1.6 El Proyecto Fronteras Abiertas

Como se ha mencionado, el proceso transfronterizo se constituye en el eje ordenador de la propuesta metodológica, toda vez que los proyectos son las variables funcionales y dependientes que se diseñan y desarrollan en respuesta del eje ordenador identificado.

En lo que respecta a las modalidades de acción o actuación de los proyectos, la cooperación descentralizada y la cooperación sur-sur contribuyen a favorecer la realización de alianzas territoriales que pasan a constituirse en el objetivo estratégico de la gobernanza multinivel para las zonas de frontera.

En tanto que los procesos transfronterizos pueden girar en torno a la definición de políticas para las áreas fronterizas, la gestión de las líneas fronterizas (personas y bienes) y la institucionalidad, entre otras cuestiones; los proyectos diseñados buscarán intervenir sobre la ordenación territorial, la gestión ambiental, el desarrollo económico local, el fortalecimiento institucional o la integración de agendas sociales y culturales, entre otros temas.

El Proyecto Fronteras Abiertas, cofinanciado desde 2007 por la Dirección General de la Cooperación para el Desarrollo del Ministerio de Asuntos Exteriores de Italia conjuntamente con algunas regiones italianas, es ejecutado por el CeSPI (Centro Studi di Politica Internazionale) y el IILA (Istituto Italo-Latino Americano) y aboca sus esfuerzos a la construcción de una Red Interregional para la Cooperación Transfronteriza y la Integración Latinoamericana. De esta red participan regiones y gobiernos intermedios italianos y latinoamericanos, así como municipalidades, con la colaboración de asociaciones de gobiernos intermedios como el OICS (Observatorio Interregional Italiano para la Cooperación al Desarrollo) y la Red de Mercociudades.

El Proyecto busca estimular la cooperación descentralizada de un grupo de regiones y ciudades italianas en América Latina y que, a través de la misma, se impulse la cooperación sur-sur entre las unidades subnacionales transfronterizas de los propios países latinoamericanos por medio de la transferencia de buenas prácticas. Este diseño metodológico permite una cooperación triangular que parte de la cooperación descentralizada.

La cooperación descentralizada busca fortalecer las capacidades sociales locales a través de la constitución de alianzas o partenariados territoriales. Se trata de un pacto o acuerdo (tácito o explícito) entre los diferentes actores del territorio que permite definir un perfil orientador de la actuación local hacia la estructuración de sistemas territoriales transfronterizos a través de otras acciones relacionadas como la cooperación intermunicipal, la conformación de redes y la creación de nuevos mecanismos de articulación institucionales con otros niveles administrativos como los provinciales o los regionales. De esta forma, la cooperación descentralizada contribuye también al fortalecimiento institucional local y transfronterizo. Por otro lado, tal como ha sostenido Coronel: “En lo que respecta al fortalecimiento de los procesos de integración, los programas surgidos de la cooperación descentralizada pueden acercar a los ciudadanos y territorios a los procesos de integración, forjando sentimientos de pertenencia a través de la educación, la cultura y los lazos históricos, así como alentar proyectos conjuntos entre los territorios y sus respectivos gobiernos subnacionales, en especial en los territorios fronterizos” (Coronel, 2005, p. 33).

Cuando la cooperación descentralizada cuenta con el objetivo del establecimiento de partenariados transfronterizos, se mejoran las competencias técnicas y de gestión municipal o regional y se estimula la promoción de una ciudadanía local activa y comprometida con el desarrollo de su comunidad. Esto permite, asimismo, una mayor “gobernanza de y en proceso” toda vez que se favorece la introducción de innovaciones que buscan definir e integrar el territorio transfronterizo con base en la capacidad de incluir y cohesionar la sociedad civil local en el proceso de desarrollo local.

Existen numerosas relaciones de paradiplomacia y cooperación internacional entre las autoridades locales y representantes de la sociedad, así como entre actores europeos e italianos y actores del territorio latinoamericanos, más o menos sostenidas a través de fondos europeos (Rhi-Sausi y Conato, 2008; Stocchiero e Izzo, 2007). También son muchas las experiencias de diálogo transfronterizo – acompañadas a veces por proyectos e iniciativas concretas – en diferentes áreas de América Latina. Lo que en cambio parece todavía muy carente es la capacidad de construir mecanismos de concertación entre los gobiernos intermedios y las autoridades locales, que les den estabilidad y continuidad en el tiempo a las relaciones institucionales y también a la gestión de aspectos específicos de las problemáticas transfronterizas como son la gestión ambiental o los flujos de personas.

En este contexto, el Proyecto Fronteras Abiertas se basa en la convicción de que las regiones y las municipalidades europeas que están realizando experiencias en esta dirección podrán ser útiles socios para los gobiernos subnacionales latinoamericanos interesados en dar formas organizativas más avanzadas al diálogo transfronterizo. La cooperación territorial (cooperación transfronteriza o hermanamientos) puede convertirse en un importante tema de intercambio de experiencias y de buenas prácticas: los actores italianos y europeos han adquirido una amplia experiencia en el ámbito del intercambio estructurado de las fronteras y de las ciudades, y pueden contribuir a estimular la atención de las instituciones y de la sociedad civil, con propuestas sobre la base de los cursos y tipologías de acciones y soluciones institucionales desarrolladas. Además, los actores locales europeos e italianos pueden poner a disposición de sus socios latinoamericanos las capacidades específicas en el ámbito de la elaboración de proyectos, así como su experiencia en materia de lobby institucional.

