El valor agregado de la cooperación transfronteriza en Europa

La cooperación transfronteriza como práctica de interacción estructurada entre autoridades locales de frontera ha crecido de forma incesante en Europa en los últimos cincuenta años, aumentando consecuentemente su difusión en el territorio y su inversión estratégica. Las razones de base de esta difusión de la cooperación transfronteriza se encuentran en las múltiples dimensiones que estas prácticas y políticas han estimulado y sobre las que han actuado. El valor agregado de la cooperación transfronteriza en Europa puede ser evaluado ya sea a escala local, observando el impacto de estas prácticas a nivel de cada frontera, ya sea a escala supranacional, desde una óptica más general del proceso de integración. Asumiendo esta doble escala, se enunciarán a continuación algunos de los principales aportes de la cooperación transfronteriza al proceso de desarrollo y creación de una Europa unida.

En primer lugar, desde un punto de vista concreto, operativo y a escala local, las prácticas de cooperación transfronteriza han permitido en muchos casos superar problemáticas comunes típicas de las áreas de frontera. La continuidad del territorio presenta problemas que no siempre pueden ser resueltos de acuerdo con la rígida separación impuesta por los estados nacionales, ya que quienes se ven afectados son las comunidades que viven la zona de frontera. Las prácticas de cooperación transfronteriza han permitido a las autoridades locales y regionales europeas afrontar de forma conjunta problemáticas comunes tales como la gestión natural de un mismo ecosistema o la reconversión de zonas industriales.

Las prácticas de cooperación transfronteriza se han convertido además en un importante instrumento en el ámbito del desarrollo económico. Desde este punto de vista, las áreas de frontera suelen ser periféricas respecto a sus centros nacionales y a veces se ven afectadas negativamente por las políticas de los propios Estados. En relación a esto, en el caso europeo, las prácticas de cooperación transfronteriza han ofrecido a los territorios la posibilidad de crear nuevas centralidades a escala transnacional, complementando muchas funciones localizadas tradicionalmente en el centro de los respectivos países. Las áreas transfronterizas se convierten de esta manera en centros de desarrollo a nivel supranacional y global, y no como periferias de la división político-administrativa definida por los estados nacionales.

Naturalmente, no todas las experiencias de cooperación transfronteriza han sido experiencias de éxito. La calidad de los resultados obtenidos ha dependido de diversos factores, entre los cuales se ha identificado como determinante la capacidad e implicación de los entes locales involucrados en los procesos de intercambio.

Otro elemento clave al que han contribuido las prácticas de cooperación transfronteriza es la puesta en valor de los bienes naturales y culturales comunes favoreciendo de esta forma un acercamiento entre naciones europeas y el fortalecimiento del proceso de integración: las fronteras del viejo continente representan cicatrices de la historia, que la cooperación transfronteriza ayuda a reducir. Las prácticas de cooperación transfronteriza han ayudado a crear una red de actores institucionales y territoriales, que se han convertido en los pilares de la integración y del desarrollo de la UE.

Un significativo valor agregado de las prácticas de cooperación transfronteriza en Europa está ligado a las Euroregiones. La creación de instituciones transfronterizas no sólo hace más eficaz la gestión de las actividades de cooperación, sino que además favorece una gobernanza multinivel más compleja y funcional, mejorando la democracia local: las instituciones transfronterizas responden, a menudo, a las necesidades expresadas por la ciudadanía, y representan los intereses de Regiones y territorios.

Por último, la cooperación transfronteriza tiene un particular valor agregado en el contexto de los límites fronterizos externos de la UE, ya que puede convertirse en un puente entre la UE y sus países vecinos. En el pasado, esta forma de cooperación desde abajo entre autoridades locales, se convirtió en una vía para la integración de los antiguos países socialistas de Europa central y oriental dentro de la UE. Todavía hoy las prácticas de cooperación transfronteriza de la UE y sus vecinos, de los países orientales y de los países de la ribera sur del mediterraneo, pueden contribuir a la creación de un área de prosperidad y buena vecindad alrededor de la Unión.

Todos estos elementos contemplan la naturaleza material y local de las prácticas de cooperación transfronteriza y sus efectos concretos en el territorio, que por sí solos son suficientes para justificar el valor que este tipo de cooperación puede tener para el desarrollo de un territorio. Cabe agregar que existen otros elementos que también son muy relevantes y emanan del valor agregado que tienen estas prácticas en términos inmateriales y más generales. Efectivamente, los límites y fronteras tienen un carácter “relacional y no arbitrario” y tienen sentido y origen solamente en “las relaciones que un sujeto, individual o colectivo, establece con el espacio” (Raffestin, 1987, p. 10). El acto de trazar límites representa un “fuerte acto de imaginación del mundo” (Van Houtum, Kramsch e Zierhofer, 2005, p. 3). En consecuencia las prácticas de cooperación en las fronteras conllevan, además de los impactos materiales, un significado imaginario e inmaterial. La cooperación transfronteriza ha apoyado el proceso de integración no sólo de forma concreta, a través de la difusión de las iniciativas de intercambio en el territorio, sino también a nivel metafórico, a través de la promoción de una imagen del territorio europeo como interconectado, fluido y sin fronteras. Desde este punto de vista, las prácticas de cooperación transfronteriza han contribuido a reforzar la idea de una Europa unida, que inspiran y guían el proceso concreto de integración.

