Políticas europeas de cooperación transfronteriza

Los orígenes y primeras experimentaciones de regulación del intercambio en las fronteras con los municipios como impulsores y protagonistas en Europa se sitúan en Alemania occidental, con la formalización en 1958 de la primera Euroregión, conocida por Euregio, creada por tres asociaciones de municipios en la frontera entre Alemania y Holanda.

En la primera fase, las Euroregiones fueron creadas de forma espontánea y desde abajo, a pesar de que, desde el principio, estos procesos fueron observados con interés a nivel supranacional europeo. El primer cuerpo de la actual UE, la Comunidad Económica Europea, constituida en 1957, estaba formado únicamente por seis Estados miembros y estaba orientado fundamentalmente a generar acuerdos, entre Estados, de cooperación económica y comercial. El primer actor europeo que se ocupó de cooperación internacional fue el Consejo de Europa (CoE), organismo internacional nacido en Londres en 1949 con el objetivo de favorecer la creación de un espacio democrático y jurídico común en Europa, de conformidad con la Convención europea de los derechos del hombre y otros documentos de base ligados a la protección del individuo. El CoE apoyó políticamente desde un principio el desarrollo de una cooperación transfronteriza entre actores subnacionales, concebida como un posible instrumento para generar desarrollo y pacificación en los territorios europeos que habían apenas salido del conflicto mundial. De esta forma, el CoE ofreció a las autoridades subnacionales un marco político supranacional que legitimaba sus funciones operativas.

En 1980, gracias al apoyo político del Consejo de Europa, veinte países firmaron la Convención general de cooperación transfronteriza de las colectividades o autoridades territoriales, más conocida como la Convención de Madrid. La convención ofrece a los países que firman, un marco jurídico compartido para la cooperación transfronteriza entre autoridades subestatales (regionales y locales).

A partir de los años noventa la Unión Europea empieza también a ocuparse explícitamente de la cooperación transfronteriza. La atención de la UE a este tema estaba directamente relacionada con algunos macroprocesos en marcha en el viejo continente y con la vía de la integración. El Acta Única Europea (AUE) de 1986 llevó por un lado a la creación del Mercado Común en 1993 con la libre circulación de bienes, servicios, personas y capitales dentro del territorio comunitario; y por otro lado, reconocía la importancia de crear políticas públicas europeas orientadas a paliar desequilibrios regionales y sociales existentes entre las diferentes Regiones europeas. De esta forma, las políticas de cooperación transfronteriza adquieren una nueva relevancia, ya que abordan el tema de los desequilibrios regionales y actúan precisamente en las áreas más afectadas por el impacto del mercado único. En relación al contexto externo, la caída del muro de Berlín y la desintegración de la Unión Soviética, modifican el panorama que circunda a la Unión Europea, obligando a poner también particular atención a las fronteras externas.

En este contexto, la Comisión Europea lanza en 1990 el programa INTERREG, válido para el periodo de 1990-1993. El programa, financiado en el marco de las políticas regionales de la UE, apoya la cooperación entre las Regiones de frontera de la Unión Europea, para ayudarlas en sus procesos de desarrollo y en la reconversión de sus economías como consecuencia de los procesos de integración. Se financian dos ediciones sucesivas del programa (1994-1999 y 2000-2006) y a partir de 1994 se inician programas paralelos a Interreg para la cooperación transfronteriza entre autoridades subnacionales dentro de la UE e instituciones homólogas fuera de la UE.

Es importante especificar que la participación en los programas Interreg no implica que las autoridades locales y regionales creen instituciones transfronterizas, pero estos programas sí requieren de la creación de estructuras conjuntas que garanticen la concertación entre las partes durante la duración del programa. En las áreas de frontera identificadas, el programa ha financiado fundamentalmente proyectos de desarrollo en los sectores: medio ambiente, infraestructura, economía, turismo y otros.

A través de las políticas de la Comisión europea muchos actores de frontera reciben fondos y financiamiento para realizar actividades de cooperación. Además, debido a la atención prestada por la UE, la cooperación transfronteriza se ha convertido desde los años noventa en un tema central de política pública regional en el viejo continente. Como consecuencia de ello, las prácticas de cooperación transfronteriza se han difundido por todo el territorio europeo, incluso en aquellos territorios que espontáneamente no habían experimentado esta forma de cooperación. En muchos casos, en estos territorios las autoridades locales y regionales tenían las condiciones para gestionar y promover las actividades de cooperación. Por tanto, en las primeras ediciones de Interreg, los Estados nacionales jugaron a menudo un papel clave, convirtiéndose en intérpretes de las necesidades de algunas comunidades locales promoviendo actividades de intercambio. Con el tiempo, las autoridades locales y regionales han ido adquiriendo capacidad de elaboración y gestión de proyectos, y han adquirido más protagonismo en las actividades de cooperación transfronteriza.

La programación actual de los fondos europeos (2007-2013) se caracteriza por una inversión cada vez más estratégica en la cooperación transfronteriza: la cooperación territorial, que incluye intercambio transfronterizo, transnacional e interregional entre autoridades locales y regionales europeas, se ha convertido en uno de los tres objetivos prioritarios de las políticas regionales . Además, la cooperación transfronteriza es también financiada a través de fondos específicos como actividad más allá de los límites externos de la UE, es decir: entre autoridades locales que pertenecen a los estados miembros y autoridades locales externas. Actualmente, se está atravesando una fase delicada en el proceso de integración de la UE, también debido en parte a la reciente crisis económica que ha puesto de manifiesto las debilidades de este proceso. La cooperación transfronteriza es considerada como eje estratégico para la integración y cohesión comunitaria europea.