6.3 Marco general de la Gobernanza en la Triple frontera Bolivia-Chile-Perú

Descentralización en los países de la Triple Frontera Bolivia-Chile-Perú

A partir de los años 90, la descentralización aparece como tema clave en la mayoría de países Latinoamericanos debido, principalmente, a las reformas económicas del período y a la finalización de muchas de las dictaduras que habían marcado al sub continente en las décadas anteriores. Los procesos de descentralización pretenden aumentar la gobernabilidad de los países, así como la competitividad regional y para ello, es fundamental que los niveles intermedios tengan autoridades fuertes y competentes. Además, estos factores mejoran notablemente si existen buenas capacidades de gestión a nivel local y formas efectivas de asociatividad municipal. El principal cuello de botella en los procesos de descentralización de la mayoría de países de la Región Andina ha sido, precisamente, la fragilidad institucional de los gobiernos administrativos intermedios (regiones, departamentos, estados o provincias) y de los gobiernos locales.

Estas limitaciones repercuten directamente en la habilidad que tendrán los actores subnacionales para llevar adelante procesos de cooperación transfronteriza entre territorios. La base fundamental de la cooperación transfronteriza, tomando como referencia el modelo europeo de integración, requiere que el proceso de descentralización esté bastante avanzado y que las autoridades subnacionales tengan las competencias necesarias para hacerse cargo de dicho proceso. Por tanto, más allá de la voluntad de cooperación e integración entre territorios, los procesos institucionales internos de cada uno de los países deberían estar lo suficientemente consolidados y no ser demasiado asimétricos.

A continuación, se presenta una breve descripción del contexto general de la descentralización en Bolivia, Chile y Perú, que permitirá dilucidar más adelante, la complejidad de los procesos de cooperación transfronteriza e integración en la Triple Frontera y las dificultades con las que se ha encontrado el Proyecto Fronteras Abiertas:

La descentralización en Bolivia

El proceso de descentralización en Bolivia se inicia en 1994 y es considerado como un caso relativamente exitoso respecto a otros países de América Latina, ya que a pesar de haber estado marcado por diferentes corrientes e ideas, incluso de carácter contrapuesto, en realidad el proceso nunca se ha llegado a detener.

Los diferentes proyectos de descentralización coinciden, precisamente, con diferentes espacios geográficos: por un lado discurren los procesos de la zona andina occidental, con una orientación municipalista (departamentos de La Paz, Oruro y Potosí) y que cuenta con el respaldo de los pueblos originarios y por otro los que reflejan una tendencia autonomista regional por parte de la próspera región oriental (departamentos de Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando), más afín a las demandas regionales del MERCOSUR, del cual Bolivia forma parte.

Con la llegada de Evo Morales y el Movimiento Al Socialismo (MAS) a la Presidencia de la República en 2004 el debate oficial sobre los proyectos de descentralización se desplaza directamente al ámbito nacional y adopta un nítido carácter indigenista. De esta forma, el gobierno focaliza la mayoría de sus esfuerzos en el diseño de una nueva Constitución, que será aprobada por referéndum el 25 de enero de 2009. La nueva Constitución contempla un Estado plural, compuesto por diferentes naciones, con un marco institucional que se articula en cinco niveles: nacional, regional, provincial, municipal y territorios indígenas campesinos y originarios.

La Ley de Autonomías y Descentralización elaborada por el Gobierno boliviano será sometida a aprobación ante la Asamblea Legislativa Plurinacional en las próximas elecciones de diciembre de 2009. Sin lugar a dudas, las elecciones presidenciales y políticas de diciembre, así como las elecciones departamentales y municipales previstas para abril de 2010, jugarán un rol decisivo respecto a la línea general de los procesos en curso. Un importante desafío será verificar, en la práctica, la interrelación entre las articulaciones “históricas” del Estado boliviano (intermedias y locales) y las nuevas estructuras autonómicas, cuyos territorios no coinciden con los de las regiones y departamentos administrativos. La nueva Constitución atribuye a Bolivia un estatus de “Estado Plurinacional”, como modelo sin precedentes en la historia latinoamericana, en el que se prevé una nueva dialéctica entre las atribuciones de las prefecturas departamentales y municipios por un lado, y los derechos autónomos reconocidos a los pueblos originarios por el otro.

