7. Fronteras Abiertas: Lecciones aprendidas

Con este volumen se ha pretendido sintetizar el trabajo de dos años de actividades del Proyecto Fronteras Abiertas y aumentar el debate y conocimiento existente sobre la cooperación transfronteriza y la integración regional en América Latina. El volumen ha descrito el cuadro conceptual y metodológico de referencia del proyecto, reseñando sintéticamente las principales actividades realizadas, así como el papel de los socios que nos han acompañado en las cuatro áreas fronterizas de intervención. En este capítulo final se presentan las primeras conclusiones de este trabajo y las lecciones aprendidas en las varias áreas fronterizas latinoamericanos. Sobre esta base se trazan algunas hipótesis para el futuro del proyecto.

La relevancia de la cooperación transfronteriza en América Latina

El desarrollo y la difusión de la cooperación transfronteriza, entendida como la alianza estratégica de los actores y territorios contiguos para reforzar los procesos de integración regional, se ha convertido para América Latina en un desafío de gran relevancia. La Comisión Europea, en su reciente Comunicación dedicada a la Unión Europea y América Latina (Comisión de las Comunidades Europeas, agosto de 2009), atribuye una importancia central a este enfoque “desde abajo hacia arriba” para favorecer la integración regional y fortalecer la interconectividad. La recomendación de la Comisión se extiende a los programas operativos, cuando afirma que se debe “mejorar la cooperación, en particular, para la cohesión social y la integración regional, orientando los programas hacia las necesidades emergentes y asegurando resultados más tangibles”.

En la nueva orientación de la Comisión, el tradicional compromiso de la Unión Europea, y sus países miembros, de apoyar los procesos de integración regional en América Latina se declina con una mayor apertura hacia los actores no estatales: mundo económico privado, instituciones subnacionales, organizaciones de la sociedad civil, a los cuales se les atribuye tácitamente un papel relevante en los procesos de integración e interconectividad y, por consiguiente, en las relaciones Unión Europea-América Latina.

En realidad, el enfoque desde abajo hacia los procesos de integración propuesto por la Comisión cuenta con muchos elementos que han emergido en el proceso endógeno de la integración latinoamericana en la última década. Baste pensar al mecanismo de funcionamiento de la integración física: acuerdos intergubernamentales de alto nivel y operatividad técnica a cargo de agencias públicas y actores no estatales, en particular mediante la promoción de alianzas público-privadas. Así mismo se observa una mayor participación en estos procesos de los gobiernos subnacionales, regionales y locales, a menudo en alianza con los organismos multilaterales de la cooperación internacional.

En este contexto, la cooperación y la integración de las áreas fronterizas se proponen como extraordinarios laboratorios para la construcción de una agenda que profundice la integración latinoamericana. Su relevancia no deriva únicamente del interés creciente que manifiestan los gobiernos subnacionales en esta temática, sino también porque una serie de características intrínsecas de la cooperación transfronteriza ofrecen un importante valor agregado al desarrollo armónico y equilibrado de América Latina.

En particular la cooperación transfronteriza hace posible operativamente conciliar los dos criterios fundamentales que han impulsado la integración latinoamericana en la última década. Por un lado, el criterio geo-económico que ha servido de guía a la integración física del subcontinente. Por el otro, el criterio geo-político que ha guiado los procesos de integración y concertación política regional. Ciertamente, no se trata de criterios incompatibles. Por el contrario, su grado de interacción e interdependencia es notable y productivo. Sin embargo, su compatibilidad no se traduce automáticamente en instrumentos operativos para promover la integración y la cooperación transfronteriza. Cuando la construcción o la ampliación de un puente permiten potenciar la movilidad de bienes y personas en un paso fronterizo, la movilidad real dependerá de diversos factores, pero la existencia de acuerdos institucionales regionales estructurados ofrecen mayor fuerza y legitimidad para encontrar las soluciones necesarias. Por ejemplo, el compromiso de MERCOSUR por instituir las aduanas integradas en los pasos fronterizos ofrece una condición fundamental para realizar acuerdos que hagan efectiva la movilidad potenciada por la integración física (la construcción o ampliación del puente). Por el contrario, cuando no existen mecanismos de concertación regional, los acuerdos dependen totalmente de las voluntades bi-nacionales, sin vínculos estructurales y a menudo caracterizados por una alta volatilidad.

