5.3 La gobernanza multinivel en el área de frontera

Integración supranacional: marco de la CAN

La Comunidad Andina de Naciones (CAN) nace con el Acuerdo de Cartagena, firmado el 26 de mayo de 1969 por cinco países sudamericanos (Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú) con el propósito de mejorar, juntos, el nivel de vida de sus habitantes mediante la integración y la cooperación económica y social. Actualmente conforman la CAN Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia .

Con los años, la CAN ha obtenido importantes éxitos en el camino hacia la integración. En los últimos años ha crecido el interés hacia la CAN por parte de los actores subestatales y sociales: por ejemplo se ha creado el Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales (CCAAM) con el fin de impulsar las acciones destinadas a fortalecer las ciudades como actores de la integración. Además, se han constituido la Red Académica Andina y de Organizaciones Sociales (RAAOS) con el propósito de apoyar el desarrollo de la dimensión social del proceso andino y sudamericano de integración y el Consejo Consultivo de los Pueblos Indígenas de la Comunidad Andina como instancia consultiva en el marco del Sistema Andino de Integración, para promover la participación activa de los pueblos indígenas en los asuntos vinculados con la integración subregional.

En los últimos años se ha dedicado una atención específica al tema de las fronteras. Durante un largo tiempo, “en más de tres décadas de integración andina, las fronteras han sido un componente poco prioritario del proceso comunitario, razón por la cual las iniciativas de desarrollo y de integración fronteriza puestas en práctica en ese período se han ejecutado, en lo fundamental, ya sea en el marco de las políticas nacionales sobre el tema o bien al amparo de los acuerdos bilaterales entre pares de países poseedores de fronteras comunes” (Oliveros, 2002). El Protocolo de Quito en el 1987 modificó el Acuerdo de Cartagena, introduciendo un artículo (el 144 del texto oficial codificado del Acuerdo de Cartagena) que hace alusión a la importancia y prioridad de las fronteras para la integración andina:

“Los Países Miembros emprenderán acciones para impulsar el desarrollo integral de las regiones de frontera e incorporarlas efectivamente a las economías nacionales y subregional andina”.

Si bien el citado artículo constituye sólo un marco enunciativo respecto al tema, su incorporación en el texto del Acuerdo de Cartagena fue determinante para impulsar el proyecto “Programación de Actividades de Desarrollo e Integración Fronteriza entre los Países de la región Andina”, que fue ejecutado por la entonces Junta del Acuerdo de Cartagena entre 1990 y 1991, contando con el apoyo del BID (Banco Interamericano de Desarrollo), para “definir una estrategia de desarrollo e integración fronteriza y la elaboración de planes de acción que contengan iniciativas comunitarias y nacionales que puedan ser las más pertinentes y eficaces para promover la integración fronteriza del los Países del Grupo andino” (Oliveros, 2002).

La cuarta reunión del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores de la Comunidad Andina, realizada en mayo de 1999, introdujo un cambio sustancial en esta perspectiva nacional o binacional de aproximación al tema del desarrollo y la integración de las fronteras andinas. El Consejo aprobó la Política Comunitaria para la Integración y Desarrollo Fronterizo (Decisión 459), como un componente esencial del fortalecimiento y consolidación del proceso de integración. La misma decisión crea el Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Integración y Desarrollo Fronterizo (GANIDF), responsable de coordinar y proponer al Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores los programas y planes de acción que exija la ejecución de la política fronteriza.

Los países andinos dieron en el 2001 un importante paso en el ámbito fronterizo al adoptar la Decisión 501 que establece el marco comunitario para la creación de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) y la Decisión 502 que contiene las normas generales para el establecimiento, funcionamiento y aplicación de controles integrados en Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF). Las ZIF son “ámbitos territoriales fronterizos adyacentes de Países Miembros de la Comunidad Andina” en los cuales habitan poblaciones con tradiciones y costumbres similares, separados política y administrativamente por decisiones generalmente ajenas a sus intereses. En dichos ámbitos “se adoptarán políticas y ejecutarán planes, programas y proyectos para impulsar el desarrollo sostenible y la integración fronteriza de manera conjunta y orientada a obtener beneficios mutuos, en correspondencia con las características de cada uno de ellos”, hasta convertirlas en áreas dinamizadoras de desarrollo compartido capaces de lograr una competitiva inserción en la economía internacional.