El área boliviana en la cual opera el Proyecto Fronteras Abiertas equivale, precisamente, a los departamentos en los que el MAS de Evo Morales tiene más fuerza. En estos tres departamentos, con mayoría de población Aymara, los municipios tienen un rol fundamental en el desarrollo del territorio y de hecho existen asociaciones de municipios consolidadas y muy bien articuladas, entre ellas: la Mancomunidad Aymaras Sin Fronteras (departamentos de Oruro y La Paz) y la Mancomunidad Gran Tierra de los Lípez (departamento de Potosí), que además, desempeñan un papel activo en la cooperación transfronteriza con asociaciones municipales alto-andinas de Chile y Perú.

La descentralización en Chile

El proceso de descentralización en Chile comienza discretamente a partir de los años 90, una vez finalizada la dictadura de Augusto Pinochet. Uno de los primeros paso fue la reinstauración de las elecciones municipales en 1991 por parte del presidente elegido Patricio Alwyn. Pero Chile, todavía hoy, es un país altamente centralizado, en el cual el principal promotor de la descentralización sigue siendo el Estado central. La institución encargada de implementar dicho proceso es la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE) y los intendentes regionales, máximas autoridades en las regiones, siguen siendo designados por el Ministerio del Interior. Cada región posee un Consejo Regional cuyos miembros son elegidos por sufragio universal, pero con un limitado rol decisional. Se puede concluir, por tanto, que nos encontramos ante un país con una elevada desconcentración administrativa, pero altamente centralizado.

Sin embargo en los últimos años se han venido observando algunos cambios que revelan el interés por avanzar en el proceso de descentralización, con medidas concretas como la redefinición político-administrativa regional llevada a cabo en octubre de 2007, fecha en la que se incorporaron a la vida institucional dos nuevas regiones: la región de Arica Parinacota (que se escinde de la antigua Primera Región de Tarapacá) y la región de Los Ríos (que se escinde de la antigua Décima Región de Los Lagos).

Este cambio político-administrativo, ha repercutido directamente en el trabajo que Fronteras Abiertas estaba realizando en la Triple Frontera, ya que el equipo se encuentra abruptamente, una vez el proyecto ya había empezado a ejecutarse, con el hecho de que el área fronteriza de intervención se ha transformado en dos regiones independientes con nuevas figuras institucionales y competencias. La nueva Región de Arica Parinacota se vuelve, a su vez, en estandarte de los deseos de mejoramiento e innovación en el ámbito de la descentralización que se están viviendo en el país, y se convierte en “región piloto”, asumiendo algunas nuevas competencias descentralizadas de modo experimental.

Paralelamente, la Asociación de Municipios Rurales de la Primera Región, socio estratégico del Proyecto Fronteras Abiertas desde el inicio en el territorio altoandino chileno, también está sufriendo actualmente una crisis interna. La Asociación nació en 1992 en un contexto de transición política tras la dictadura de Pinochet y es considerada como la primera asociación de municipios dentro de Chile con un marcado carácter innovador y con un verdadero proyecto territorial, que más tarde la convertiría en impulsora de un discurso de integración transfronterizo del mundo Aymara, con otras asociaciones de municipios alto-andinas de Bolivia y Perú (Amilhat Szary, 2006). Después de meses de debate y transición, la Asociación decidió permanecer unida cambiando su nombre por Asociación de Municipios Rurales de Tarapacá y Arica Parinacota, pero la tarea de mantenerse unidos se vuelve cada vez más difícil. Por un lado, debido a la nueva división político-administrativa que recoloca a los municipios en dos regiones diferentes y por otro, porque las elecciones municipales que tuvieron lugar en 2008 rediseñaron en la zona una nueva constelación de liderazgos a nivel local.