Obviamente en América Latina están presentes ambos escenarios, así como diversas son las condiciones de las relaciones bilaterales. En algunos casos, inclusive, resultan más favorables que los mecanismos previstos por las estructuras de concertación regional, en otros casos las relaciones bilaterales constituyen obstáculos formidables a la integración regional.

Desde nuestro observatorio de Fronteras Abiertas es en este terreno de conciliación operativa de los criterios geo-económicos con los criterios geo-políticos de la integración latinoamericana donde la cooperación transfronteriza cobra un rol relevante. Tal y como se apunta en el primer capítulo, los temas de la cooperación transfronteriza pertenecen a las low and middle politics,. Lo cual se ve reflejado en dos elementos, por un lado, ayuda a reducir el peso político de las políticas exteriores de los países involucrados y, por el otro, posibilita el protagonismo de los gobiernos intermedios y locales asignándoles una importante contribución complementaria en los procesos de integración regional. Por otra parte, el ejercicio de políticas de bajo y medio perfil en el ámbito de las relaciones transfronterizas puede ayudar a mitigar el peso de las cargas históricas y de las tensiones intergubernamentales. Con ello se aumenta la posibilidad de encontrar soluciones concretas a problemas concretos. Involucrar activamente los gobiernos locales y los actores del territorio en esta agenda puede ayudar, además, a mejorar la eficacia de las iniciativas puestas en marcha. Es importante, por lo tanto, pasar de una lógica donde todos los flujos de intercambio fronterizos se clasifican como actos de política exterior, a una visión de espacios regionales compartidos que requieren una gestión específica en un cuadro de gobernanza multi-nivel, es decir, basadas en la participación armónica de los varios niveles institucionales. Pensemos, por ejemplo, tal y como sostiene una importante funcionaria de la Aduana argentina, en el impacto positivo que podría lograrse en las relaciones comerciales fronterizas, si existiese una distinción entre los flujos de bienes y servicios con estatus de comercio internacional y la de los flujos clasificables en el comercio vecinal. Construir una agenda positiva y operativa en los territorios transfronterizos es, en nuestra opinión, una perspectiva fundamental que provocaría un salto cualitativo en el proceso de integración latinoamericana y un terreno concreto de aplicación para la cooperación euro-latinoamericana basada en el enfoque desde abajo hacia arriba.

Tal como se ha analizado y presentado en los varios capítulos de este volumen, la cooperación y la integración transfronteriza pueden cumplir dos funciones principales: por un lado, estimular las relaciones entre las instituciones y los actores de los territorios fronterizos para contribuir a prevenir conflictos y reducir tensiones, mediante una serie de acciones de paradiplomacia preventiva, por el otro, contribuir a generar nuevos modelos de regionalización, tendientes a englobar los límites político-administrativos en reagrupaciones territoriales funcionales, no institucionales, de acuerdo a problemáticas comunes e interdependientes. Los ejes temáticos prioritarios, identificados por Fronteras Abiertas en su trabajo de consulta, hacen referencia a la gestión sostenible de los bienes ambientales compartidos; al desarrollo de las economías locales y regionales, con particular atención a las micro y pequeñas empresas; a los aspectos culturales e identitarios. El principal objetivo estratégico de los territorios fronterizos consiste en modificar radicalmente su tradicional colocación periférica y marginal para convertirse en territorios que que participan activamente en las nuevas trayectorias del desarrollo latinoamericano.

El nudo de la gobernanza

La gobernanza es el tema central que atraviesa transversalmente las áreas fronterizas latinoamericanas y, por consiguiente, uno de los ámbitos de trabajo prioritario de Fronteras Abiertas. La cooperación transfronteriza, como modalidad de desarrollo local y territorial que busca evitar la duplicación de objetivos, funciones y servicios entre entidades e instituciones de ambos lados de la frontera, necesita de una combinación armónica, equilibrada y racional de políticas de gobernanza tanto horizontal como vertical.