La caída de las fronteras del viejo continente lleva consigo la creación y el fortalecimiento de nuevas identidades europeas, que a su vez contribuyen al proceso de integración. La escala local se proyecta en el ámbito internacional, reivindicando en muchos casos identidades culturales y sociales que van más allá de las fronteras nacionales. Estas nuevas identidades pueden, por tanto, enmarcarse sólo en una óptica de referencia europea y global. De este modo estas identidades contribuyen a la creación de un sentido de pertenencia a una Europa unida.

La cooperación transfronteriza contribuye también al proceso de integración, en concreto respecto a la evolución del territorio de la Unión. En general “la integración europea desafía las prerrogativas en torno a la territorialidad” (Berezin, 2003, p. 15). La superación de las fronteras nacionales que presupone la cooperación transfronteriza, determina una nueva territorialización de la Unión europea, que supera la tradicional subdivisión del sistema westfaliano, en la que se trasforma de una simple suma de Estados en algo diferente. La nueva geografía de Europa que deriva de ello se convierte en una nueva geografía económica, en el momento en el que, como se ha mencionado, territorios tradicionalmente periféricos en el contexto de las economías nacionales se convierten en nuevos centros desde una óptica europea.

Desde un punto de vista institucional, el proceso de integración europeo “representa el principal proceso de cambio institucional en el centro de la nueva Europa” (Ibidem). En este contexto, la cooperación transfronteriza europea se basa en una serie de relaciones multinivel en las que las autoridades locales son el actor principal, pero involucra también las relaciones entre Estados (gobernanza vertical) y las relaciones entre actores públicos y privados del territorio (gobernanza horizontal). Este enfoque, desde el punto de vista institucional, introduce una interesante articulación poniendo en marcha el proceso de rescaling que se está dando a nivel mundial, es decir, la reconfiguración de la jerarquía del espacio geográfico basada en las estructuras sociales e institucionales de un determinado sistema (Brenner, 2004). La consolidación de la Unión europea “ha puesto en marcha una profunda transformación del espacio político” (Brenner, 2003, p. 141) y del “marco institucional y las escalas, respecto a lo que concierne al espacio europeo, que atraviesa un período de profundos cambios” (Ibidem, p. 166). Según Brenner el proceso de rescaling no implica una erosión o reducción del rol del Estado, sino una definición nueva del Estado, “más policéntrica, multiescalar y no isomorfa” (Ibidem, p. 4) respecto a la definición del modelo westfaliano, de la que deriva un nuevo modelo de gobernanza del territorio, que convierte en más complejo y articulado el cuadro general de la gobernanza multinivel.

En este marco, se coloca la cooperación transfronteriza y en particular las instituciones transfronterizas, estructuras para la planificación y gestión de las actividades de cooperación, que proponen nuevas configuraciones del espacio, así como nuevas articulaciones institucionales. La cooperación transfronteriza y las Regiones fronterizas “representan formas de innovación específicas en relación al espacio, los lugares y escalas” (Jessop, 2002, p. 37). Esta forma de cooperación desafía efectivamente la calidad estática de los límites fronterizos estatales y las divisiones administrativas y jurisdiccionales, determinando la creación de nuevos sujetos políticos e institucionales transfronterizos, en un proceso de redefinición de las escalas tradicionales.

Finalmente, más allá de la creación de instituciones transfronterizas, la consolidación de la gobernanza multinivel se realiza, en el ámbito de la cooperación transfronteriza, a través de la puesta en valor del papel de las autoridades subestatales, determinando nuevos equilibrios dentro del complejo sistema de gestión de la Unión europea. Los actores locales y regionales obtienen, a través de la cooperación transfronteriza, una respuesta satisfactoria a los intereses locales, como la competitividad territorial, la proyección internacional y la paradiplomacia, pero también un papel cada vez más relevante en la nueva arquitectura institucional europea. Se puede decir que la difusión de la cooperación transfronteriza permite satisfacer intereses diversificados: el interés de la UE y del Consejo de Europa hacia la construcción de una Europa unida; y el interés de las autoridades locales de proyectarse a escala transnacional e internacional en un mundo cada vez más globalizado.