En ese orden de ideas, una ZIF debería contribuir a diversificar, fortalecer y estabilizar los vínculos económicos, sociales, culturales, institucionales y políticos entre los Países Miembros y con terceros, sobre la base de mecanismos económicos e institucionales que doten a sus ámbitos fronterizos de mayor fluidez comercial e interconexión con el resto de las economías andinas y con el resto del mundo. Por lo tanto la ZIF constituye un espacio regional fronterizo ideal para la participación de los actores de la sociedad civil, en el cual se pueden promover iniciativas empresariales bi-, tri- o multinacionales en el marco de normas y regímenes fronterizos que no sólo faciliten los flujos de carga y pasajeros sino que también generen bienestar. En esta perspectiva, la Decisión 501 de la Comunidad Andina contiene un extraordinario mecanismo de integración binacional y multilateral.

Para crear una ZIF se organizan grupos de trabajo binacionales que elaboran un plan de desarrollo, en dos fases: primero se elaboran los objetivos, programas y proyectos de inversión nacionales promoviendo una amplia participación de los actores públicos y privados; sucesivamente se busca compatilizar las diferentes propuestas y prioridades nacionales en un marco transfronterizo. Estas fases reúnen los elementos clave de un proceso de cooperación transfronteriza: la información, etapa en la cual las instituciones de los dos territorios se conocen y se “miden” mutuamente; la consulta recíproca, antes de implementar políticas o medidas en el nivel local que puedan, directa o indirectamente, afectar el otro lado de la frontera; la armonización de leyes y reglamentos y finalmente la integración de los territorios como un único espacio de desarrollo en última instancia. La ZIF entre Ecuador y Perú se estableció en el 2003 .

Cada CEBAF (Centro Binacional de Atención en Frontera) es el conjunto de instalaciones que se localizan en una porción del territorio de uno o dos países miembros de la Comunidad Andina colindantes, aledaña a un paso de frontera, en donde se presta el servicio de control integrado del flujo de personas, equipajes, mercancías y vehículos, y se brinda servicios complementarios de facilitación y de atención al usuario.

La zona de referencia del Proyecto Fronteras Abiertas se superpone sólo en parte a la identificada por la ZIF, y esto tiene directamente que ver con los diferentes objetivos que el proyecto pretende alcanzar. En particular, como ya se ha mencionado en el primer párrafo, Fronteras Abiertas no involucra a las provincias amazónicas, ya que de cara a los objetivos del proyecto, tienen una escasa densidad habitacional y poca presencia institucional en la frontera. En cambio, tal como se dijo al principio, se ha involucrado a la Región de Lambayeque, por su papel de motor económico en toda la zona. De todas formas, la presencia ZIF en el área de intervención de Fronteras Abiertas es un importante punto de referencia y valor agregado para las actividades del proyecto.

Finalmente, los países que forman parte del área andina cuentan con el objetivo de articular la integración regional con la cooperación transfronteriza a partir de la constitución de un Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo (BPIDF). Ya la propia Dec. 501 de creación de la ZIF mencionaba en su artículo 10 que: “se establece en la Secretaría General de la Comunidad Andina el Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo, el cual contará, entre otros, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y de la Corporación Andina de Fomento (CAF)”.

Los objetivos del BPDIF son identificar, evaluar y hacer el seguimiento de proyectos de integración y desarrollo en las fronteras comunes de los países de la Subregión Andina, que contribuyan a mejorar las condiciones sociales y económicas de las poblaciones fronterizas, fortalecer el desarrollo de los sectores de la producción y los servicios, mejorar el flujo del comercio local e internacional que transita por las fronteras terrestres, y subsanar las limitaciones de infraestructura que afectan actualmente a las zonas de frontera.

Los avances de la CAN en materia transfronteriza son realmente relevantes en cuanto a definiciones y normativas , sin embargo en lo operativo aún se adolece de algunos mecanismos e instrumentos para su puesta en pleno funcionamiento, debido a la debilidad de las voluntades nacionales. Mejor dicho: el desarrollo asimétrico de las ZIF depende de los diferentes grados de profundización en las relaciones binacionales. Es importante también destacar que la cooperación transfronteriza en la CAN forma parte de la elaboración de una agenda andina para el desarrollo territorial cuyo objetivo es contar con una visión compartida sobre el desarrollo territorial en el marco de la integración andina, que propicie el desarrollo equilibrado de las regiones, la sostenibilidad ambiental y la cohesión territorial (Granato y Oddone, 2009).