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COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA E INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA: LA EXPERIENCIA DEL PROYECTO FRONTERAS ABIERTAS

Coordinadores: José Luis Rhi-Sausi y Dario Conato



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5. La integración fronteriza en la CAN: la frontera Ecuador – Perú

Raffaella Coletti, Dario Conato, Silvia Marteles Moreno y Juan Velásquez Quispe

5.1 Del conflicto a un camino de paz

Cuando se aborda el tema de las relaciones entre Ecuador y Perú no deja de asombrar cómo a tan poca distancia temporal de un grave diferendo fronterizo, que llevó incluso a escaramuzas armadas en los últimos años del siglo XX, las relaciones entre ambos países hayan mejorado de forma tan acelerada. Después de la colocación del último hito fronterizo en 1999, las relaciones de confianza entre Ecuador y Perú se han cimentado gracias a una serie de programas que abordan temas comunes y estratégicos para las poblaciones fronterizas de esa zona y para ambos países en general.

De esa forma, con objeto de zanjar las recurrentes disputas fronterizas los gobiernos de ambos países pusieron a punto una estrategia de colaboración que quedó plasmada en el Plan Binacional Perú-Ecuador en 1998. Meses más tarde (4 de febrero de 1999) y con una validez de diez años, los mandatarios de ambos países sellaron formalmente el convenio en la sede del Banco Interamericano de Desarrollo en Washington. En ese documento se incluía un Plan de Desarrollo Binacional para la región Fronteriza y también el mecanismo administrativo que serviría de base para la financiación de los proyectos que se esperaba promover, es decir, el Fondo Binacional para la Paz y el Desarrollo. Pero como la puesta en marcha de procesos de cooperación transfronteriza –que requieren de múltiples actores e intervenciones a distintos niveles- es lenta y compleja, en septiembre de 2008 se acordó la prórroga del convenio intergubernamental de colaboración por otros 5 años, es decir, hasta el año 2014. La necesidad de conciliar y llegar a consensos para coordinar legislaciones y mecanismos es por tanto, un camino ya iniciado por Perú y Ecuador hace unos años. Ello ha permitido que ambos países verifiquen desde sus propios puntos de vista, la factibilidad de trabajar unidos para la integración de dos pueblos que poseen muy similar historia y una cultura común.

En 1969 Perú y Ecuador se habían incorporado al proceso de integración supranacional del Pacto Andino, que en 1996 pasó a llamarse Comunidad Andina de Naciones (CAN). En 1999, la CAN, aprobó la Política Comunitaria para la Integración y el Desarrollo Fronterizo, dedicando un espacio creciente al tema de las fronteras como eje central en el ámbito del proceso de integración.

El Proyecto Fronteras Abiertas se ha insertado en la frontera Ecuador-Perú y a partir de estas referencias a nivel nacional y supranacional, se ha propuesto apoyar los procesos de integración desde abajo, tomando por protagonistas a las autoridades locales y regionales.

5.2 Características generales de la frontera

Según la Comunidad Andina de Naciones “en una perspectiva de desarrollo socioeconómico, frontera es la concreción de una intensa relación y hasta una interdependencia en las diversas manifestaciones de la vida en sociedad, por cuenta de poblaciones asentadas a uno y otro lado del límite entre dos países, hasta un lugar determinado” (Oliveras, 2005).

El Proyecto Fronteras Abiertas de cooperación transfronteriza entre Ecuador y Perú abarca los territorios de las provincias de El Oro, Loja y Zamora Chinchipe (en el sur de Ecuador) y de las regiones de Tumbes, Piura, Cajamarca y Lambayeque (en el norte de Perú).

Entre los territorios que participan, Lambayeque es el único que no se asoma a la frontera ni pertenece al área del Plan Binacional, sin embargo, esta Región ha sido involucrada activamente en el Proyecto Fronteras Abiertas por varias razones: en primer lugar, puede considerarse como el punto de referencia económico de toda la zona norte de Perú; además, la región de Lambayeque mantenía ya estrechos vínculos de colaboración las regiones fronterizas involucradas en el proyecto; y finalmente porque se trata de uno de los principales destinos turísticos del Perú y es, por tanto, una potencial puerta de entrada al territorio.

De conformidad con las directrices del Proyecto Fronteras Abiertas, la selección de las áreas de intervención se realizan prestando atención a una serie de elementos que no sólo favorecen y potencian la cooperación transfronteriza, sino que de alguna forma vienen a ser prerrequisitos fundamentales para una adecuada intervención de estas características (véase cap.1). El área fronteriza occidental de Ecuador-Perú cubre todos los criterios adoptados y fue considerada especialmente interesante porque ya existían en la región numerosos ejemplos de diálogo e incluso de colaboración operativa transfronteriza que se había potenciado y plasmado en infinidad de intervenciones a partir de la existencia del Plan Binacional.