La descentralización en Perú

El proceso de descentralización en Perú es probablemente el menos linear de los tres países que conforman la Triple Frontera de Bolivia-Chile-Perú. Durante el primer gobierno de Alan García (1985-1990) se realizó una reforma del Estado en la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo, elaborado por el extinto Instituto Nacional de Planificación (INP), que formulaba en qué dirección se pensaba el desarrollo de las futuras regiones del país. Pero con el autogolpe de Alberto Fujimori en abril de 1992, el proceso quedó desactivado durante 11 años. Además, durante el gobierno de Fujimori, el rol activo de los municipios quedó muy debilitado, ya que se mantenían prácticamente de programas asistenciales que proveía dicho gobierno. Con la llegada a la presidencia de Alejandro Toledo en 2002, se eligen por votación popular los 25 Gobiernos Regionales que tiene actualmente Perú, iniciándose nuevas reformas para avanzar en el proceso de descentralización: la existencia del Consejo Nacional de Descentralización así como medidas tales como la creación de los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y Consejos de Coordinación Local (CCL), la aprobación de los Presupuestos Participativos, la creación de organismos de participación, o el mecanismo de regalías mineras llamado “el canon” que podría ayudar a los gobiernos locales a desarrollarse. Pero el problema de este último, es que solamente seis de las veinticinco regiones del país se están viendo beneficiadas, por contar con minas en su territorio. En conclusión puede decirse que el proceso de descentralización se ha ido consolidando en Perú, pero que la puesta en marcha sigue siendo parcial. Además, para ser efectivo este proceso debe encontrar formas que incorporen y tengan en cuenta la diversidad étnica del país, ya que se trata de un tema altamente sensible que ha generado algunos conflictos en las regiones fronterizas en los últimos años.

A nivel local, el municipalismo en Perú sigue siendo muy frágil, todavía como legado de la dictatura de Fujimori. Existen diferentes iniciativas como REMURPE (Red de Municipalidades Rurales del Perú), que se propone a sí misma como “portavoz de los municipios, promotor de un nuevo municipalismo e interlocutor legitimado para la democratización y descentralización del Perú” y que dispone de representaciones en veinte regiones del Perú, pero precisamente no cubre a la región de Tacna, territorio peruano en el que opera principalmente el Proyecto Fronteras Abiertas. El proyecto ha trabajado hasta la fecha con AMRAT (Asociación de Municipalidades Rurales Andinas de Tacna), la cual a su vez, es uno de los socios de la asociación trifronteriza Alianza Estratégica Aymaras Sin Fronteras.

Marco general de integración en la Triple Frontera de Bolivia-Chile-Perú

Actualmente, en América Latina existe un contexto general de carácter integracionista que ha favorecido el crecimiento económico de la región. De hecho ha aumentado la atracción de nuevos flujos de inversión extranjera directa y el comercio intrarregional se ha vuelto mucho más dinámico (Rhi-Sausi, 2008). En el continente latinoamericano existen, desde hace varias décadas, diversos esfuerzos e iniciativas de carácter subregional abocadas a la integración económica, energética, infraestructural, etc.

Gerardo Caetano (2009), hace un interesante balance aunque poco optimista sobre la complejidad y contradicción de los procesos de integración en América Latina. Según el autor, siguen teniendo prioridad los intereses de los Estados nacionales, lo cual genera múltiples recelos e impide muchas veces avanzar de forma convergente en estrategias comunes de política exterior. Además, existe una fragmentación de estructuras, instituciones y procesos, generalmente poco eficaces o que incluso han fracasado, que hacen muy difícil que se traduzca en una verdadera integración regional .

De hecho, la Triple Frontera de Bolivia-Chile-Perú es un caso particular, porque nos encontramos con tres países, que como Tríada, no forman parte de ningún proceso de integración común, excepto en su calidad de observadores de MERCOSUR, por ello presentan un proceso de acercamiento regional distinto al de otros países de América Latina. Todavía más complejo por el hecho de que a nivel de cancillerías, todavía no se han resuelto muchos de los conflictos de territorialidad y límites fronterizos ligados a un proceso histórico no resuelto, pero donde igualmente hoy se está dando un interesante proceso de integración, construido desde abajo y donde el componente étnico común Aymara se ha convertido en el integrador natural del territorio alto-andino. Por tanto, se observa una articulación supranacional y subnacional de espacios regionales, que muestran cómo los procesos tienden y oscilan al mismo tiempo entre la dimensión local y la global.

De todas formas, vale la pena hacer un repaso general de las principales iniciativas de integración ideadas “desde arriba”, de carácter supranacional, de las que participan al menos dos de los tres países (Bolivia participa en todas) para entender las dificultades que tienen Bolivia, Chile y Perú a la hora de abordar sus agendas de integración. Cabe resaltar que un importante límite para la integración del territorio fronterizo es que no existe ningún marco de integración subregional que cubra y promueva las relaciones entre Chile y Perú.