Los diferentes y variados procesos de integración en América Latina muestran una agenda todavía muy incipiente en lo que respecta a la gobernanza de los espacios fronterizos. Por una parte, las comunidades locales involucradas en los procesos de integración carecen, o cuentan en forma reducida, de las capacidades y medios necesarios para sostener los procesos de integración y aprovechar las ventajas de la posición estratégica que asumen en el contexto de las nuevas interconexiones. Por otra parte, las estructuras de integración regional y los gobiernos nacionales disponen de pocos mecanismos para construir una visión estratégica de sus áreas fronterizas y sobre todo faltan instrumentos operativos para el ejercicio de la gobernanza territorial de frontera.

Como varias veces se ha subrayado en este volumen, la dimensión local es fundamental para gobernar los procesos de integración desde abajo, como los que se verifican cotidianamente en los espacios fronterizos. En este ámbito, consideramos que el papel de las autoridades locales y regionales sea crucial e insustituible por varias razones.

En primer lugar, porque las autoridades locales latinoamericanas están dotadas de una fuerte legitimidad democrática. Los municipios son la base de la vida democrática latinoamericana en donde la elección directa de los intendentes o alcaldes contribuye a que la representación local sea legitimada por medio de los canales de participación creados. De esta forma, el municipio puede adoptar un papel creativo en el diseño de nuevas respuestas de política pública y con base en el íntimo conocimiento de las realidades y necesidades locales que debe enfrentar en el día a día. Los municipios latinoamericanos están llamados a potenciar su papel tanto de civitas como de polis.

En segundo lugar, las autoridades subnacionales muestran una particular sensibilidad en relación con el tema de la integración fronteriza que deriva de la exigencia de confrontarse cotidianamente con el efecto limes que caracteriza sus territorios. Además, la experiencia de campo de Fronteras Abiertas ha permitido confirmado lo que la teoría reconoce, o sea que “cada actor, cada escala local, es el punto de intersección entre fuerzas, y por consiguiente un punto de potencial resistencia a cualquier modo de actuar o pensar, o un punto de organización y promulgación de programas diferentes u opuestos” (Rose y Miller, 1992, p. 192). Aún cuando las autoridades locales y regionales sean a menudo caracterizadas por una escasa capacidad propositiva, representan una fuerza importante para canalizar o eventualmente bloquear procesos en curso. En consecuencia, su participación en las iniciativas en su territorio son esenciales para garantizar la eficacia. La atención que Fronteras Abiertas dedica a las autoridades locales y regionales reside, por último, en las consideraciones que emergen de la experiencia europea, donde las autoridades locales y regionales han jugado un papel clave en los procesos de integración: En este ámbito es importante recordar que la cooperación transfronteriza, la integración supranacional, pero también la descentralización y el potenciamento institucional en el nivel local han sido influenciados y reforzados mutuamente en el curso de los años.

Por todas estas razones, Fronteras Abiertas atribuye una relevancia central a las autoridades locales y regionales, consideradas verdaderas protagonistas de las iniciativas de desarrollo y sujetos clave para el futuro de los territorios de frontera.

Como ya se ha indicado, en esta dimensión identificamos uno de los terrenos más productivos de la cooperación euro-latinoamericana. La gestión de los asuntos transfronterizos constituye una de las principales contribuciones europeas a la institucionalidad de la integración. En particular destacamos el papel de las ciudades y regiones de Europa en esta tarea. Se pueden recordar con este propósito algunos de los principios y conceptos que guían y contribuyen al funcionamiento de la gobernanza multi-nivel en las áreas fronterizas: subsidiariedad, flexibilidad, proporcionalidad, participación ciudadana, transparencia administrativa y publicidad de los actos de gobiernos. En particular, el principio de subsidiariedad, mediante el cual el proceso decisional recae en el nivel de gobierno más adecuados para desempeñar la función prevista; y el principio de flexibilidad, mediante el cual se “norma” la posibilidad de cambiar la programación de actividades de acuerdo a los cambios verificados en la situación de origen. La subsidiariedad y la flexibilidad adquieren especial importancia en los espacios fronterizos, en la medida que se trata de colmar numerosas lagunas en la atribución de competencias institucionales .