Otro motivo importante por el cual Fronteras Abiertas decidió intervenir en esta área se debe a que la mayor parte de la inmigración latinoamericana en Italia procede de la zona andina. Por tanto, se consideró relevante poner en marcha un proceso de colaboración y de cooperación entre regiones italianas y territorios andinos, teniendo en perspectiva la óptica de explorar posibilidades de co-desarrollo.

Los departamentos en los que interviene el Proyecto Fronteras Abiertas cubren toda la frontera occidental de Ecuador y Perú, excluyendo por lo tanto el área amazónica. Esta decisión se tomó teniendo en cuenta la naturaleza del Proyecto Fronteras Abiertas, que requiere de una presencia significativa en el territorio de actores, comunidades e instituciones locales que animen el intercambio y diálogo, condición difícilmente aplicable en zonas de frontera tan escasamente pobladas como las amazónicas.

Geografía, población, economía

La región fronteriza entre Ecuador y Perú está conformada por una diversidad de zonas que abarcan la costa (la cual alterna zonas semidesérticas a manglares y plantaciones de bananos), la zona andina (agreste y montañosa) y la selva húmeda tropical amazónica. En ella se ubican nueve Áreas Naturales Protegidas en las que se hacen los mayores esfuerzos para conservar y proteger la alta riqueza de biodiversidad y los ecosistemas, en general, la mayoría, fuentes del recurso hídrico y de protección de las cuencas nacionales.

El área de intervención del Proyecto Fronteras Abiertas se encuentra a lo largo de un eje transversal que atraviesa sistemas de integración como el eje amazónico y el eje andino y desde el punto de vista geográfico la zona puede distribuirse, de acuerdo a su paisaje, en tres ejes: costero, alto-andino y pre-amazónico.

El primer eje, la zona fronteriza de la costa, atravesada por el río Zarumilla, está densamente poblada y la actividad económica prevalente es el comercio. Tiene una gran riqueza biológica y abundantes recursos de pesca. Se trata de la zona más rica de los litorales de Ecuador y Perú. El eje de paisaje alto-andino, está dominado por cultivos agrícolas: prevalentemente tubérculos en la zona peruana y maíz, legumbres, caña de azúcar, arroz y plátanos en la parte ecuatoriana. El eje de la zona pre-amazónica, finalmente, se caracteriza por la presencia de pequeñas comunidades de frontera. También en este caso la agricultura representa la fuente principal de ingresos, en particular, la agricultura tradicional: café, maíz, papas, banano, cacao y fruticultura tropical. En el territorio hay bastantes criaderos de ganado. Esta zona puede ser considerada como la más pobre de toda la zona franja fronteriza con muchas carencias de estructuras de base (como escuelas y hospitales). La producción de café y de cacao de alta calidad ha contribuido a mejorar lentamente esta situación, pero a pesar de los recientes progresos, sigue siendo la zona más frágil de toda la frontera.

La historia: Una frontera contenida

El origen de las diferencias y problemas fronterizos entre Ecuador y Perú encuentra sus raíces en los tiempos de la independencia de la administración colonial española, época en que las posesiones de la Corona no se hallaban delimitadas exhaustivamente ya que muchos esos límites se encontraban en áreas remotas y casi deshabitadas

Tras su independencia, los Gobiernos de Ecuador y Perú se valieron del principio de derecho del Uti Possidetis Jure como método principal para establecer los límites de los nuevos estados independientes. La formula latina ("como [poseías] de acuerdo al derecho, poseerás") es un principio de derechoen virtud del cual los beligerantes conservan provisionalmente el territorio poseído al final de un conflicto, interinamente, hasta que se disponga otra cosa por un tratado entre las partes. Los documentos coloniales, por lo general, eran complicados, con lenguaje poco claro y con bases legales y referencias geográficas confusas e incluso contradictorias, lo cual ha sido y es todavía fuente de conflicto en muchas regiones fronterizas de América Latina. En el caso de Perú y Ecuador, estas disputas derivaron en varios conflictos armados (el último zanjado en 1999) debido a interpretaciones opuestas del origen jurídico de la frontera.

Tras muchas décadas de desencuentros, en 1941, ambos países se enfrentaron en una breve guerra y en 1942 se firmó un Tratado (El Protocolo de Rio de Janeiro ) por el cual se dividía el territorio en disputa aproximadamente por la mitad. Se decidió por esta línea porque, en 1936, Ecuador y Perú habían determinado que ese era el territorio que efectivamente ocupaban y porque esta línea cruza todos los puntos en los cuales los ríos se vuelven navegables, la cual durante siglos ha sido la frontera natural entre ambos pueblos.