Integración subregional entre Bolivia y Chile:

Bolivia y Chile forman parte de ZICOSUR (Zona de Integración del Centro Oeste de América del Sur) desde la década de los noventa, período en el que se empiezan a consolidar diferentes iniciativas de coordinación entre el sector público y el sector privado para desarrollar y fortalecer la cooperación mutua a nivel regional. ZICOSUR incluye a algunas regiones fronterizas de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile y Paraguay, y es uno de los principales procesos de integración de regiones periféricas de países de América del Sur. En este proceso, los niveles subnacionales tienen un papel clave a la hora de coordinar posiciones conjuntas que después serán canalizadas a los niveles nacionales y/o regionales. A nivel macro, estos esfuerzos se focalizan en promover la inserción de la subregión en el contexto económico internacional a través de: la articulación de iniciativas productivas, de transporte y de distribución a lo largo de los Corredores Bioceánicos (diversificación e intercambios comerciales); de la creación y mejoramiento de las infraestructuras y servicios (conexiones viales y ferroviarias, hidrovías, puertos marítimos, pasos de frontera) y de la integración energética (inversiones en complejos energéticos y gasíferos). A nivel territorial y particularmente en las áreas de frontera, los gobiernos subnacionales que integran ZICOSUR abocan sus esfuerzos en promover la integración social y cultural para conseguir el desarrollo económico y social de las regiones y territorios implicados, a través de la cooperación transnacional o transfronteriza particularmente en temas de gestión ambiental, turismo y cultura .

Paralelamente, Bolivia y Chile, desde sus gobiernos centrales, participan desde el año 2000 en la plataforma IIRSA (Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana), como integrantes del denominado Eje de Capricornio, que incluye una franja de territorios de Brasil, Argentina, Bolivia y Chile. Los principales ejes de trabajo de esta iniciativa son muy similares a los de ZICOSUR, pero hacen especial énfasis en el desarrollo de Ejes de Integración y Desarrollo (EID), entendidos como franjas territoriales que unen regiones de diferentes países , que siguen una lógica de continuidad geográfica y de complementariedad económica, sobre las cuales se priorizan y coordinan una serie de proyectos de inversión de los países para consolidar una plataforma logística que permita la conectividad, el intercambio y desarrollo complementario. IIRSA también promueve procesos sectoriales de integración (transporte internacional, los pasos fronterizos, el financiamiento de los proyectos, el desarrollo energético, las comunicaciones y las PYMES).

Integración subregional entre Bolivia y Perú:

Ambos países son miembros de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), institución máxima para la cooperación política y económica de la región de los Andes que inició sus actividades en 1969 y cuyos países miembros actualmente son Bolivia, Perú, Colombia y Ecuador. Chile dejó de formar parte de la CAN en 1976 pero hoy es considerado un país asociado junto a Argentina, Paraguay, Uruguay y Brasil. Venezuela se retiró en 2006 debido al Tratado de Libre Comercio firmado entre Colombia y los Estados Unidos.

Tal y como se ha mencionado en el capítulo anterior, La CAN también ha hecho una apuesta estratégica por la integración y el desarrollo fronterizo, por ello crea las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) y los Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF) en la subregión andina. Una de las principales fragilidades de las ZIF es el financiamiento. Se han identificado y priorizado una gran cantidad de proyectos de inversión, pero no hay claridad sobre cuáles podrán ser las fuentes de financiación. Autores como Nilo Meza piensan que mientras los Estados nos estén dispuestos a invertir en las fronteras, difícilmente habrá integración. Además, es particularmente complicado que se den grandes inversiones en las zonas de frontera, mientras no haya garantías de un retorno seguro de las inversiones (Meza, 2008).

Por tanto, las actividades del Proyecto Fronteras Abiertas para la zona fronteriza entre Bolivia y Perú, sí se han insertado dentro de un proceso de integración más amplio y de un marco binacional bien definido por los gobiernos de Bolivia y Perú (Marteles, 2009), pero actualmente tienen posiciones diferentes, incluso antagónicas respecto a los intereses de la CAN, como por ejemplo, respecto a los tratados de libre comercio con la Unión Europea que Perú comparte y Bolivia no.