La capacidad proyectual transfronteriza

La cooperación transfronteriza se realiza y concretiza en programas y proyectos operativos. La gobernanza y los acuerdos intergubernamentales constituyen condiciones esenciales, pero el objetivo principal y último es el desarrollo económico, social y cultural de las áreas fronterizas. La experiencia de Fronteras Abiertas nos indica varios problemas al respecto. Por un lado, en América Latina se registra todavía poca atención a los proyectos de cooperación e integración transfronteriza. Los actores más dinámicos en este ámbito, además de los gobiernos subnacionales de los territorios fronterizos, son los organismos internacionales. En particular, se pueden destacar los siguientes programas: el Programa de Desarrollo e Integración Fronteriza (PADIF) de la CAF (Corporación Andina de Fomento); los proyectos del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del BID (Banco Interamericano de Desarrollo), el Programa Bienes Públicos Regionales, también del BID, y los programas Actores no estatales y URB-AL de la Comisión Europea. Los gobiernos latinoamericanos comienzan a promover este tipo de programas y proyectos, incentivados también por la creciente importancia de la Cooperación Sur-Sur. En esta dirección queremos destacar el Programa Fronteiras do Brasil, impulsado por el SEBRAE nacional y sus sedes estatales en las áreas fronterizas. Se trata de un programa ambicioso y generoso que puede cumplir también un importante papel pedagógico en relación con las otras áreas fronterizas latinoamericanas. Por otro lado, un problema que limita fuertemente el desarrollo de los proyectos y programas de cooperación transfronteriza es debido a la insuficiente capacidad para elaborar proyectos por parte de los actores territoriales.

Se debe, por consiguiente, impulsar contemporáneamente una doble tarea: por una parte, aumentar sensiblemente la atención hacia los proyectos de desarrollo regional transfronterizo, en particular por lo que respecta recursos humanos y financieros; y, por el otro, sostener y mejorar las capacidades de elaboración de proyectos de los actores de y en los territorios fronterizos.

Fronteras Abiertas propone su intervención en los dos ámbitos: como proyecto de la cooperación italiana que promueve la relevancia de la cooperación transfronteriza y descentralizada, en línea con las nuevas orientaciones de la Comisión Europea, y también como proyecto de asistencia técnica y capacitación destinado a mejorar las capacidades proyectuales de los actores locales.

Un enfoque original de Fronteras Abiertas es la idea de proponerse como una plataforma proyectual, es decir, como una instancia de colaboración con los actores locales para la formulación, articulación y ejecución de proyectos de cooperación internacional. Esta tarea tiene como punto de partida la construcción de un sistema relacional que vincule a las autoridades locales y regionales de los dos lados de la frontera con los actores de la cooperación descentralizada italiana y europea. Esta Red internacional de actores locales y regionales, basada en intereses comunes y complementariedades (agenda positiva), se propone como el interlocutor de la cooperación internacional para la definición y ejecución de proyectos de desarrollo en las áreas fronterizas. En esta lógica, la financiación que la cooperación italiana concede a Fronteras Abiertas no está destinada a realizar un proyecto operativo, sino que se convierte en un fondo semilla que permite a los actores locales, con sus aliados internacionales, formular proyectos de desarrollo y acceder a las fuentes de financiación internacional. En este camino el Proyecto Fronteras Abiertas ha contribuido a canalizar aportes procedentes de actores internacionales, como el BID y la Comisión Europea y de la cooperación descentralizada italiana, como de las regiones Lombardía, Piamonte, Toscana y la Provincia Autónoma de Bolzano. En perspectiva es muy interesante y fructífero el diálogo con la CAF, así como con el SEBRAE y las varias estructuras de concertación regional (MERCOSUR, CAN y SICA).