El último gran desacuerdo sobre el Protocolo de Río de Janeiro concluyó con una guerra a mitad de los años noventa. En el acta de Río la demarcación de la línea fronteriza no quedó suficientemente establecida en la región de la Cordillera del Cóndor y el río Cenepa; así, en enero de 1995 las tropas ecuatorianas entraron en ese territorio y se enfrentaron con soldados peruanos, en un conflicto que duró cinco semanas y que dejó unos 120 muertos.

La llamada "Guerra del Cenepa” concluyó el 17 de febrero de 1995 con la Declaración de Paz de Itamaraty, en Brasil. El 26 de octubre de 1998 se llegó al Acuerdo de Brasilia, que definió completamente la frontera entre Perú y Ecuador. El acuerdo, fue firmado por los presidentes de Ecuador, Jamil Mahuad Witt y del Perú, Alberto Fujimori. Además, fue firmado por los presidentes de Argentina, Brasil y Chile, y por un representante del Presidente de Estados Unidos.

El 13 de mayo de 1999 se marcó el último hito en la frontera peruano-ecuatoriana sellando la paz definitivamente en una frontera que por más de 150 años mantuvo enfrentados a dos pueblos hermanos.

Cultura y población

La afinidad cultural y humana entre la población a ambos lados de la frontera ha perdurado a lo largo del tiempo, a pesar de los sangrientos conflictos que provocaron en el pasado las continuas reivindicaciones territoriales y que parecen haberse resuelto con el Tratado de Brasilia de 1998. La idea de la integración transfronteriza goza de gran apoyo por parte de la población a ambos lados de la frontera.

Las regiones del sur de Ecuador y norte de Perú son históricamente territorios fuertemente integrados entre sí, caracterizados por una fuerte homogeneidad cultural. En la zona fronteriza se comparten festividades, se consumen los mismos productos, se toca la misma música y se bailan las mismas danzas. Esta cultura común tiene origen, entre otras razones, en la permanencia de un sustrato cultural y humano que forma un tejido de relaciones con un cierto grado de uniformidad, ya existente en tiempos de la colonia, y cuyas manifestaciones y puntos de encuentro no llegó a erradicar completamente el establecimiento de fronteras más rígidas en el siglo XIX. En este sentido, la zona fronteriza Ecuador-Perú constituye una verdadera “región transfronteriza”, en la que el encuentro entre culturas e identidades diversas, ha generado algo nuevo: una cultura e identidad específica del área de frontera.

Desde el punto de vista étnico, en la región fronteriza se concentran buena parte de las comunidades nativas que habitan en Ecuador y casi la mitad de los grupos étnicos existentes en el Perú: se registra la presencia de más de 90 comunidades nativas, 9 familias lingüísticas y 25 grupos étnicos. Estas comunidades poseen una economía de subsistencia y mantienen su propia identidad étnica y cultural. Viven principalmente de la caza, pesca y una agricultura muy rudimentaria, que complementan con la venta de artesanías y plantas medicinales.

Entre las comunidades nativas fronterizas más relevantes hace falta citar a los Jibaros (llamados Aguarunas en Perú y Shuar en Ecuador). Se trata de una población precolombina, que conserva elementos culturales y una lengua propia. La población de los Jibaros es un importante símbolo de integración, ya que se trata de la única comunidad dividida artificialmente por la frontera. La comunidad atraviesa actualmente un momento difícil, no sólo porque, como en muchos otros casos, los jóvenes tienden a alejarse y buscar una vida en el exterior de las comunidades, sino también porque el territorio habitado por los Jibaros, en la parte amazónica de la frontera, se vio muy afectado en los conflictos de los años noventa y todavía hoy se encuentran escondidas minas antipersona.

Otra población indígena conocida en el área de frontera, en particular en la provincia de Loja (Ecuador) es la de los Saraguros.

El paso a través de la frontera: comercio, contrabando, inmigración

La frontera Ecuador-Perú se caracteriza por su elevada circulación de personas. Desde el principio de esta década, la zona ha vivido un período de importantes flujos migratorios, debido a la dolarización de la economía ecuatoriana desde el año 2000. El deseo por emigrar hacia el Ecuador y tener un salario en dólares resultaba una mejor perspectiva de trabajo para los peruanos del norte del país, sobre todo, debido a los altos índices de pobreza en provincias peruanas como Ayabaca y Huancabamba en Piura, San Ignacio en Cajamarca o Chachapoyas en Amazonas. Esta inmigración se realizaba por canales clandestinos, lo que originó una serie de problemas sociales tales como la delincuencia y el tráfico de personas o trata de mujeres.

