CAPÍTULO III ESTADO DEL ARTE: TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS EN EFECTIVO Y EL MERCADO LABORAL

3.1. Las transferencias monetarias ecuatorianas: características y trayectoria del Bono de Desarrollo Humano

Los problemas sociales como la pobreza, exclusión e inequidad han dado origen a varias acciones de asistencia social aplicadas por el Estado. Para finales de los noventa las transferencias en especie, que ya la experimentan algunos países en el mundo, son vistas con buenos ojos por el gobierno ecuatoriano que para entonces -1999- se encontraba en aguda crisis, Según el SIISE, a finales de 1999, el 60% de la población se hallaba bajo la línea de pobreza y un 20% en la indigencia. También muestra que desde el inicio de la crisis en 1998 hasta abril de 1999, 400 mil personas ingresaron al grupo de pobres y la incidencia de la pobreza aumentó al 40%. Los grupos más vulnerables corresponden a las zonas rurales, en su mayoría a minorías étnicas, sectores vulnerables como niños, ancianos y madres jefas de hogar.

En este sentido, desde finales de los noventa se instaura en el país un programa de transferencia monetaria que en la actualidad se conoce como Bono de Desarrollo Humano. Este programa, como en la mayoría de los aplicados en América Lantina, se encuentra básicamente orientado a la reducción de la pobreza, y se caracteriza por la transferencia de dinero a las familias en situación de pobreza.

El Bono de Desarrollo Humano (BDH), surge de un programa anterior conocido como el “Bono Solidario”. El Bono Solidario fue creado a finales de 1998, por el entonces presidente Jamil Mahuad como un mecanismo para “compensar” a la población pobre. En medio de la aguda crisis económica y política, que se manifestó con un incremento de los precios, una caída del salario real, un aumento del desempleo, el fenómeno de El Niño y el congelamiento de los depósitos, el Bono Solidario se presenta como el programa de mayor importancia en la política social ecuatoriana.

Para el 2001 el programa cubre a cerca de 1,3 millones de beneficiarios, que corresponde alrededor del 45% de hogares ecuatorianos. La intención del programa era hacer transferencias monetarias a los hogares pobres. Sin embargo los criterios de elegibilidad no estaban claramente definidos. Como resultado, muchos de los hogares que recibieron las transferencias no eran pobres, y muchos realmente pobres no eran cubiertos por el programa.

Al momento de implementarse el bono de pobreza, se tomó como punto de partida declaraciones de pobreza que hacían los interesados, y el conocimiento del medio que supuestamente tienen los sacerdotes parroquiales (en un principio, las iglesias —católica y evangélica— debían hacer un registro de los pobres, que serviría de base para que los bancos repartieran el dinero). Esto permitía ubicar a los “verdaderos pobres” y diferenciarlos de los “falsos” (todos los que tienen algún bien que los haga sospechosos de no serlo, como puede ser una cuenta de ahorros, teléfono, empleo fijo, aunque fuese el más ínfimo). (Kingman, 2002, pág. 8)

El “Bono Solidario” se convierte en Bono de Desarrollo Humano –BDH- en el 2003 con el Gobierno de Lucio Gutiérrez . El salto entre Bono Solidario y Bono de Desarrollo Humano se expresa fundamentalmente en la introducción de la corresponsabilidad. El BDH consiste en la entrega de un subsidio monetario “condicionado” al cumplimiento de requisitos que establezca el Programa de Protección Social del Ministerio de Bienestar Social. El condicionamiento busca como objetivos primordiales los siguientes: 1) reducir la pobreza por consumo y 2) aumentar la inversión en capital humano, es decir incrementar el uso de servicios de educación y de salud preventiva (Recalde, 2007).

Posteriormente el BDH se convierte en un instrumento político, y es utilizado como mecanismo populista por Gutiérrez, además el sistema de focalización mantiene fuertes cuestionamientos y no se logra controlar la corresponsabilidad o la condición objetivo, aquella que fue pensada como el paso fundamental de la dádiva a la inversión social permitiendo crecimientos en el capital humano de los beneficiados.

En el gobierno de la “Revolución Ciudadana” liderado por el Economista Rafael Correa Delgado, se plantea un enfoque distinto de política social, particularmente en términos del gasto. En el proceso de campaña Correa se comprometió a incrementar el BDH y ampliar su cobertura hacia la población vulnerable que no accedía a la transferencia. Es así que, ya en uso del poder incrementa el BDH de 15 a 30 dólares por hogar , además incrementa el bono para discapacitados y adultos mayores que pasó de 11.5 a 30 dólares. Esta tendencia se mantiene en el transcurso de su administración pues, para agosto del 2009, Correa decide incrementar el BDH de 30 a 35 dólares.

De este modo, el gobierno de Correa asimila al BDH como una estrategia de asistencia social y marca el vínculo del Estado con la familia además transforma el mensaje de la transferencia monetaria, enfatizando la importancia de compensar a la ama de casa de escasos recursos por su esfuerzo.

…en términos de comunicación se modifica el concepto bajo el cual se entrega la transferencia monetaria. Si en el gobierno de Mahuad se lo hacía como una medida de compensación a las políticas de ajuste y en el de Gutiérrez como un subsidio con corresponsabilidad, en el gobierno de Rafael Correa se duplica y se entrega bajo la consideración de que es un reconocimiento económico al trabajo que realizan las amas de casa de menores recursos en sus hogares (Recalde, 2007)

Los objetivos del BDH, en teoría, no varían profundamente y se mantienen como herramienta principal de la política social ecuatoriana. El objetivo general implica ampliar la disponibilidad de capital humano y evitar la perpetuación de la pobreza de una generación a otra, por medio de la transferencia a condición de que se destine los recursos hacia la inversión en educación y la atención de la salud para los miembros más vulnerables de los hogares beneficiarios. En cuanto a los objetivos específicos, en principio se establece (i) garantizar que los niños de 6 años a 16 que asisten a instituciones de educación básica, asistan por lo menos el 80% de días de clase, y, (ii) reducir los niveles de desnutrición crónica entre niños de edades comprendidas entre 0 a 5 años de edad, que pertenecen a hogares beneficiarios en el marco del Programa (Ayala, 2004). Actualmente y con la misma lógica los objetivos específicos según el programa de protección social (PPS) son: (i) Garantizar a los hogares un nivel mínimo de consumo, (ii) Contribuir con la disminución de los niveles de desnutrición crónica y de enfermedades prevenibles para niños hasta 5 años de edad, (iii) Promover la reinserción escolar, y asegurar la asistencia continua a clases a los niños entre 5 a 16 años de edad y (iv) Proteger a los adultos mayores y personas con discapacidad.