Es en este sentido el Proyecto Fronteras Abiertas se convierte en una plataforma proyectual. Un espacio en el que se gestan relaciones, se profundiza el conocimiento mutuo, se desarrollan iniciativas de formación y estudio, se experimentan acciones piloto para testar la capacidad de trabajar conjuntamente, y al final se formulan proyectos complejos que despegan de la plataforma y emprenden caminos propios, pero llevando consigo una “marca” cultural que esperamos resulte útil para su sostenibilidad en el tiempo.

Fronteras Abiertas: lecciones aprendidas

En este marco general tan fluido, donde los procesos de integración política y física de América Latina avanzan con una fuerte, y a veces caótica, velocidad, pensamos sea útil un proyecto, como Fronteras Abiertas, que se dedica a apoyar y a acompañar las instituciones subnacionales de las áreas fronterizas en sus procesos de integración territorial. Una acción externa como la nuestra, basada en la cooperación descentralizada, pensamos que puede contribuir a mejorar la gobernanza de los procesos de integración y a convertir las áreas fronterizas en espacios de desarrollo y convivencia entre los países de la región.

En términos más específicos Fronteras Abiertas se ha propuesto:

o Fortalecer la institucionalidad de los territorios fronterizos, acompañando y contribuyendo a la construcción de una red de gobiernos locales y regionales de frontera.

o Apoyar los procesos incipientes de cooperación transfronteriza.

o Ofrecer asistencia técnica para la elaboración de proyectos de desarrollo local transfronterizo, ayudando a que accedan a las fuentes de financiación internacional y a fortalecer las capacidades proyectuales endógenas.

Los dos años de actividades de campo del Proyecto Fronteras Abiertas nos han permitido aprender mucho de las fronteras latinoamericanas. Como se ha visto a lo largo de este volumen, cada área de frontera tiene sus propias características y especificidades que las hacen diferentes entre ellas y que requieren, por consiguiente, diversos procesos de maduración y modalidades diversificadas de intervención. Baste pensar que dentro de un mismo país, pueden existir condiciones diferentes en sus áreas fronterizas. Esto, por ejemplo, se puede observar claramente en el caso de las fronteras norte y sur de Perú. Esta diversidad nos ha permitido llevar a cabo un trabajo comparativo bastante útil, mediante el cual hemos extraído algunas lecciones interesantes.

Una primera y significativa lección aprendida es la importancia de anclar la cooperación transfronteriza, y por lo tanto la intervención de Fronteras Abiertas, en procesos reales de integración a nivel político, físico y económico. Un contexto de integración supranacional, como el MERCOSUR, la CAN o el SICA, aumenta significativamente, como hemos verificado, las posibilidades para promover la cooperación transfronteriza, aun cuando se registran notables diferencias entre estos tres mecanismos. La ausencia de un contexto de integración regional puede ser compensado mediante acuerdos bi-nacionales fuertes, como en el caso de la frontera entre Argentina – Chile en donde el papel de los Comités de Integración y Fronteras y de la Agregaduría de Cooperación e Integración Subnacional de la Embajada de Chile en Argentina (la primera y única en su tipo en América Latina) han desempeñado un rol fundamental en el fortalecimiento de los vínculos transfronterizos (Maira, 2008b). Otro caso de particular importancia es el de la frontera Ecuador – Perú promovido por las reuniones presidenciales y los gabinetes ministeriales.

En términos generales, se puede sostener que cuando se carece de un marco institucional de integración, no obstante se registren proyectos transfronterizos, difícilmente se desarrollan procesos de cooperación transfronteriza. Nuestra experiencia en la triple frontera de Bolivia-Chile-Perú, aunque ha generado una serie de resultados interesantes, ha puesto en evidencia las dificultades de la cooperación transfronteriza y, por lo tanto, de nuestra propia intervención. Sin un marco supranacional o sin acuerdos fuertes bi o tri-nacionales, los actores subnacionales de las áreas fronterizas, dadas sus debilidades institucionales, no tienen la suficiente capacidad para revertir la situación o llegar a consolidar eficazmente procesos de integración desde abajo. En cambio, la existencia de procesos de concertación regional, aun cuando los actores de los territorios fronterizos sean débiles, hace posible la cooperación transfronteriza y ésta a su vez se convierte, bajo diversas formas, en un instrumento de fortalecimiento institucional de los gobiernos locales de las áreas fronterizas.