Mecanismos de Gobernanza Transfronteriza en la Triple Frontera Bolivia-Chile-Perú

Uno de los principales desafíos de los procesos de cooperación transfronteriza es que se dé una combinación armónica y racional entre las políticas horizontales (a nivel del territorio) y las políticas verticales (entre el territorio y los niveles superiores de la organización estatal). Este tipo de gobernanza multinivel, sienta las bases para poder dar un salto cualitativo del concepto de desarrollo territorial al de cooperación transfronteriza. De esta forma, los actores subnacionales y locales tienen un rol muy importante y es su responsabilidad empoderarse del proceso y tomar un rol activo a la hora de acercar la lógica desde abajo (bottom-up) de articulación territorial, con el enfoque desde arriba (top-down) más tradicional de las instancias centrales de los Estados.

En el caso de la Triple Frontera de Bolivia-Chile-Perú, es importante entender que coexisten ambas lógicas (desde arriba y desde abajo), pero que a la hora de hablar de integración y de cooperación transfronteriza adoptan direcciones divergentes:

A nivel central, dado que no existe una instancia de integración supranacional que abarque a los tres países, observamos que los esfuerzos de integración y de cooperación en las fronteras quedan supeditados a subsistemas de integración más amplios: ZICOSUR para el caso de Bolivia y Chile, la CAN para el caso de Bolivia y Perú; y a las relaciones bilaterales, poco prolijas, entre estos tres países, pero especialmente con Chile.

Los principales acuerdos en el marco de las relaciones bilaterales de Chile con Bolivia y Perú en el ámbito de la cooperación transfronteriza, se registran principalmente en los Comités de Frontera. Se trata de una instancia permanente de intercambio, principalmente, en los ámbitos de integración física, tránsito y tráfico fronterizo, desarrollo y cooperación en las áreas de frontera, educación y turismo entre las regiones fronterizas de Chile y las regiones fronterizas de sus países vecinos: Bolivia y Perú por separado, con un papel protagónico de los respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores. Estas instancias no tienen un carácter decisional, además tienen mucha dificultad en concretar una “bajada” hacia el territorio, pero se presentan como un mecanismo estable de voluntad de cooperación.

A nivel territorial, entendiendo que la cooperación transfronteriza se ha dado como resultado de procesos de intercambio desde los niveles locales y regionales, existe en la Triple Frontera una interesantísima experiencia asociativa de naturaleza transfronteriza que ya ha sido mencionada: la Alianza Estratégica Aymaras Sin Fronteras. Esta red, creada en 2001, está conformada por 25 Municipios fronterizos del oeste de Bolivia, 14 Distritos del sur del Perú y 9 Comunas del norte de Chile, los cuales forman parte de las siguientes asociaciones de municipios: la Mancomunidad Aymaras sin Fronteras de Municipios Rurales de Oruro y La Paz (Bolivia), la Mancomunidad de Municipios de la Gran Tierra de los Lípez (Potosí, Bolivia), la Asociación de Municipalidades Rurales de Tarapacá y Arica Parinacota (Chile) y la Asociación de Municipalidades Rurales Andinas de Tacna “AMRAT” (Perú).

La Alianza Estratégica Aymaras Sin Fronteras se ha convertido en una plataforma política de carácter trifronterizo e innovador, que ha sido capaz de generar un discurso integrador ligado a un territorio con identidad Aymara, que reside e interacciona con regularidad en la zona alto-andina de Bolivia, Chile y Perú, más allá de los límites fronterizos de estos tres países. En los últimos tres años, la Alianza Estratégica Aymaras Sin Fronteras se ha consolidado notoriamente de forma que ha sido capaz de atraer y captar la atención de numerosos actores internacionales, convirtiéndose en destinataria de abundantes fondos de la cooperación internacional o bien como caso de estudio por su carácter innovador.

Nos encontramos, por tanto, que en esta Triple Frontera de Bolivia-Chile-Perú a nivel territorial y teniendo en cuenta a los actores subnacionales y locales, los procesos fronterizos siguen un curso diferente de los procesos nacionales y supranacionales. Por tanto, esta frontera es un claro ejemplo de cómo pueden darse dos niveles de cooperación transfronteriza (Gabbe, 2005) con velocidades y grados de formalidad prácticamente antagónicos: una de carácter nacional/regional (comisiones de gobierno, gobiernos regionales, Comités de Frontera) y otra de carácter regional/local (a través de proyectos y de la articulación política de la Alianza Estratégica Aymaras Sin Fronteras).