En un plano más general, la creación de redes translocales alrededor del tema de la cooperación territorial y transfronteriza puede contribuir a difundir en América Latina la idea de entender las fronteras como áreas de paz y prosperidad, transformando el concepto de frontera entendida como barrera que impide la circulación y el crecimiento por el de puente hacia los propios vecinos y hacia dinámicas de crecimiento y desarrollo. Las relaciones entre ciudades pueden contribuir a difundir la paz, amistad y colaboración entre las comunidades latinoamericanas. En este sentido, la cooperación internacional podría desarrollar un rol estratégico en la difusión de nuevos conceptos sobre la frontera; papel que, en Europa, ha sido desempeñado por la UE y sus organismos institucionales, en primer lugar la Comisión Europea. Las dimensiones locales y subestatales pueden considerarse como el mejor terreno para experimentar esta transformación: por un lado debido a la existencia de problemáticas concretas comunes en las áreas de frontera y en las ciudades que estimulan la cooperación y por otro lado, debido al interés y a la voluntad de las autoridades locales de establecer redes internacionales de cooperación para proyectarse a escala global y mejorar la competitividad del propio territorio.

En este contexto de debate institucional fronterizo, es importante resaltar una de las premisas sostenidas por Fronteras Abiertas producto de la experiencia de trabajo europea: “La eventual creación de estructuras de diálogo transfronterizo no se debe concebir como una forma para crear nuevas instituciones administrativas de los Estados, sino como un camino para construir espacios en los cuales el intercambio ayude a mejorar la eficiencia de las instituciones públicas de los varios lados de la frontera. Una de las recomendaciones que se derivan de la experiencia europea es que las estructuras de cooperación transfronteriza deben crearse solamente para responder a las exigencias de expansión y profundización de las actividades de cooperación, y no deben ser consideradas como un paso preliminar hacia la cooperación transfronteriza” (AEBR, 2004), es decir, que “la estructuras formales sólo tienen sentido en el marco de una relación pre-existente consolidada, y dependerán directamente de los procesos más amplios en los que estén insertos los países que conforman cada área de frontera, es decir, del nivel de avance de sus procesos de descentralización y de la existencia de un marco más o menos favorable para la integración, esto es del grado de madurez de los propios sistemas de integración” (Marteles, 2009, p.15).

Las principales actividades desarrolladas por Fronteras Abiertas han sido la información a través de la página web, la elaboración de documentos de trabajo y boletines, la formación a partir de viajes de estudio, cursos on-line y seminarios presenciales, la asistencia técnica para la elaboración de diagnósticos y de proyectos, la consultoría especializada, la creación de una red de institutos e investigadores de estudios fronterizos que se encuentra desarrollando sus protocolos de investigación y la conformación de una red de parlamentarios de frontera en un contexto de mayor interacción entre parlamentarios y autoridades locales.

Parte relevante de Fronteras Abiertas ha sido el trabajo para mejorar la capacidad de diseñar proyectos de los actores locales proponiéndose como una plataforma de proyectos. El apoyo brindado se ha concentrado principalmente en: el diagnóstico del desarrollo territorial, teniendo en cuenta las diferencias, pero integrando las perspectivas y prioridades de los países que comparten cada área de frontera; en la gobernanza territorial, a partir del papel de los actores públicos y privados que participan en las relaciones transfronterizas; en la capacidad de formulación de proyectos, a través de un acompañamiento en la elaboración de proyectos de acuerdo a las normas y condiciones de los organismos multilaterales de cooperación.

Los principales elementos que se han tenido en cuenta a la hora de seleccionar las áreas fronterizas del programa son los siguientes:

o la existencia de un marco institucional de integración regional (UNASUR, MERCOSUR, CAN, SICA);

o una participación activa y consenso por parte de los gobiernos nacionales;

o una participación activa de las administraciones subestatales de las áreas de frontera;

o la existencia de condiciones socioeconómicas que justifiquen la participación de la cooperación internacional (como por ejemplo bajos índices de desarrollo humano);

o ser países y/o áreas prioritarias de la cooperación italiana;

o la adhesión de una o más regiones italianas al Proyecto Fronteras Abiertas en las áreas de frontera identificadas;

o la existencia de voluntad y/o procesos de integración en marcha y la posibilidad de diálogo con otros proyectos de desarrollo transfronterizo.

Actualmente, Fronteras Abiertas opera formalmente en cuatro subregiones de América Latina . Las áreas son las siguientes:

o En el MERCOSUR, las fronteras entre Argentina, Brasil y Paraguay;

o En Centroamérica, la frontera terrestre y marítima del Golfo de Fonseca entre El Salvador, Honduras y Nicaragua y el Trifinio, entre Honduras, Guatemala y El Salvador;

o En la Comunidad Andina de Naciones, la frontera occidental entre Ecuador y Perú;

o En la región surandina, la triple frontera entre Bolivia, Chile y Perú.

La complejidad y lentitud de la integración regional en América Latina hace que programas como Fronteras Abiertas apuesten por apoyar procesos paralelos de integración desde abajo, generados desde los territorios, donde los actores protagonistas son las instancias públicas de carácter subnacional, el sector privado y la sociedad civil. Cada área de frontera tiene características únicas, en ella se imbrican multitud de intereses, conflictos, agendas, actores, prioridades, experiencias de relación, ritmos de trabajo, etc. Articular y coordinar los diferentes elementos para la búsqueda conjunta de oportunidades y/o soluciones a las problemáticas comunes, son las metas clave de la cooperación transfronteriza. Consecuentemente, la lógica de intervención del Proyecto Fronteras Abiertas también es diferente para cada área de frontera. El elemento de unión entre las diferentes intervenciones en las áreas de frontera está dado por el cuadro de referencia teórico-metodológico común.