Por otra parte, la existencia de procesos de integración física a través de las redes infraestructurales constituye una importante condición de los procesos de cooperación transfronteriza. La integración física fortalece los mecanismos de concertación intergubernamental, aunque difícilmente los compensa cuando están ausentes.

En síntesis, de esta primera lección aprendida se puede sostener que el eje vertebrador de la integración territorial es el proceso de cooperación transfronteriza, cuyas condicionantes principales son: la existencia de un cuadro institucional de integración -supranacional o bi-nacional- y un proceso de integración física en marcha. Los proyectos de cooperación transfronteriza son una variable dependiente y adquieren significado en la medida que promueven, refuerzan o consolidan los procesos de integración fronteriza.

Una segunda lección aprendida en la intervención de campo de Fronteras Abiertas es la ya varias veces mencionada importancia de los municipios y gobiernos intermedios como actores claves para la integración transfronteriza a pesar de, tal y como se ha señalado repetidamente, sus capacidades débiles, frágiles o limitadas. Esta debilidad se ha prestado a tentativos por sustituir o marginar estos niveles institucionales. Una de estas vías es de tipo “vertical”, es decir, se concibe la cooperación transfronteriza como una modalidad simplemente ejecutiva de proyectos definidos y formulados por los gobiernos nacionales. Una segunda vía es de tipo “tecnocrático” donde la cooperación transfronteriza es un asunto de agencias técnicas y actores privados. En cualquier caso, el papel de los gobiernos locales no aparece de forma suficientemente consolidada. Se trata de un tema controvertido.

Con el trabajo de Fronteras Abiertas, como ya lo hemos indicado a lo largo del libro, hemos observado que la cooperación y la integración fronteriza requieren de dos componentes fundamentales: una gobernanza del territorio transfronterizo y un desarrollo basado en un regionalismo “como si las fronteras no existiesen”. Este proceso interesa, en primer lugar, a las instituciones locales y regionales de los territorios fronterizos. No hemos encontrado ningún otro actor más interesado a estos procesos de integración desde abajo. Aún más, en una virtual clasificación del grado de interés por la integración territorial se puede mostrar como las municipalidades son las instituciones públicas más directamente involucradas e interesadas en los procesos de cooperación transfronteriza. Se podría decir que son actores indispensables aunque no suficientes. Nuestra experiencia nos lleva a concluir que las áreas de frontera requieren, en mayor medida que otros territorios, una gobernanza multi-nivel (municipios, gobiernos intermedios, gobiernos centrales, organismos internacionales), cuyo anillo débil, pero fundamental, en la cadena es el gobierno local como articulación de base. Un propósito del proyecto para el futuro inmediato consistirá en valorizar el papel de los municipios. Para desarrollar este propósito será indispensable la colaboración operativa con las redes de ciudades de los procesos de integración regional, como la Red de Mercociudades, la Red Andina de Ciudades y la Red de Ciudades y Municipios de Centroamérica, animada por IDELCA.

Por esta razón, Fronteras Abiertas ha considerado una tarea prioritaria fortalecer las instituciones locales, proponiendo como socios clave las instituciones de la cooperación descentralizada europea, específicamente italiana. La creación de alianzas internacionales entre estos actores activa interesantes mecanismos de intercambio de competencias y experiencias y, sobre todo, permite mejorar la cantidad y la calidad de los proyectos. La experiencia de los programas URB-AL y Actores no estatales de la Comisión Europea y otros programas de la cooperación internacional, nos muestran resultados positivos en esta construcción de capacidades y abre la posibilidad para que las instituciones locales de las áreas fronterizas latinoamericanas accedan a fuentes de financiamiento para sus respectivas trayectorias de desarrollo. Desde este punto de vista, el proyecto impulsado por la Mancomunidad Trinacional Fronteriza Río Lempa en la Región del Trifinio, con co-financiación de la Comisión Europea, es un experimento que vale la pena seguir con atención.