El 25 de Octubre del 2008 los ministros de Relaciones Exteriores de Perú y Ecuador firmaron un Estatuto Migratorio Permanente entre ambos países. Dicho acuerdo ha permitido un mejor y mayor flujo de personas con mecanismos menos restrictivos, lo que ha originado desde su aplicación buenos resultados en materia migratoria. Según dicho estatuto en cada país existe una región Fronteriza Ampliada en donde tiene vigencia la norma.

Los ecuatorianos y peruanos pueden ingresar sin necesidad de visado de uno a otro país, hasta por el término de 180 días en un año y portando únicamente el documento de identidad. Asimismo pueden realizar trabajos temporales bajo relación de dependencia, por un período de hasta 90 días prorrogables por un período igual y por una sola vez en un año. Las personas que deseen trabajar bajo relación de dependencia por un período superior a seis meses, en un mismo año, deben pedir visado .

En general, el límite fronterizo es poco percibido en toda el área de frontera: las comunidades locales interaccionan cotidianamente, y no se registran formas de nacionalismo que en algunos casos podrían chocar con los niveles centrales de Perú y Ecuador. Algunas zonas se presentan como particularmente integradas: por ejemplo la frontera entre Cajamarca (Perú) y Zamora-Chinchipe (Ecuador) donde el intercambio es muy fluido: el distrito peruano de San José de Lourdes, ofrece servicios y comercio a toda la zona circundante, independientemente de la presencia de un límite fronterizo.

Respecto a los flujos comerciales, después del acuerdo de paz de 1998, el comercio entre Perú y Ecuador se incrementó de manera exponencial. El clima de paz y confianza caracteriza hoy las relaciones binacionales, permitiendo que el comercio y turismo continúen en constante crecimiento, alcanzado cifras sin precedentes. Actualmente los pueblos de las regiones fronterizas han logrado rehacer genuinos y tradicionales lazos familiares, comerciales, religiosos y turísticos.

A pesar de que las transacciones del primer trimestre de 2009 parecen reflejar un descenso que probablemente se hace eco de la crisis económica mundial (las ventas de Ecuador a Perú se ubicaron en 141 millones y las de Perú en 120 millones de dólares), las cifras del año 2008 (con exportaciones ecuatorianas por valor de 1.732 millones e importaciones por 503 millones) y las de los años anteriores reflejan claramente el formidable y progresivo aumento de los intercambios que se ha producido a partir de la firma de los Acuerdos de Paz.

A lo largo de los diez primeros años desde la implantación del Plan Binacional en 1998 el total de intercambios entre Perú y Ecuador pasó de 292 a 2.235 millones, es decir, aumentó en casi un 770%.

En la frontera también están presentes una serie de actividades ilícitas, sobre todo de contrabando. La principal mercancía objeto de este tráfico desde Ecuador es el combustible, que tiene precios muy inferiores a los de Perú, por ser Ecuador un país productor de petróleo. Desde Perú hay contrabando de ropa, conveniente para Ecuador, sobre todo, gracias al diferencial de cambio dólar/sol. En la zona pre-amazónica, a lo largo del Río Chinchipe, existen formas relevantes de criminalidad organizada: en particular, existe un importante flujo de narcotráfico.

Las principales problemáticas del área de frontera

Los principales problemas que afectan a la zona fronteriza cambian de acuerdo al territorio específico que se aborda, sin embargo podemos señalar algunos de carácter general:

o La elevada extensión longitudinal de la frontera Ecuador-Perú (1,675.4 km), mucha de la cual es zona amazónica, con dificultades de acceso y llegada de servicios básicos para la población fronteriza.

o El centralismo que ha caracterizado históricamente a ambos países.

o El contrabando acentuado de productos subvencionados en Ecuador (gasolina, derivados del petróleo) o con ventajas comparativas en Perú (productos textiles y alimentos).

o Lentos controles burocráticos migratorios en la frontera.

Además, la región fronteriza Ecuador-Perú se caracteriza por una limitada infraestructura económica y social, en la cual se realizan actividades productivas desarticuladas del mercado y de bajo rendimiento, debido al aislamiento de las zonas rurales, con escaso o nulo acceso a los servicios básicos. También son escasas las vías de comunicación con las que cuentan, por lo general, en tan mal estado que su uso implica altos costos de transporte y tiempo de viaje, lo que limita significativamente sus posibilidades de desarrollo. Así, los indicadores muestran que gran parte de la población carece de agua potable, de servicios de saneamiento y de electricidad, y sus tasas de desnutrición, mortalidad infantil y analfabetismo son superiores al promedio nacional. A estos problemas se suman los bajos niveles educativos, el deterioro de la identidad de las comunidades nativas y el medio ambiente, el desconocimiento de sus potencialidades, las serias limitaciones para aprovechar las pocas oportunidades de generación de ingresos y negocios y la escasa inversión privada.


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