas. Los hogares no elegibles que conviven en una misma zona que los elegibles y que se consideran en la misma posición social que ellos, presentarán un grado de resentimiento con su vecino que ha sido seleccionado para las transferencias. Este resentimiento generado rompe la confianza y la formación de capital social (Moreno, 2007).

En este sentido, las TCE aparecen como una respuesta práctica de los desafíos tradicionales de la política social: cómo llegar con los escasos recursos del estado a quienes más lo necesitan. Se considera importante la ayuda a parte de la población pobre, y más precisamente a la población que tiene graves deficiencias de ingresos, pero no necesariamente se ocupa de otros aspectos de la política social, como la cohesión social. Pues se ha planteado que estos modelos no incorporan los factores culturales y psicosociales que podrían incidir en las elecciones y preferencias de los sujetos, y que no toman en cuenta las imperfecciones de los mercados (Villatoro, 2005). Además se debe considerar que los padres de familia no siempre actúan como de modo racional. Los costos en los que se incurre durante la aplicación del programa también presentan inconvenientes para su eficiencia, pues puede resultar muy costoso levantar todo un aparato institucional que garantice el correcto funcionamiento del programa.

Con ello, muchos sostienen que los alcances de las TCE podrían ser limitadas, a causa de la situación de extrema vulnerabilidad de las familias objetivo de las transferencias. Entonces la intervención podría ser eficaz para disminuir la brecha de pobreza pero no para superarla. También, según (Villatoro, 2005) resulta de interés analizar los datos sobre la eficiencia y eficacia de las diferentes modalidades de implementación de los programas de transferencias, en lo que se referente a la incorporación de distintos componentes, al tipo de gestión y a los mecanismos de focalización.

Por otro lado, cuando los gobiernos deciden optar por este tipo de política se enfrentan a costos de oportunidad. Es decir, disponer de recursos económicos para estos programas implica renunciar a otras alternativas de inversión pública. Además, al otorgar un subsidio monetario a los hogares pobres se corre el riesgo de que esos dineros no sean adecuadamente utilizados (Fizbein & Schady, 2009). En este caso, los gobiernos deberían centrarse en proporcionar la infraestructura básica como la construcción de carreteras y puertos, así como escuelas y clínicas. Con ello, cabe las interrogantes vertidas por varios analistas de las TCE en torno a que si son las transferencias de efectivo un instrumento para combatir la pobreza. Según Fizbein & Schady (2009), si se acepta generalizadamente el combate de la pobreza como un objetivo político, no se deduce de inmediato a que el gobierno debería otorgar sus escasos recursos mediante transferencias monetarias en efectivo directamente a los pobres.

Con la misma lógica se manifiesta que otro argumento en contra de las TCE es que la pobreza se redujo en los momentos de mayor crecimiento económico, particularmente en los países más pobres (Fizbein & Schady, 2009). Además, otro argumento en contra es que generan incentivos equivocados a los hogares beneficiarios. Es decir, pueden cambiar el comportamiento de los hogares haciendo que éstos opten, por ejemplo, por disminuir la oferta laboral de los adultos o alteren su distribución de tiempo entre ocio y trabajo. Estos argumentos sobre el empleo -enfoque central de nuestro estudio- se detallan a continuación.

3.3.1.1. Las TCE y la oferta laboral

En cuanto al trabajo infantil, se manifiesta que si un niño destina más tiempo al trabajo y menos a la escuela, la familia incrementará sus ingresos económicos lo que le permitirá consumir bienes adicionales y relativamente mejorar en algo su situación de pobreza. Por el contrario, si un niño destina más tiempo a la escuela la familia deberá renunciar al dinero que ese niño aportaba al hogar e incluso incrementará sus egresos monetarios a causa de los gastos que implica tener a su niño en la escuela, además del tiempo que se debe destinar para llevarlo y traerlo de la escuela que será disminuido de su oferta laboral o sus actividades de ocio. Las TCE deberán superar los montos que la familia recibe del trabajo de sus niños para decidir aceptar la condicionalidad de las transferencias o de este modo utilizarlas para los fines por los cuales fue creado. De otro modo únicamente buscará la manera de evadir estas responsabilidades (Skoufias & Parker, 2001).

Una de las limitaciones que podrían tener las TCE es el hecho de no considerar el eslabón empleo en la cadena de reproducción intergeneracional de la pobreza (Villatoro, 2005). Sin embargo varios estudios sugieren que el trabajo infantil disminuye con la aplicación de las transferencias. Es entonces donde cabe analizar qué sucede con el trabajo de los adultos, pues otro argumento en contra de las transferencias se refiere justamente a la oferta laboral de los adultos. Es decir, la efectividad de las transferencias sin lugar a duda, depende también de su incidencia en la oferta laboral de los adultos.

Entre los argumentos de este tipo de efectos se encuentra el efecto renta. Es decir, considerando al ocio como bien normal, mayores niveles de Renta –en este caso, por la transferencia monetaria del BDH- implican desear mayor ocio; lo que implicaría menos horas de trabajo, también es probable que los hogares tiendan a consumir más de lo que sus ingresos aumentan. Además, cambios de comportamiento de los beneficiados podrían compensar el efecto de las transferencias monetarias y los hogares podrían ajustar su oferta de trabajo en un intento de permanecer "suficientemente pobres" para continuar siendo elegibles para las transferencias (Fizbein & Schady, 2009).

Las personas que no son elegibles pueden tener el incentivo para convertirse en elegibles ya sea trabajando menos y disminuyendo su renta o conciliando con el empleador para que le prive de determinados derechos que los imposibilitan acceder a la transferencia como es el caso de la seguridad social, privándose de estabilidad laboral. Además, las diferentes actualizaciones o controles periódicos de las bases de datos de los beneficiarios pueden tener repercusiones en la oferta de trabajo y las opciones de inversión de los hogares elegibles actualmente (Fizbein & Schady, 2009).

La medida en que los programas de transferencias monetarias provoquen efectos significativos en la oferta de trabajo de los adultos ha sido objeto de substancial observación, principalmente en los EE.UU., el Reino Unido y Canadá. (Por ejemplo, Stafford, 1985; Moffitt, 1992; y MaCurdy Blundell, 1999; y Widerquist, 2005, citado en (Skoufias & di Maro, 2006). En los países en desarrollo, sin embargo, las pruebas relativas a la oferta de trabajo en cuanto a las respuestas de los adultos a los programas de transferencias son bastante escasas.

Entonces, entre los principales argumentos respecto al mercado laboral, y considerados como negativos, están: (a) las transferencias generan desincentivos a la participación en el mercado de trabajo a causa del aumento de los ingresos familiares que generan las transferencias, es decir, a causa del cambio en sus preferencias de ocio y trabajo pues posiblemente un individuo o un hogar que incrementa sus ingresos opte por trabajar menos o en su defecto no trabajar ; (b) reduce los incentivos por parte del trabajador a la registración en el sistema de seguridad social, ya que entre los requisitos para acceder a las transferencia es necesario no estar afiliado o un seguro social y (c) los hogares en un intento de ser elegibles por el programa permanecerán lo suficientemente pobres renunciando a mayor horas de trabajo y (d) genera presiones al incremento de salarios por el mayor costo de oportunidad que tienen quienes obtienen un beneficio de este tipo (Maurizio, 2008).